我國農村公共產品供給的現狀分析及對策研究

陳鳳鸞

(中國礦業大學,江蘇徐州221008)

我國農村公共產品供給的現狀分析及對策研究

陳鳳鸞

(中國礦業大學,江蘇徐州221008)

針對農村公共產品供給中存在供給不足、供給不公平、供給失衡等現實問題進行深入分析,并提出消除體制障礙,建立城鄉一體化的公共產品供給體系;構筑以農民需求為導向的農村公共產品供給新機制;規范各級政府事權和財權的劃分,明確其主體作用;構建多方面、多渠道資金供給機制等一系列解決對策。

農村公共產品;供給;問題;對策

長期以來,在我國“二元經濟結構”下,農村與城市之間實行兩套不同的公共產品供給體制,相比城市,農村的公共產品供給嚴重不足。制度差異導致的后果直接造成了農村公共產品供給的相對弱化,這樣不僅使我國“三農”問題更加尖銳,也帶來了諸多事關全局的社會問題,同時也制約了農村經濟的發展以及農民生活水平的提高。因此,在這一情況下,政府應對農村公共產品的供給問題加大關注力度,并盡快完善農村公共產品的供給。

一、農村公共產品的相關概念闡釋

(一)公共產品的概念界定

公共產品是指由政府(公共部門)所生產和提供的,用于滿足全體社會成員共同需求并且在消費上不具競爭性、收益上不具排他性的物品和服務。它有三種表現形態:一是看得見的實物(如學校、醫院、國防)等有形的組織提供的純粹的東西;二是一種勞務、服務(如交警指揮交通);三是國家指定的法律規章等公器,一般只介紹前兩種。它還可以分為兩類,即純公共產品和準公共產品。純公共產品同時具有非排他性和非競爭性。非排他性是指一些人在享用公共產品帶來的利益的同時,不能排除其他人同時從公共產品中獲得利益;非競爭性是指消費者的增加不會引起生產成本的增加,即多一個消費者引起的社會邊際成本為零。準公共產品只具有非排他性和非競爭性中的一個特征,或同時具有兩個特征但兩個特征都不明顯。

(二)農村公共產品的概念界定

農村公共產品是相對于農民或家庭自己消費的私人產品而言的,是指由農村社區集體參與共享的產品[1]。根據在消費過程中的性質不同,農村公共產品可分為純公共產品和準公共產品。純農村公共產品是指在消費過程中具有完全非競爭性和非排他性的產品,如農村大江大河治理、農業基礎科學研究、農村環境保護等。準農村公共產品是指在消費過程中不完全具有非競爭性和非排他性的產品,如農村水利灌溉系統、農村道路電網建設、農民的醫療保險等。然而,現實中的純農村公共產品是屈指可數的,絕大多數農村公共產品是以準公共產品的形式存在的。

二、我國農村公共產品供給中存在的問題

改革開放以來,我國政府支農惠農力度不斷加強,對農村經濟的發展起到一定的促進作用。但是阻礙農村經濟發展的因素也依然存在,其中農村公共產品供給的不完善主要表現在以下幾個方面。

(一)農村公共產品總量供給不足

由于我國在工業化初期實行了以工促農的政策,同時又通過“戶籍制度”限制農村剩余勞動力向城市轉移,以緩解城市空間發展壓力,可以說,中國農民為城市工業化進程作出了巨大的犧牲[2]。這一過程中,一方面中央財政著力發展城市工業化,進行城市公共建設,對農村公共產品的投入則嚴重不足;另一方面,農村積累轉移到城市后,鄉鎮財政和村委會提供公共產品的力量單薄,這就造成了農村公共產品供給總量上的嚴重不足。

(二)農村公共產品供給不公平

我國現行農村公共產品的供給是缺乏公平的,不僅表現在城鄉間不公平,還表現在區域間不公平[2]。在現行的二元經濟體制下,城市居民享受著優越的市政設施條件、低廉的基礎教育,而農村居民卻與此無緣。同時農村的基礎設施建設、教育、醫療衛生等公共產品的供給主要由農民自己負擔,政府投入偏少。這種供給主體的差異和政策待遇的不同,直接造成城鄉公共產品供給水平的失衡。另外,東部經濟較發達地區的地方政府或農村集體組織有財力提供較多的公共產品,而其他資源條件落后、交通不便、底子較差的如中西部地區公共產品的供給則呈現短缺的態勢,這一切對國民經濟的均衡發展都極其不利。

