統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的二元制度障礙與突破土地
——以成都試驗(yàn)區(qū)為例

○郭正模

（四川省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所四川 成都 610072）

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的二元制度障礙與突破土地
——以成都試驗(yàn)區(qū)為例

○郭正模

（四川省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所四川 成都 610072）

現(xiàn)行的城鄉(xiāng)土地二元制度是制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主要障礙。要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)，重點(diǎn)是解決農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化、資本化和財(cái)產(chǎn)化問(wèn)題，突破點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，從而使農(nóng)民獲得應(yīng)有的公民權(quán)利和平等的市場(chǎng)交易地位。本文以成都試驗(yàn)區(qū)實(shí)施“三個(gè)集中”為切入點(diǎn)，對(duì)其中涉及的土地制度問(wèn)題進(jìn)行若干理論及政策探討，提出了若干農(nóng)村集體土地制度改革的對(duì)策措施。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng) 土地制度 二元結(jié)構(gòu) 農(nóng)村集體土地 宅基地

2007年6月，成都市被批準(zhǔn)為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，隨后四川省委、省政府又確定在德陽(yáng)、自貢、廣元三市及一些縣啟動(dòng)省級(jí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)工作。按照成都市自2003年以來(lái)推行的城鄉(xiāng)一體化和實(shí)行以“三個(gè)集中”為發(fā)展路徑的前期改革經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)土地制度安排是影響進(jìn)一步改革發(fā)展的深層次難題之一，其核心是我國(guó)目前在城鄉(xiāng)實(shí)行國(guó)有和集體所有兩種不同的土地所有權(quán)制度的二元結(jié)構(gòu)，以及在土地資源利用配置及收益分配所涉及的復(fù)雜關(guān)系。本文認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)，其基本出路是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)；重點(diǎn)是解決農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化、資本化和財(cái)產(chǎn)化問(wèn)題；突破點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，從而使農(nóng)民獲得應(yīng)有的公民權(quán)利和平等的市場(chǎng)交易地位。最終使城鄉(xiāng)土地資源得到高效利用，土地收益得到合理分配，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)得以協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

一、我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度安排及其弊端

土地制度是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度安排的核心內(nèi)容。1949年中國(guó)革命成功的社會(huì)基礎(chǔ)無(wú)疑是“土地革命”的土地制度變遷及由此引發(fā)的廣大農(nóng)民對(duì)擁有土地所有權(quán)的向往；上世紀(jì)80年代初的中國(guó)改革的起點(diǎn)是農(nóng)戶對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲取。但是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期建立的一整套土地制度安排中，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所形成的集體土地所有權(quán)和國(guó)有土地所有權(quán)的物權(quán)不平等關(guān)系仍然被維系。農(nóng)村集體土地所有權(quán)作為一種受到嚴(yán)格限制的產(chǎn)權(quán)，國(guó)家和政府對(duì)其用途、流轉(zhuǎn)、處置、收益進(jìn)行了嚴(yán)格管制，因而其所有權(quán)并不具有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)中一般意義上的完整產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，即缺乏產(chǎn)權(quán)所有者的絕對(duì)意義的支配權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)（蔡繼明，2006）。在集體土地（承包地、鄉(xiāng)村公共用地及農(nóng)戶宅基地）向國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變的征用過(guò)程中，存在明顯的交易地位不對(duì)稱情況，從而有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的權(quán)利平等的基本準(zhǔn)則。在限制交易的法律制度背景下，農(nóng)民的宅基地與地面附著物——房屋的產(chǎn)權(quán)相分離，其物權(quán)的財(cái)產(chǎn)特征無(wú)從被體現(xiàn)，因?yàn)樽鳛樨?cái)產(chǎn)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)必須通過(guò)交易和替代物效用的參照才能被體現(xiàn)出來(lái)。而財(cái)產(chǎn)不能被有效轉(zhuǎn)讓和交換就意味著資源的有效利用和配置會(huì)受阻，從而決定了我國(guó)農(nóng)村集體土地資源利用普遍存在的低效率狀況。

