改革以來中國農村勞動力就業問題的回顧與總結

○李文星 袁志剛

（復旦大學經濟學院 上海 200433）

一、農村勞動力市場改革的起步

改革開放以前，中國城鄉之間的勞動力不能自由流動和遷徙，這主要是受當時經濟發展戰略的制約。建國之后，在幾乎沒有外部支援的情況下，中國必須通過實行工農產品“剪刀差”來將農業剩余轉化為工業的資本積累，以快速實現工業化（林毅夫等，1994）。為了適應計劃經濟管理的需要，中國采取了嚴格的戶籍管理制度，其主要內容之一就是對城鄉之間的流動進行嚴格控制，將城鄉進行人為的分割。

改革開放以前，無論是在城市還是農村，幾乎人人都有工作，不存在失業問題。然而，大一統的中央集權的計劃經濟嚴重地阻礙了人們的創造性和工作積極性；在戶籍制度下，勞動力資源在區域之間、城鄉之間和城鄉內部都不能自由流動和實現有效配置；加上計劃經濟所固有的其他一些缺陷等因素的影響，到上世紀70年代末，中國經濟幾乎到了崩潰的邊緣。除了改革，當時中國已經沒有了其他選擇。

作為改革先鋒的安徽鳳陽小崗村的“包產到戶”試驗，其實質就是讓農民有決定生產的自由，極大地煥發了廣大農民的生產積極性和創造性。因此，回顧改革過程的初始動機和出發點，可以清楚地看到：從某種意義上來說，中國經濟體制改革的最重要的目的之一就是要克服舊體制下人的惰性，從而充分發揮全體勞動者的工作熱情，并在全國范圍內實現勞動力資源的最優配置。如果從全球的觀點來看，中國對外開放和以勞動密集型產品為主的出口貿易，實際上是中國參與全球廉價勞動力市場的競爭，將中國富余的廉價勞動力在全球范圍內進行優化配置。

雖然安徽鳳陽小崗村的承包到戶只是在舊的農業生產體制下勞動制度改革的一小步，然而，這卻是一個大膽的創新，不久就得到中央認可，形成了后來的所謂家庭聯產承包責任制，并被推廣到全國農村。到1984年底，全國實行家庭承包責任制的生產隊達到了100%，實行家庭承包制的農戶也達到了97.9%（蔡昉，2008）。

家庭承包制引起了農村勞動供給的巨大變化。第一，改革初期，家庭承包制賦予農民生產經營的自主權，極大激發了農民的生產熱情，農民勞動投入大幅增加，勞動生產效率也顯著提高。第二，農村勞動力發生了結構變化，改革之前，農業生產以集體或生產隊為基本單位，而實行家庭承包制后，生產以家庭為基本單位。因此，除了青壯年勞動力以外，許多家庭里的未成年人口和業已退出生產的老年人口以不同形式也加入到了家庭生產中去。第三，農民的勞動時間安排也更具彈性，農民每天的工作時間可以根據農活的需要自己決定。另外，農業技術的推廣在一定程度上也有利于節約勞動力。

上述因素使得農業中的“隱藏失業”在實現家庭承包制之后不久就開始顯現，富余農民開始積極自發尋找新的就業機會和轉移渠道?？梢源致缘貙⑥r民的轉移渠道分為兩種：一種方式是在農業內部轉移，即留在農村，但從事非種植業；一種是向農業外部轉移，即向城市轉移。

農業富余勞動力在農業內部轉移的第一種渠道是開展農業多種經營。除糧食作物外，農民還從事林、牧、漁等行業，以此提高家庭收入。第二種轉移渠道是發展農村個體和私營經濟。例如，一些農民長途販運農產品或經營日常用品等。個體和私營經營在農村蓬勃發展，打破了農村合作聯社等國有或集體單位的商業壟斷經營，既方便了農民的生產生活，又解決了一部分農民的就業。農村富余勞動力轉移的另外一個重要渠道是進入鄉鎮企業。改革初期，社會的生產和生活資料還相當緊缺，鄉鎮企業作為國有和集體企業的補充應運而生并異軍突起，這是中國農村改革開始時所未曾預料到的一個結果。

二、農村勞動力向城市的轉移

改革初期，中國農村勞動力除了向農業內部轉移之外，還逐步向城市轉移。轉移到城市的農民根據轉移的動因可以大致分成兩類。第一類農民是農村富余人員，當地農業發展空間狹小而人口眾多，只能到城市尋找就業機會，因此，這一部分農民是被“逼”向城市的。第二類是農民中一部分具有一定創業精神或具有一定就業門路的人，由于從事農業生產比較利益低，因此，他們積極到城市找工作或從事個體商業，這一部分農民是“主動”轉移到城市的。許多流行的觀點認為，向城市轉移的農民都是農村的富余人員，但事實并不如此。本文認為，轉移到城市的一部分農民實際上是相對來說更具有創業精神的人，而且大多數是充滿活力和有闖勁的年輕人。其實農村的發展也需要這樣的人，他們并不是農村的“富余人員”。

中國農民向城市轉移初始階段的重要特點是，這種轉移并非政府有意為之，而是農民自發的行為。當時而言，農村改革本身就是一次嘗試，是“摸著石頭過河”。對于改革過程中出現的富余勞動力轉移問題，政府首先采取放任自流的態度，后來逐漸因勢利導，并從政策上予以支持。1984年，政府開始鼓勵農民到小城鎮打工；1988年政府允許農民進城經商（蔡昉，2008）。農民向城市轉移過程中，戶籍制度及其與之相關聯的社保等福利制度是主要障礙。在一些地方，進城務工的農民可以通過支付所謂的“城市建設費”或投資、購房等獲得一個城市戶口。但直至今天，由于城市戶口所蘊含的各種福利使得農村人口涌向城市，尤其是大中型城市，這又導致大城市進一步嚴格戶口控制。

