統籌城鄉發展中的二元制度障礙與突破土地
——以成都試驗區為例

○郭正模

（四川省社會科學院經濟研究所四川 成都 610072）

統籌城鄉發展中的二元制度障礙與突破土地
——以成都試驗區為例

○郭正模

（四川省社會科學院經濟研究所四川 成都 610072）

現行的城鄉土地二元制度是制約城鄉統籌發展的主要障礙。要實現統籌城鄉發展的目標，重點是解決農村集體土地產權的市場化、資本化和財產化問題，突破點是實現農戶宅基地的財產權流轉，從而使農民獲得應有的公民權利和平等的市場交易地位。本文以成都試驗區實施“三個集中”為切入點，對其中涉及的土地制度問題進行若干理論及政策探討，提出了若干農村集體土地制度改革的對策措施。

統籌城鄉 土地制度 二元結構 農村集體土地 宅基地

2007年6月，成都市被批準為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，隨后四川省委、省政府又確定在德陽、自貢、廣元三市及一些縣啟動省級統籌城鄉綜合配套改革試點工作。按照成都市自2003年以來推行的城鄉一體化和實行以“三個集中”為發展路徑的前期改革經驗來看，現行的城鄉土地制度安排是影響進一步改革發展的深層次難題之一，其核心是我國目前在城鄉實行國有和集體所有兩種不同的土地所有權制度的二元結構，以及在土地資源利用配置及收益分配所涉及的復雜關系。本文認為，要實現城鄉統籌發展的目標，其基本出路是構建城鄉統一的土地產權市場；重點是解決農村集體土地產權的市場化、資本化和財產化問題；突破點是實現農戶宅基地的財產權流轉，從而使農民獲得應有的公民權利和平等的市場交易地位。最終使城鄉土地資源得到高效利用，土地收益得到合理分配，城鄉經濟得以協調、可持續發展。

一、我國城鄉二元土地制度安排及其弊端

土地制度是中國經濟社會制度安排的核心內容。1949年中國革命成功的社會基礎無疑是“土地革命”的土地制度變遷及由此引發的廣大農民對擁有土地所有權的向往；上世紀80年代初的中國改革的起點是農戶對土地承包經營權的獲取。但是在計劃經濟體制時期建立的一整套土地制度安排中，傳統城鄉二元經濟結構所形成的集體土地所有權和國有土地所有權的物權不平等關系仍然被維系。農村集體土地所有權作為一種受到嚴格限制的產權，國家和政府對其用途、流轉、處置、收益進行了嚴格管制，因而其所有權并不具有產權經濟學中一般意義上的完整產權性質，即缺乏產權所有者的絕對意義的支配權和轉讓權（蔡繼明，2006）。在集體土地（承包地、鄉村公共用地及農戶宅基地）向國有土地產權轉變的征用過程中，存在明顯的交易地位不對稱情況，從而有悖于市場經濟要求的權利平等的基本準則。在限制交易的法律制度背景下，農民的宅基地與地面附著物——房屋的產權相分離，其物權的財產特征無從被體現，因為作為財產的價值實現必須通過交易和替代物效用的參照才能被體現出來。而財產不能被有效轉讓和交換就意味著資源的有效利用和配置會受阻，從而決定了我國農村集體土地資源利用普遍存在的低效率狀況。

改革開放30多年來，我國農村集體土地的制度也隨之發生了一些變化。首先是農村改革初期，農戶進行了土地承包后，政府對農用土地生產用途的嚴格管制向相對寬松的市場導向轉變。上世紀80年代初期，廣大農民雖然取得了耕地的承包經營權，但政府仍然要求按田畝來合同定購糧食及其他農產品，直到后來通過農村產業結構調整取消糧食合同定購，改為用貨幣繳納農業稅。目前已基本不限制耕地的生產經營項目和農作物品種，近年還完全取消了農業稅賦，并實行若干補貼政策。其次是農民承包土地期限長期化，由“增人增地、減人減地”和集體內調整的不穩定的承包關系向《土地承包法》規定的農民承包權30年不變的政策轉變，農戶取得了承包土地的長期性經營使用權及家庭成員的使用維承權。再次，農村集體建設用地由非市場化內部利用向市場化的流轉交易轉變。鄉鎮企業用地通過集體和鄉鎮政府無償調配與使用的狀況已徹底轉變，全面實行了市場化的土地租用、承包、出讓、轉讓、抵押、作價入股、作價出資等流轉方式。近年更是通過《憲法》、《土地管理法》、《物權法》及《擔保法》等加以規范和保障。

但是，現行的城鄉二元結構的土地管理制度安排仍然未從根本上加以打破。

一是現行制度嚴格限制農村集體土地的非農化利用的產權交易市場途徑，規定耕地的非農利用必須通過國家的征用方式轉變為國有土地后，再由政府劃撥、出讓及招拍掛給用地單位。在實際操作中，有相當部分土地并非公益性利用，而是在“國家建設”名義下的城市利益集團的經營性利用。加之地方政府“以地生財”的逐利行為，不斷抬高城市土地價格，最終對城鄉居民居住水平的提高和經濟發展都帶來負面效應。這種土地價格“剪刀差”對農村集體土地的所有者的利益損害非常顯著。