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村集體土地的制度也隨之發(fā)生了一些變化。首先是農(nóng)村改革初期，農(nóng)戶進(jìn)行了土地承包后，政府對(duì)農(nóng)用土地生產(chǎn)用途的嚴(yán)格管制向相對(duì)寬松的市場(chǎng)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。上世紀(jì)80年代初期，廣大農(nóng)民雖然取得了耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但政府仍然要求按田畝來(lái)合同定購(gòu)糧食及其他農(nóng)產(chǎn)品，直到后來(lái)通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取消糧食合同定購(gòu)，改為用貨幣繳納農(nóng)業(yè)稅。目前已基本不限制耕地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和農(nóng)作物品種，近年還完全取消了農(nóng)業(yè)稅賦，并實(shí)行若干補(bǔ)貼政策。其次是農(nóng)民承包土地期限長(zhǎng)期化，由“增人增地、減人減地”和集體內(nèi)調(diào)整的不穩(wěn)定的承包關(guān)系向《土地承包法》規(guī)定的農(nóng)民承包權(quán)30年不變的政策轉(zhuǎn)變，農(nóng)戶取得了承包土地的長(zhǎng)期性經(jīng)營(yíng)使用權(quán)及家庭成員的使用維承權(quán)。再次，農(nóng)村集體建設(shè)用地由非市場(chǎng)化內(nèi)部利用向市場(chǎng)化的流轉(zhuǎn)交易轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地通過(guò)集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)償調(diào)配與使用的狀況已徹底轉(zhuǎn)變，全面實(shí)行了市場(chǎng)化的土地租用、承包、出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、作價(jià)入股、作價(jià)出資等流轉(zhuǎn)方式。近年更是通過(guò)《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》及《擔(dān)保法》等加以規(guī)范和保障。

但是，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的土地管理制度安排仍然未從根本上加以打破。

一是現(xiàn)行制度嚴(yán)格限制農(nóng)村集體土地的非農(nóng)化利用的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)途徑，規(guī)定耕地的非農(nóng)利用必須通過(guò)國(guó)家的征用方式轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地后，再由政府劃撥、出讓及招拍掛給用地單位。在實(shí)際操作中，有相當(dāng)部分土地并非公益性利用，而是在“國(guó)家建設(shè)”名義下的城市利益集團(tuán)的經(jīng)營(yíng)性利用。加之地方政府“以地生財(cái)”的逐利行為，不斷抬高城市土地價(jià)格，最終對(duì)城鄉(xiāng)居民居住水平的提高和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)。這種土地價(jià)格“剪刀差”對(duì)農(nóng)村集體土地的所有者的利益損害非常顯著。

二是在實(shí)現(xiàn)城市化、工業(yè)化過(guò)程中始終未肯定農(nóng)民本應(yīng)擁有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，從而嚴(yán)重地限制了農(nóng)民的自由遷徒和社會(huì)身份轉(zhuǎn)變。這在于現(xiàn)行土地制度體現(xiàn)了國(guó)家和鄉(xiāng)村集體之間的土地所有權(quán)分割，但卻沒(méi)有明確界定出集體和農(nóng)戶之間的權(quán)利邊界，尤其是農(nóng)戶與集體組織之間的土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益邊界更為模糊。如農(nóng)民沒(méi)有自由退出集體經(jīng)濟(jì)組織而獲取屬于自身的那部分土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利，一旦改變農(nóng)村居民身份就必須無(wú)償退出具有長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包的土地，對(duì)具有永久使用權(quán)的私產(chǎn)性非常明顯的宅基地也不能變賣為財(cái)產(chǎn)帶走。這種制度安排使得大批轉(zhuǎn)移在外的農(nóng)村居民既不愿放棄承包土地，也不能有效地處置住房和宅基土地，往往形成勞務(wù)輸出地區(qū)的耕地粗放經(jīng)營(yíng)甚至拋荒，以及大量的住房閑置。大規(guī)模的“兩棲型”人口流動(dòng)形式和農(nóng)村勞動(dòng)力的非完全轉(zhuǎn)移，造成國(guó)家實(shí)際上要為之配置兩套土地資源，因而是對(duì)稀缺土地資源的極大浪費(fèi)。

