建立治理小金庫長效機制的思考

○戚小斌侯琛

（1、總后勤部石家莊離職干部休養所 河北 石家莊 050081 2、解放軍白求恩軍醫學院 河北 石家莊 050081）

新中國成立以來，全國開展了兩次大規模的小金庫治理專項行動，對小金庫起到了一定的治理作用。但伴隨著市場競爭的日趨激烈，與之相配套的法律法規體系未能及時建立健全，小金庫屢查屢犯。去年，在全球應對國際經濟危機關鍵時期，我國第三次開展全國范圍內大規模專項治理小金庫行動，充分說明了小金庫的危害性。目前，該項工作已經初步完成，并取得了可喜成果。與此同時，人們期待盡快建立小金庫治理的長效機制。

一、小金庫、治理、長效機制的含義

1、小金庫的含義。小金庫是指違反法律法規及其他有關規定，應列入而未列入符合規定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產。中紀委、監察部、財政部和審計署印發的《關于在黨政機關和事業單位開展小金庫專項治理工作的實施辦法》，確定了專項治理的范圍和內容，列舉出小金庫的七種形式：一是違規收費、罰款及攤派設立小金庫；二是用資產處置、出租收入設立小金庫；三是以會議費、勞務費、培訓費和咨詢費等名義套取資金設立小金庫；四是經營收入未納入規定賬簿核算設立小金庫；五是虛列支出轉出資金設立小金庫；六是以假發票等非法票據騙取資金設立小金庫；七是上下級之間相互轉移資金設立小金庫。

2、治理的含義。治理的概念由西方引介而來，其本身不但是一個學理概念且是嵌入在特定實踐和制度背景之下的。“治理”一詞范圍很廣，運用于經濟學、社會學、政治學、法學等領域，包含著一些關鍵的元素：分權與授權、合作與協商、多元與互動、適應與回應。很難給出一個確切的含義來對其加以解讀。在政治學語境下，表現為一個國家、市場、社會的分析框架。從宏觀層面分析國家治理制度的變遷路徑，并以此來構建一個基于國家、市場、社會的政治社會學的分析框架；從微觀層面研究國家治理的模式問題，主要從其機制、手段、方法等方面來分析。

3、長效機制的含義。一般來說，長效較易理解，機制則需要系統科學把握。機制是使制度能夠正常運行并發揮預期功能的配套制度。長效機制是能長期保證制度正常運行并發揮預期功能的制度體系。長效機制不是一勞永逸、一成不變的，是隨著時間、條件的變化而不斷豐富、發展和完善。具體包含兩個基本條件：一是要有比較規范、穩定、配套的制度體系；二是要有推動制度正常運行的動力源。機制與制度之間既有聯系又有區別，機制不等同于制度，制度只是機制的外在表現。

二、小金庫的特點

1、點多面廣，具有普遍性。小金庫不但在一些企事業單位存在，而且黨政機關等單位也普遍存在，甚至有的單位從本單位機關到各科、室層層私設小金庫。如罰沒收入、利息收入、基金收入、固定資產出租或變價收入、廢舊物資處理變賣收入和代辦業務回扣或手續費等，為解決個人福利、滿足吃喝玩樂和小團體謀利等不正當開支創造便利條件。

2、手段狡猾，具有隱蔽性。隨著市場經濟不斷完善和反腐敗斗爭不斷深入，私設小金庫的形式也更加隱蔽。虛構經濟業務把資金轉到單位會計賬之外，有的做假賬，有的甚至干脆不做賬。如有的單位領導與具體承辦者操作，鉆政策的空子，用搭車收費、亂收亂罰、擠占挪用合法收入等方式，將部分收入轉入單位設立的賬外賬中。

3、方式轉換，具有同伙性。從直接方式逐步向間接方式轉變。過去一些單位、部門私設小金庫，多采用變現或個人存折的方式，直接掌握控制這部分資金。隨著行政審批制度、預算外資金管理制度、公共財政制度的建立和不斷完善，感知傳統方式的目標大，容易暴露。因此，一些部門往往將部分行政執法權力下放到下屬單位，或將資金秘密轉移到下屬單位，使下屬單位的賬戶成為其小金庫。

4、越來越大，具有權力性。小金庫絕大部分集中掌握在單位領導和財務主管等少數人手中，支配的隨意性很大。從近幾年查處小金庫的情況來看，從上千元到上萬元，甚至幾十萬到上百萬元，金額很大。由原來的主要領導發展到具體分管領導，利用小金庫購房購車或私分款項，導致權力腐敗。

三、小金庫的危害

1、會計信息失真，擾亂經濟秩序。小金庫的存在，導致了會計信息失真，擾亂了市場經濟秩序。采取隱匿收入、虛列支出、假發票報賬等方式轉移資金，應該在單位會計賬上反映的收入沒有上賬，發生的支出業務是虛列開支套取資金，為濫發獎金、補貼，請客送禮、招待應酬和職務消費等開辟了通道。同時，違背了科學發展觀的要求，造成國家財政收入和國有資產的流失，扭曲了市場對資源的合理配置，削弱了政府宏觀調控能力，影響了經濟平穩較快發展。