(三)農村公共產品供給失衡

農村公共產品的供給不僅表現為總量短缺,而且還表現為供給失衡,即供給不足與供給過剩并存。由于公共產品的供給者也是“經濟人”,他們的追求除了經濟目標外還有政治目標,相比較而言,他們更關心個人職務的升遷。因此各級政府部門的決策者,熱衷于投資一些見效快、易出政績的短期公共項目,對其他見效慢,期限長,卻具有戰略性的公共產品沒有投資的積極性。同時我國現行農村公共產品提供的模式還是一種自上而下的供給模式,即指公共產品的供給決策是由上級政府作出的,這就容易與農民的實際需求產生一定的偏差。因此導致其提供的公共產品并不一定是農民所需要的,而與農村穩定、農業發展、農民生活切身利益密切相關的農村公共產品,如農業新技術、灌溉設施、大型農用機械等則常常面臨著供給不足的境況。

三、農村公共產品供給制約因素分析

(一)城鄉二元結構

農村公共產品供給不足的根本原因是國家實行了對農村取多予少,同時又限制農民向城市流動的二元社會經濟政策。受此影響,我國財政資源配置的城市化和工業化傾向明顯,有限的公共財政資源主要支持了工業發展和城市建設,城市的公共產品也一直是由各級政府供給,據此城市逐步建立了日益完善的社會經濟環境。反之,農村公共產品供給的相當一大部分責任則推給了農民,實際上農村也一直沒有得到國家政策的平等對待和照顧。由此造成了城市良好的經濟環境與農村相對惡劣的生存和發展條件的強烈反差。

(二)事權和財權配置不當

中央與地方在農村公共產品供給的責任劃分上界定不清晰,中央政府把有些事權下放得過低,交由鄉鎮政府承擔和負責。鄉鎮政府,位于五級行政層級中的最低一級,鄉鎮的職責范圍幾乎包括了農村社會生活的方方面面。然而就在事權不斷下放的過程中,鄉鎮一級的財權并沒有得到相應的下放。這就造成了基層財政困難,資金短缺,從而造成公共產品不能有效供給[3]。

(三)農村公共產品供給渠道單一

在我國現行體制下,私人投資由于受政府政策和產權界定的影響,難以大規模進入農村公共產品供給領域,目前政府仍是單一的供給主體。由于受決策目標和資金的限制,政府提供的公共產品數量有限,質量不高,難以滿足農民對公共產品多樣性、高質量的要求,使得農村公共資源的配置效率極低,無形中造成農民負擔的加重,既影響了農村經濟的發展,也造成了農民對政府的不滿和抵觸。

(四)缺乏有效的監督管理機制

由于農民對公共產品的需求沒有話語權,因此被排斥在農村公共產品供給決策之外,無法形成對農村公共產品資金的籌措、管理、使用的有效監督。而農村公共產品資金有效監管的制度尚未建立起來,并且沒有實行專門統一的管理,導致管理混亂,資金配置效率低下。同時,政府提供農村公共產品的中間環節太多,公共資源被一層層“過濾吸收”,公共產品也被層層加價,其全部收益并未完全達到“用之于民”的目的。

(五)公共財政資源的短缺

由于我國長期實行不合理的財稅體制,導致地方政府無資無權,直接后果是農村資金短缺,財政危機嚴重。并且我國現行的分稅制又剝奪了地方政府有限的財政收入,導致財政資金高度集中在中央,而地方政府的財政能力則非常薄弱,因此很多地方政府必須依賴上級財政的轉移支付才能維持基本的公共服務體系。而就我國目前財政對農村的投資力度來看,還相對薄弱。雖然國家財政用于農業支出的絕對量在不斷增加,但相對量卻是下降的,因此在全國范圍內農村的公共產品和服務普遍存在著沒有充足的資金來源的現狀。