三是作為利益主體之一的政府強(qiáng)化對(duì)土地市場(chǎng)的壟斷和行政管制，限制農(nóng)村集體土地市場(chǎng)的產(chǎn)權(quán)交易活動(dòng)的空間，使我國(guó)土地市場(chǎng)化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于資金、勞動(dòng)力、生產(chǎn)資料、生活資料等生產(chǎn)要素市場(chǎng)化水平，與“現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”的要求極不協(xié)調(diào)。集中體現(xiàn)為對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)用地和農(nóng)戶宅基地的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移、流動(dòng)、交易加以種種限制（尤其是與信貸有關(guān)的抵押權(quán)）。在利益驅(qū)動(dòng)下使有關(guān)交易被迫采取一些非公開(kāi)渠道進(jìn)行。如利用農(nóng)村建設(shè)用地發(fā)展起來(lái)的“小產(chǎn)權(quán)房”，即是農(nóng)村集體、農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同中央政府之間的復(fù)雜利益博奕的結(jié)果。土地交易多方繞過(guò)上級(jí)政府直接進(jìn)行農(nóng)村集體土地的商品性住房開(kāi)發(fā)。盡管政府明令禁止城市居民購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)房”，并宣稱“小產(chǎn)權(quán)”房屋的買賣合同不受法律保護(hù)，但迄今仍屢禁不止，開(kāi)發(fā)出售活動(dòng)仍然普遍存在，甚至愈演愈烈并公開(kāi)化。至于繞過(guò)耕地占用指標(biāo)的行政計(jì)劃管理的“以租代征”方式的農(nóng)村集體耕地非農(nóng)化使用現(xiàn)象，更是對(duì)這種“世界上最嚴(yán)格”的土地管理制度安排的挑戰(zhàn)。這些問(wèn)題都充分說(shuō)明，缺乏同城市國(guó)有土地平等地位的城鄉(xiāng)土地制度安排和相關(guān)政策運(yùn)作機(jī)制已嚴(yán)重失靈，啟動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的土地制度改革勢(shì)在必行。

二、成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地制度探索

成都市對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展綜合改革的試驗(yàn)工作早在2003年就已開(kāi)始。該市以推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化為核心，采取了一系列重大改革措施，對(duì)城鄉(xiāng)土地管理制度及利益關(guān)系有所調(diào)整。成都試驗(yàn)區(qū)最核心的工作重心是“三個(gè)集中”的推進(jìn)，即以推進(jìn)工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中為重點(diǎn)，走新型工業(yè)化道路，集聚新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)；以推進(jìn)土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中為重點(diǎn)，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化道路，發(fā)展現(xiàn)代特色高效農(nóng)業(yè)；以農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中為重點(diǎn)，走新型城鎮(zhèn)化道路，實(shí)現(xiàn)就地專業(yè)化就業(yè)和社區(qū)化生活轉(zhuǎn)型。顯然這里的“三個(gè)集中”均涉及到城鄉(xiāng)土地制度的統(tǒng)籌和調(diào)整問(wèn)題。

成都市按照“促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)”的創(chuàng)新思路，在土地制度安排方面有以下一些重要舉措。一是在保持現(xiàn)行的城市建設(shè)等土地征用制度的前提下，加大了對(duì)失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償力度，除對(duì)住房按一定面積標(biāo)準(zhǔn)重新安置外，還對(duì)勞動(dòng)人口進(jìn)行城鎮(zhèn)就業(yè)的免費(fèi)技能培訓(xùn)、職業(yè)介紹，以及利用土地補(bǔ)償費(fèi)為失地農(nóng)民辦理養(yǎng)老等社會(huì)保險(xiǎn)。二是利用政府財(cái)政投入開(kāi)展土地整理工程，對(duì)農(nóng)戶承包耕地和宅基地進(jìn)行數(shù)量調(diào)整和空間置換，同時(shí)用新增耕地為全市建設(shè)用地提供耕地占用指標(biāo)，促進(jìn)該市的城市發(fā)展和工業(yè)集中區(qū)建設(shè)。三是積極引導(dǎo)農(nóng)民建立土地合作社，將一家一戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)集體統(tǒng)籌入股或?qū)ν庾赓U，實(shí)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的業(yè)主規(guī)模經(jīng)營(yíng)。為了保護(hù)耕地和糧食安全，市政府還對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼政策。