盡管如此，隨著經濟發展，農民進城意愿進一步加強，他們仍然在頑強地向城市轉移。其主要原因是：一是城鄉經濟發展不平衡，并且政府有意無意地實行一種偏向城市的經濟政策（陳釗和陸銘，2008；陸銘和陳釗，2004），這使得務農的比較利益低，而城市工作機會多、收入高，農民必然涌向城市。二是城市基礎教育質量顯著高于農村，大學在城市招生數量也高于農村。但同一所大學在城市的招生分數線卻低于農村。農民選擇城市，實際上也是在為孩子選擇一個更好的受教育機會和未來。三是城市戶口所包含的福利待遇，特別是其中的醫保和社保福利對農民具有強大的吸引力。四是城市生活質量也高于農村。包括生活用水更潔凈、衛生條件更好、交通和娛樂等方面更方便等等。

三、農村勞動力的區域轉移

傳統二元經濟向現代經濟的轉型過程，也是農村人口向城市轉移、農業人口向現代制造業轉移的過程。中國改革開放的30年，當然也在經歷這種過程。但中國勞動人口的轉移具有不同于其他國家的一個特點，那就是，中國勞動力還存在大規模的區域轉移，主要是從內陸省份涌向沿海經濟發達地區。前期以廣東的“珠三角”等為主要流入地，而2000年以后“長三角”也成為內陸地區勞動力主要流入地之一。

中國勞動力區域轉移的驅動力主要是東南沿海發達地區高的就業收入。中國是一個幅員遼闊的發展中國家，各地資源稟賦差異大，區域經濟發展不平衡。特別是改革開放以后，受不同優惠政策的影響，加上各地改革進程也不同，地區發展差距進一步拉大。廣東瀕臨港澳地區，吸引外資具有先天的歷史和地理優勢，因此，廣東在全國改革中一馬當先，外資蜂擁而入，以勞動力密集型出口產品為主的出口貿易帶動了廣東經濟的騰飛。生產勞動密集型產品充分利用了中國廉價勞動力的優勢，為中國富余勞動力參與全球資源配置提供了機會。

但目前，中國農村勞動力區域轉移還存在一些問題。首先，農村勞動力區域轉移的主要地區是廣東，而廣東經濟主要依托出口貿易，這對全球經濟形勢依賴性較強，以外需為基礎的區域勞動力轉移模式不具有可持續性。今后以內需為基礎，或以民營經濟為基礎的區域勞動力轉移模式可能更具有發展潛力。浙江和江蘇的經濟發展吸納了大量的勞動力，雖然目前吸納的農村勞動力規模和廣東比還有不小距離，但今后它們有可能成為與廣東并駕齊驅、甚至超過廣東成為吸引內陸省份農村勞動力的主要地區。

其次，大城市應該發揮區域經濟中心的作用，減少對民工進城務工的制度性障礙和對農村勞動力的政策性歧視。同時，考慮到目前我國許多大城市在市政公用設施和環境的支撐能力方面已經達到極限，今后可以考慮建設衛星城市群、發展環保型的中小型城市或發展農村小集鎮來轉移農村勞動力，改變單一發展大城市的政策，從而將經濟發展、人口轉移和保持生態環境三者有機結合起來。

四、基本的結論和政策建議

回顧改革開放以來中國農村勞動力市場的改革歷程，有以下幾個基本結論。

一是無論是城市還是農村，勞動用工制度改革的本質就是突破中央計劃經濟的束縛，讓城鄉勞動者在生產上有充分的分散決策的自由。農民可以自由地選擇職業、可以自由遷徙到城市或沿海等發達經濟地區。改革所煥發出來的億萬民眾的生產積極性顯著提高了中國的勞動生產率，并促進了中國經濟的高速增長。而經濟的增長又進一步促進了中國就業結構的優化和就業總量的增長。

今后應進一步打破城鄉勞動力市場、區域勞動力市場和行業勞動力市場分割的局面，形成全國統一的勞動力市場是加快中國農村富余勞動力轉移的根本途徑。

二是改革的過程也就是市場化的過程。改革初期中國單一公有經濟到目前多種所有制并存的經濟結構，有力地促進了就業結構的多元化，鄉鎮企業異軍突起、私營企業和個體經營戶的蓬勃發展，極大地拓寬了農村富余勞動力的就業渠道。中國目前須加快非公有制經濟的發展，繼續降低國有經濟的比重，以拓寬農村富余勞動力的轉移渠道。

三是對外開放就是將中國農村富余勞動力融入全球經濟的過程，對外貿易發展和FDI的引進為中國富余勞動力發揮其優勢提供了廣闊的舞臺。由于沿海產業升級的需要，現在中國要把勞動密集型產業通過市場化手段向內地轉移，進一步提高開放度，讓中國農村富余勞動力更深地融入全球經濟分工。

[1]蔡昉：中國農村改革30年——制度經濟學的分析[J].中國社會科學，2008（6）.

[2]陳釗、陸銘：從分割到融合：城鄉經濟增長與社會和諧的政治經濟學[J].經濟研究，2008（1）.

[3]陸銘、陳釗：城市化、城市傾向的經濟政策與城鄉收入差距[J].經濟研究，2004（6）.