四、完善我國農村公共產品供給的對策

(一)消除體制障礙,建立城鄉一體化的公共產品供給體系

“城鄉分治”下的公共產品的“二元供給制度”拉大了城鄉差距,加重了農民負擔,是導致供給總量不足的根本原因。因此要加快農村經濟和社會發展,真正減輕農民負擔,就必須建立城鄉一體化的公共產品供給體系,向城市和農村提供均衡的公共產品。因此,國家應按照城鄉統籌發展的要求,堅持“多予、少取、放活”的方針,調整公共財政支出結構,加大財政對農村的轉移支付力度,給予農村居民以國民待遇。同時還要確保財政支農資金總量的穩定增長,注重調整財政支農結構,為廣大農民提供充足的農村公共產品。

(二)構筑以農民需求為導向的農村公共產品供給新機制

農村公共產品的供給之所以出現失衡的情況,就是供給時完全忽視了農民的需求。因為,歸根結底,農村公共產品是提供給農民的,為農民服務的,只有農民才真正了解自己需要什么樣的公共產品[4]。因此,構建新型供給機制應主要以農民需求為導向,建立一種“自下而上”能夠準確反映農民需求的表述機制,在尊重大多數農民意愿的基礎上,鼓勵農民參與到農村公共產品決策的制定與執行過程中,形成政府與農民共同決策的模式,保證農村公共產品供給的有效性。

(三)規范各級政府事權和財權的劃分,明確其主體作用

合理劃分政府間的財權和事權,建立由中央和地方各級政府分類別、按比例合理負擔農村公共產品的成本分攤機制。這樣既能激勵各級政府充分發揮自身的主觀能動性,又可以有效地規范政府行為,減少或避免政府的缺位、錯位與越位行為,還可防止上級政府將公共產品投資責任下移,杜絕政府因事權與財權不統一而導致農村公共產品投入不足,確保農村公共產品供給的公平與效率。

(四)構建多方面、多渠道資金供給機制

當前,現實矛盾是不斷擴大的公共財政支出和廣大群眾對公共產品不斷增加的需求之間的矛盾,并且由于我國現階段農村公共資金短缺,因此籌集提供公共產品的資金,是現階段農村面臨的主要問題。對此,我國農村公共產品的供給除應加大財政的支持力度外,還可以在明晰產權關系的條件下,積極引進民間投資,采取政府與私人共同供給或由私人獨立供給、政府給予政策優惠和經濟補貼的方式,動員社會資源來提供農村公共產品,拓寬公共產品籌資渠道,解決農村公共產品供給所需的大量資金。

(五)完善農村公共產品供給的監督制度

農村公共品供給監督機制不健全,這也是目前農村公共產品供給制度缺陷的另一個表現。對農村有限公共資源的使用過程缺乏有效的監管,造成公共資源管理混亂,并從而導致公共資源配置效率不高和供給無序,農村公共產品的供給成本增加。因此各級財政要按照市場經濟體制要求,以制度建設為核心,制定和完善農村各項公共產品、服務資金的管理制度和辦法,規范支農專項資金項目的目標管理,使各項資金的管理有章可循。同時建立有效的監督機制,將公共資源的使用置于嚴格的社會監督之下,公共資源的管理到位,使用效率提升,防止腐敗產生。

[1]楊術.對破解農村公共產品供給困境的探析[J].江東論壇,2008,(2).

[2]潘立威.新農村建設下的公共產品供給問題探討[J].學術探討,財經政法資訊,2007,(3).

[3]曾金盾.我國農村公共產品供給制度缺陷分析[J].重慶科技學院學報,2009,(2).

[4]施鑫蓬.我國農村公共產品的供給現狀和制度創新[J].企業管理,2010,(13).

Abstract:A deep analysis is conducted to probe into problems of insufficient supply,unfair supply and unbalanced supply.A proposal is put forward to eliminate system barriers and build public product supply system integrating urban and rural area,thus constructing new supply system by taking the demands of rural population as orientation.Based on those analysis,a series of countermeasures are studied,which includes classification of rights of governments at each level,deter mination of the leading role,and the construction of multi-aspect and multi-channel fund supply mechanism.

Key words:Rural public product;Supply;Problems;Counter measures

Status Quo Analysis and Countermeasure Study on Supply of Rural Public Product in China

CHEN Feng-luan

(China University of Mining and Technology,Xuzhou221008,China)

F061

A

1008—4444(2010)04—0054—03

2010-05-10

陳鳳鸞(1987—),女,山東菏澤人,中國礦業大學文法學院行政管理2009級碩士研究生。

(責任編輯:王 晶)