成都市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地制度方面客觀上也觸及到幾個(gè)最敏感和棘手的問(wèn)題。

一是農(nóng)村集體土地中具有永久使用性質(zhì)的農(nóng)戶的宅基地和長(zhǎng)期使用性質(zhì)的承包土地，其保障功能必須在土地征用和置換后由住房保障、就業(yè)保障、養(yǎng)老保障等其他社會(huì)化方式替代。忽略了土地的社會(huì)保障功能勢(shì)必危及社會(huì)穩(wěn)定和導(dǎo)致社會(huì)矛盾的尖銳沖突。因此，在農(nóng)村集體土地被征用過(guò)程中，政府有責(zé)任對(duì)這種“非自愿交易”進(jìn)行全面、足額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，除直接成本外的機(jī)會(huì)成本部分的補(bǔ)償要由就業(yè)保障、住房保障和養(yǎng)老保障等方式承擔(dān)。“以土地?fù)Q保障”在理論上是成立的，但具體的操作辦法及標(biāo)準(zhǔn)則需要認(rèn)真研究加以解決。

二是農(nóng)民宅基地的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)使其顯然有別于承包土地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)用地的財(cái)產(chǎn)歸屬性質(zhì)（段應(yīng)碧，2007）。在土地征用、轉(zhuǎn)換流轉(zhuǎn)中涉及的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)認(rèn)定客觀上已不可回避。如成都市農(nóng)民集中居住后的農(nóng)戶宅基地面積大幅度縮小，加之原有的庭院經(jīng)濟(jì)收入受損，無(wú)法再?gòu)氖录彝ヰB(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)，這說(shuō)明政府的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼政策對(duì)農(nóng)民并不是一種優(yōu)惠。但目前還缺乏“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員放棄宅基地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆烧咭罁?jù)，以及在集體成員之間進(jìn)行宅基地的轉(zhuǎn)讓、抵押等財(cái)產(chǎn)交易權(quán)利的法律界定問(wèn)題。

三是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中城鎮(zhèn)居民向農(nóng)村的逆向流動(dòng)的土地產(chǎn)權(quán)交易關(guān)系的認(rèn)定規(guī)范已提到議事日程之上。由于對(duì)農(nóng)村集體土地非農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)利用并不存在社會(huì)身份限制的法律依據(jù)，因而城鎮(zhèn)戶口居民按城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則亦可“逆向”到鄉(xiāng)村去租賃和購(gòu)買住房，因?yàn)樵诔鞘谢M(jìn)程中，農(nóng)村居民既可以“正向”轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)、定居及租房和購(gòu)買商品房，又可取得政府提供的廉租房和經(jīng)濟(jì)實(shí)用房。在取消城市和農(nóng)村戶籍區(qū)別的情況下，城鎮(zhèn)居民取得以農(nóng)村宅基地為載體的農(nóng)村集體土地“小產(chǎn)權(quán)”房產(chǎn)的租用、購(gòu)買權(quán)也顯然具有合法性。只有如此才可以稱之為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地與房地產(chǎn)市場(chǎng)。

據(jù)了解，我國(guó)安徽、廣東、湖北等地在國(guó)土資源部的批準(zhǔn)下都已開(kāi)始了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作，并相繼出臺(tái)了若干地方性法規(guī)或規(guī)章。如允許農(nóng)村宅基地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，實(shí)行集體建設(shè)用地與國(guó)有土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”政策。對(duì)放棄宅基地和承包地的政府經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助及社會(huì)保障措施方面，有的已走在成都市的前面，且具有更高的法律層次。例如廣東省2005年發(fā)布的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》是全國(guó)第一個(gè)在全省范圍內(nèi)允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的文件。該辦法以地方規(guī)章的形式明確了集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押的范圍、條件、程序以及土地收益、法律責(zé)任等具體內(nèi)容。在配套文件中規(guī)定：“對(duì)符合宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的‘一戶一宅’，其轉(zhuǎn)讓、出租的流轉(zhuǎn)收益歸該農(nóng)戶所有?！边@意味著宅基地使用權(quán)可以直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)和承認(rèn)農(nóng)戶的相應(yīng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利。又如安徽省2002年出臺(tái)的文件中也明確規(guī)定“農(nóng)村村民宅基地使用權(quán)可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)”，這顯然是對(duì)現(xiàn)行法律的一種突破。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的農(nóng)村集體土地制度改革突破口