2、滋生腐敗現象，誘發經濟犯罪。小金庫不僅存在于行政事業單位，也存在于黨政機關、部門，已成為鋪張浪費、奢靡享受、違法亂紀的重要資金來源，誘發和滋生了一系列的腐敗現象。小金庫資金深藏不露，具有隱蔽性，開支隨意，不受監督和制約，用它行賄，將公款轉換成聯絡感情、攏絡人心、撈取政治前途的籌碼，使小金庫成為個別領導干部貪污、挪用公款的溫床，致使個別領導干部走上了經濟犯罪道路。

3、敗壞社會風氣，擾亂管理績效。小金庫問題的存在與蔓延，既嚴重敗壞了黨風政風和社會風氣，也擾亂了正常的收入分配秩序。一方面，小金庫誘發了個人利益的膨脹，部分領導干部的人生觀、價值觀發生偏移，影響了干群關系，危害了黨和國家建設事業，與我們黨所要求的宗旨觀念、責任意識、政績觀、利益觀、紀律觀和艱苦奮斗精神格格不入；另一方面，擾亂了正常的收入分配秩序，加劇了收入分配不公，也制約了財稅體制改革的深化，影響了財政管理績效的提高。

四、建立小金庫治理長效機制的對策

1、完善法律制度，使小金庫治理有法可依。建立小金庫治理的長效機制，從根本上要完善法律制度。十七屆四中全會提出，要徹底清理小金庫，并將清理小金庫寫進了中央全會的決定。清理與治理雖然是一字之差，卻表明了中央徹底清理小金庫的決心，也對黨政機關、軍隊和事業單位小金庫問題專項治理工作提出了更高的要求。從近幾年利用小金庫實施違紀行為的特點來看，呈現多樣化發展趨勢，動用小金庫資金數量和受益人員范圍逐浙擴大，由過去圈內人員相互勾結侵占國家利益到利益相關群體之間在更大范圍內串通一氣，共同侵吞國有資產，可謂是利益均占，風險共擔的集體腐敗。而且，即使事發后也都有著共同的防御心理和攻收同盟行為。面對這一新變化，國家還沒有懲治腐敗這方面的法律條文，這也讓腐敗者鉆了法律空子。因此，要盡快建立健全與市場經濟相適應的公平競爭機制和相關法律法規體系，創造公平競爭的外部環境，使市場經濟中的官商勾結、金錢行賄促銷等違法違規行為無用武之地。要盡快把私設小金庫列入刑法犯罪中或將群體腐敗納入刑律。

2、實行財務公開，使小金庫從源頭上阻斷。提高財政資金收支透明度，要從制度上對財務公開給予保證。全面推行財政資金收支公示制，做到總量、審批、結果全程公開。單位或部門必須按照綜合預算編制原則，細化預算編制；行政事業性收費、罰沒款項、國有資產出租和處置收入，以及因工作職能收取的捐贈、贊助款項和業務活動中取得的各種回扣、手續費、勞務收入必須上繳財務入賬，嚴格執行收支兩條線制度；應建立健全預算執行管理制度，嚴把假發票報銷關，加強結算審核；規范資產核算，定期開展資產清查工作，確保賬實相符。小金庫問題的存在，與財務沒有公開有直接關系。因此，必須實行單位財務公開，將全部財務收支置于群眾的監督之下，讓財務收支在陽光下運行，阻斷小金庫的形成。

3、嚴懲違紀行為，使小金庫治理力度加大。小金庫一旦發現，嚴懲不怠。積極暢通小金庫信訪舉報渠道，受理群眾舉報，根據查實收繳入庫的小金庫金額，給予3%～5%的獎勵，獎金最高為10萬元；將查處小金庫作為促進黨風廉政建設工作的重要手段，定期從群眾舉報、來信來訪、干部考核、財務審計、專項資金管理使用情況執法監察發現小金庫線索；根據性質，依據《中紀委關于設立小金庫和使用小金庫款項違紀行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》的有關規定，給予單位主要領導、主管領導、財務負責人等責任人黨政紀處分；觸犯刑律的，移交司法機關依法追究刑事責任。

4、創新管理手段，使小金庫形成渠道斬斷。小金庫問題之所以屢禁不止，除了體制、機制、制度和社會環境等因素外，管理方法陳舊、手段落后也是一個重要原因。要依靠制度手段創新治理小金庫辦法，加強對單位銀行賬戶和收費票據的管理；深化財政、金融、國有資產經營管理等體制改革；深化部門預算和國庫集中收付制度改革，推行綜合預算；規范津貼補貼和事業單位績效工資改革，規范行政事業單位、國有企業收入分配秩序；改革金融管理體制，強化銀行賬戶審批和現金管理；繼續深化國有企業改革。目前，軍隊積極推進經費預算與資金收付相分離、資產管理與預算管理相結合、行政消耗性開支管理與公務卡結算等改革，其中，推行公務卡支付結算，就是管理手段的創新。

[1]關于深入開展小金庫治理工作的意見[Z].中辦發[2009]18號，2009－06－11．

[2]關于在黨政機關和事業單位開展小金庫專項治理工作的實施辦法[Z].中紀發[2009]7 號，2009－04－28．

[3]小金庫治理工作舉報獎勵辦法[Z].財監[2009]26號，2009－05－31．

[4]包國憲：治理、政府治理概念的演變與發展[J].蘭州大學學報2009（2）.