土地是城鄉(xiāng)居民生存和發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)資源和財(cái)富來(lái)源。對(duì)農(nóng)村居民而言，土地還具有明顯的社會(huì)保障功能。但是在現(xiàn)行的二元土地制度安排中，廣大農(nóng)戶的宅基地的財(cái)產(chǎn)私人性質(zhì)不能通過(guò)合法的交易得以體現(xiàn)；農(nóng)戶對(duì)承包土地也并不擁有可以自由流動(dòng)的完整意義上的產(chǎn)權(quán)；一般農(nóng)民更是難以真正自主地參與和支配集體建設(shè)用地及公益用地的規(guī)劃利用和收益分配。正是由于農(nóng)村集體土地的市場(chǎng)化、資本化和財(cái)產(chǎn)化發(fā)育嚴(yán)重不足，不僅導(dǎo)致多數(shù)農(nóng)村人口和勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移不能實(shí)現(xiàn)徹底離土，留鄉(xiāng)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入也很難有大的提高。據(jù)筆者參加的由中國(guó)海南改革發(fā)展研究院在2007年12月組織的一次大型專家問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果反映，有65.4%的被調(diào)查專家和其他人士都認(rèn)為，“我國(guó)農(nóng)村改革的最大障礙是現(xiàn)行的土地制度”，且是多項(xiàng)選擇中的首位，遠(yuǎn)高于其他選項(xiàng)幾十個(gè)百分點(diǎn)。在我國(guó)，兩種土地所有制并存并不奇怪，因?yàn)榧词故俏鞣絿?guó)家也存在國(guó)有、社區(qū)（集體）和私人等多種土地制度，但關(guān)鍵是制度安排要具有合理性和非歧視性。

從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的角度對(duì)現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元土地制度進(jìn)行改革和有所突破，可采取以下一些政策措施。

一是以放棄宅基地的財(cái)產(chǎn)化和永久性使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)、置換合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為突破口，體現(xiàn)國(guó)務(wù)院提出的“在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破，大膽創(chuàng)新”的要求。

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民最重要的家庭財(cái)產(chǎn)，無(wú)論是從歷史沿革或理論層面上看，宅基地實(shí)際上屬于農(nóng)民的私產(chǎn)。無(wú)論從西方基于人本主義的法制精神導(dǎo)出的正義為“最少受惠者的最大利益”，還是從社會(huì)主義的法制精神導(dǎo)出的正義為“最大多數(shù)人的最大幸?！眮?lái)講，承認(rèn)農(nóng)民宅基地按現(xiàn)行法律所規(guī)定的具有永久使用權(quán)的集體土地產(chǎn)權(quán)的準(zhǔn)私人財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，都是有利于社會(huì)弱勢(shì)群體的農(nóng)村家庭利益保障和福利增進(jìn)的正義。據(jù)成都市國(guó)土資源局統(tǒng)計(jì)，截至2006年，成都市集體建設(shè)用地面積共139萬(wàn)畝，其中宅基地125萬(wàn)畝，占集體建設(shè)用地的90%。按2006年末全市鄉(xiāng)村戶數(shù)210.56萬(wàn)戶計(jì)算，平均每戶占有的宅基地面積為0.595畝。因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革的核心是宅基地的制度政策變革。

應(yīng)考慮明確宅基地的家庭財(cái)產(chǎn)權(quán)利，第一種方法是對(duì)有條件在城鎮(zhèn)定居且有穩(wěn)定收入的農(nóng)戶，通過(guò)與集體簽訂承包放棄宅基地的協(xié)議，取得由政府財(cái)政提供的法定勞動(dòng)年齡結(jié)束后的養(yǎng)老金保障承諾。從理論上講，即公民以放棄等基本財(cái)產(chǎn)權(quán)而獲取一定預(yù)期收益保障。政府可將該土地納入土地開(kāi)發(fā)整理范圍，實(shí)現(xiàn)新增耕地或建設(shè)用地，然后統(tǒng)籌置換到工業(yè)集中開(kāi)發(fā)區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)之中。第二種方法是對(duì)其價(jià)格通過(guò)“影子價(jià)格”或機(jī)會(huì)成本方法進(jìn)行測(cè)算，由政府以補(bǔ)貼方式支付給“農(nóng)轉(zhuǎn)非”家庭或發(fā)給“土地券”，用于城鎮(zhèn)購(gòu)房?jī)?yōu)惠。第三種方法是在政策上明確農(nóng)戶可用自己的宅基地進(jìn)行抵押貸款，農(nóng)轉(zhuǎn)非戶可將其宅基地及住房對(duì)原集體內(nèi)的農(nóng)戶進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓。

目前成都市實(shí)行的對(duì)遷入集中居住區(qū)的居民的建房補(bǔ)貼，實(shí)質(zhì)上是對(duì)農(nóng)戶宅基地調(diào)整和部分面積使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。宅基地的轉(zhuǎn)換對(duì)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、增加耕地和建設(shè)用地的有效供給有重要的現(xiàn)實(shí)意義。宅基地的轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等流轉(zhuǎn)對(duì)盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，解決農(nóng)民融資難問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、遷徒等都意義重大。其中抵押可能產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)（如債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致失去居住問(wèn)題），可通過(guò)抵押寬限期、提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)的臨時(shí)廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房等方式解決或化解到最小程度。在鄉(xiāng)村房產(chǎn)二級(jí)市場(chǎng)發(fā)育之后，實(shí)際上也允許一部分鄉(xiāng)村居民不必?fù)碛姓?，而是像城市人一樣在鄉(xiāng)村中靠購(gòu)房和租房生活?，F(xiàn)階段國(guó)家為了保障18億畝耕地的紅線而在土地的限制使用上下了很大功夫，但耕地占用“節(jié)流”的作用畢竟有限。如果能在廣大離土進(jìn)城農(nóng)戶的宅基地放棄的“開(kāi)源”上做文章，可以很大程度上改變目前離土進(jìn)城農(nóng)戶配置兩套土地的浪費(fèi)狀況，以開(kāi)發(fā)整理方式新增相當(dāng)數(shù)量的耕地，在保證耕地面積不減的情況下合理統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地。以政府對(duì)農(nóng)民宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地的“贖買”方式，實(shí)行以減少鄉(xiāng)村建設(shè)用地與增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地掛鉤的辦法，促進(jìn)城市化、工業(yè)化的發(fā)展。

二是對(duì)城市建設(shè)、國(guó)家重點(diǎn)工程等社會(huì)公益性土地征用的失地農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，實(shí)行住房安置、就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹和社會(huì)保障“五位一體”的服務(wù)，使集體土地合理轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地。

在不改變現(xiàn)行的建設(shè)土地征用制度的前提下，應(yīng)根據(jù)農(nóng)民的土地征用的機(jī)會(huì)成本考慮提高經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保證住房的重新安置，對(duì)勞動(dòng)人口的城鎮(zhèn)重新就業(yè)的免費(fèi)技能培訓(xùn)、職業(yè)介紹，以及利用土地征用款支付家庭成員的養(yǎng)老保險(xiǎn)金。對(duì)于城市、工業(yè)建設(shè)征用土地這種“非自愿性交易”，要在政策和制度上保證交易的弱勢(shì)一方不至因此而受損和降低原有的生活福利水平。

三是進(jìn)一步開(kāi)放農(nóng)村集體土地的資本化運(yùn)作和經(jīng)營(yíng)范圍，及時(shí)解決集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)的“小產(chǎn)權(quán)”商品房的法律定位問(wèn)題。

目前國(guó)內(nèi)大城市周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用集體建設(shè)用地進(jìn)行商品性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，形成了數(shù)量不少的“小產(chǎn)權(quán)”商品房。成都市在推行“三集中”的過(guò)程中，“小產(chǎn)權(quán)”房情況也十分普遍。由于其價(jià)格低于國(guó)有土地的商品房（即“大產(chǎn)權(quán)”房），為城市居民購(gòu)置第二套住房或“逆向”流往鄉(xiāng)村居住開(kāi)辟了市場(chǎng)需求空間。“小產(chǎn)權(quán)”房的產(chǎn)生和發(fā)展實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)非農(nóng)用土地的資本化運(yùn)作，是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)所有者與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)所有者之間的經(jīng)濟(jì)利益博奕。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地制度角度看是一種對(duì)二元結(jié)構(gòu)的突破和制度性挑戰(zhàn)。從法規(guī)上講，其土地來(lái)源只要不是違規(guī)、違法侵占耕地，而是通過(guò)土地開(kāi)發(fā)整理轉(zhuǎn)換集中或利用原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等鄉(xiāng)村建設(shè)用地，則應(yīng)當(dāng)是不違法的土地開(kāi)發(fā)行為，政府應(yīng)考慮承認(rèn)其合理性。但是應(yīng)以對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”房合理征收土地占用稅和房產(chǎn)交易稅、對(duì)業(yè)主第二套住房征收物產(chǎn)稅等方式加以抑制其需求。有關(guān)稅收款應(yīng)專項(xiàng)用于城鄉(xiāng)土地開(kāi)發(fā)資金及農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障基金的籌集。我們應(yīng)當(dāng)看到，“小產(chǎn)權(quán)”房的合法合規(guī)的土地來(lái)源畢竟有限，發(fā)展空間也明顯帶有局限性，如在缺乏道路、水、電、氣及商業(yè)服務(wù)設(shè)施條件的邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村就難形成銷售市場(chǎng)。只要對(duì)其嚴(yán)格執(zhí)法，規(guī)范管理，完全可由房地產(chǎn)市場(chǎng)來(lái)決定其交易。

四是通過(guò)對(duì)農(nóng)戶承包土地轉(zhuǎn)包、租賃、入股等流轉(zhuǎn)方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地相對(duì)集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

承包耕地等農(nóng)用土地要在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上，通過(guò)多種流轉(zhuǎn)方式，使農(nóng)用土地最大限度地資本化、市場(chǎng)化和財(cái)產(chǎn)化。由于各地情況不同，資源條件差異也很大，很難有一種固定的流轉(zhuǎn)模式來(lái)引導(dǎo)農(nóng)用土地的經(jīng)營(yíng)方式實(shí)現(xiàn)優(yōu)化。但是農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大必須依托土地流轉(zhuǎn)，從而增加廣大農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收入和工資性收入。也只有土地集中才能引導(dǎo)城市的資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域流動(dòng)，從而提高農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的土地集約化程度和土地收益率，使新農(nóng)村建設(shè)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中健康發(fā)展。成都市要大力發(fā)展“農(nóng)家樂(lè)”等鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)，鼓勵(lì)留土農(nóng)村家庭充分利用自有宅基地上的庭院、自留地和果園、菜地等承包土地發(fā)展鄉(xiāng)村第三產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)的文化休閑功能和生態(tài)保障功能，創(chuàng)造更多的社會(huì)財(cái)富。通過(guò)滿足城鎮(zhèn)居民的文化休閑等消費(fèi)需求，啟動(dòng)農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)的內(nèi)在活力，普遍擴(kuò)大農(nóng)戶土地的收益水平。

[1]趙曉：?jiǎn)?dòng)第三次土地革命正當(dāng)其時(shí)[J]．中國(guó)新聞周刊，2007（48）．

[2]黨國(guó)英：深化土地制度改革不可久拖不決[N]．學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2008 -01-21．

[3]張千帆：為什么禁止“小產(chǎn)權(quán)房”[N]．中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2008-01-01．

[4]尤玉平：成都試驗(yàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革之方法、經(jīng)驗(yàn)與難題[J]．珠江經(jīng)濟(jì)，2007（11）．

[5]陳水濱：論集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度構(gòu)建[J]．研究生法學(xué)，2007（3）．

（責(zé)任編輯：張瓊芳）

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