二是在實現城市化、工業化過程中始終未肯定農民本應擁有的土地財產權，從而嚴重地限制了農民的自由遷徒和社會身份轉變。這在于現行土地制度體現了國家和鄉村集體之間的土地所有權分割，但卻沒有明確界定出集體和農戶之間的權利邊界，尤其是農戶與集體組織之間的土地的財產權益邊界更為模糊。如農民沒有自由退出集體經濟組織而獲取屬于自身的那部分土地財產價值的權利，一旦改變農村居民身份就必須無償退出具有長期經營權的承包的土地，對具有永久使用權的私產性非常明顯的宅基地也不能變賣為財產帶走。這種制度安排使得大批轉移在外的農村居民既不愿放棄承包土地，也不能有效地處置住房和宅基土地，往往形成勞務輸出地區的耕地粗放經營甚至拋荒，以及大量的住房閑置。大規模的“兩棲型”人口流動形式和農村勞動力的非完全轉移，造成國家實際上要為之配置兩套土地資源，因而是對稀缺土地資源的極大浪費。

三是作為利益主體之一的政府強化對土地市場的壟斷和行政管制，限制農村集體土地市場的產權交易活動的空間，使我國土地市場化水平遠遠低于資金、勞動力、生產資料、生活資料等生產要素市場化水平，與“現代產權制度”的要求極不協調。集中體現為對農村集體建設用地中的鄉鎮村企業用地和農戶宅基地的產權轉移、流動、交易加以種種限制（尤其是與信貸有關的抵押權）。在利益驅動下使有關交易被迫采取一些非公開渠道進行。如利用農村建設用地發展起來的“小產權房”，即是農村集體、農民和鄉鎮政府同中央政府之間的復雜利益博奕的結果。土地交易多方繞過上級政府直接進行農村集體土地的商品性住房開發。盡管政府明令禁止城市居民購買“小產權房”，并宣稱“小產權”房屋的買賣合同不受法律保護，但迄今仍屢禁不止，開發出售活動仍然普遍存在，甚至愈演愈烈并公開化。至于繞過耕地占用指標的行政計劃管理的“以租代征”方式的農村集體耕地非農化使用現象，更是對這種“世界上最嚴格”的土地管理制度安排的挑戰。這些問題都充分說明，缺乏同城市國有土地平等地位的城鄉土地制度安排和相關政策運作機制已嚴重失靈，啟動統籌城鄉一體化的土地制度改革勢在必行。

二、成都市統籌城鄉土地制度探索

成都市對城鄉經濟社會統籌發展綜合改革的試驗工作早在2003年就已開始。該市以推進城鄉一體化為核心，采取了一系列重大改革措施，對城鄉土地管理制度及利益關系有所調整。成都試驗區最核心的工作重心是“三個集中”的推進，即以推進工業向集中發展區集中為重點，走新型工業化道路，集聚新的經濟增長點；以推進土地向規模經營集中為重點，走農業產業化道路，發展現代特色高效農業；以農民向城鎮集中為重點，走新型城鎮化道路，實現就地專業化就業和社區化生活轉型。顯然這里的“三個集中”均涉及到城鄉土地制度的統籌和調整問題。

成都市按照“促進城鄉生產要素自由流動”的創新思路，在土地制度安排方面有以下一些重要舉措。一是在保持現行的城市建設等土地征用制度的前提下，加大了對失地農民的經濟補償力度，除對住房按一定面積標準重新安置外，還對勞動人口進行城鎮就業的免費技能培訓、職業介紹，以及利用土地補償費為失地農民辦理養老等社會保險。二是利用政府財政投入開展土地整理工程，對農戶承包耕地和宅基地進行數量調整和空間置換，同時用新增耕地為全市建設用地提供耕地占用指標，促進該市的城市發展和工業集中區建設。三是積極引導農民建立土地合作社，將一家一戶的土地承包經營權通過集體統籌入股或對外租賃，實行農業產業化的業主規模經營。為了保護耕地和糧食安全，市政府還對基本農田保護實行財政補貼政策。

成都市在統籌城鄉土地制度方面客觀上也觸及到幾個最敏感和棘手的問題。

一是農村集體土地中具有永久使用性質的農戶的宅基地和長期使用性質的承包土地，其保障功能必須在土地征用和置換后由住房保障、就業保障、養老保障等其他社會化方式替代。忽略了土地的社會保障功能勢必危及社會穩定和導致社會矛盾的尖銳沖突。因此，在農村集體土地被征用過程中，政府有責任對這種“非自愿交易”進行全面、足額的經濟補償，除直接成本外的機會成本部分的補償要由就業保障、住房保障和養老保障等方式承擔。“以土地換保障”在理論上是成立的，但具體的操作辦法及標準則需要認真研究加以解決。

二是農民宅基地的私有財產權性質使其顯然有別于承包土地、鄉鎮企業用地和鄉村公共設施、公益事業用地的財產歸屬性質（段應碧，2007）。在土地征用、轉換流轉中涉及的宅基地財產權認定客觀上已不可回避。如成都市農民集中居住后的農戶宅基地面積大幅度縮小，加之原有的庭院經濟收入受損，無法再從事家庭養殖經營，這說明政府的經濟補貼政策對農民并不是一種優惠。但目前還缺乏“農轉非”人員放棄宅基地的經濟補償的法律政策依據，以及在集體成員之間進行宅基地的轉讓、抵押等財產交易權利的法律界定問題。

三是城鄉統籌中城鎮居民向農村的逆向流動的土地產權交易關系的認定規范已提到議事日程之上。由于對農村集體土地非農業開發利用并不存在社會身份限制的法律依據，因而城鎮戶口居民按城鄉統籌原則亦可“逆向”到鄉村去租賃和購買住房，因為在城市化進程中，農村居民既可以“正向”轉移到城鎮就業、定居及租房和購買商品房，又可取得政府提供的廉租房和經濟實用房。在取消城市和農村戶籍區別的情況下，城鎮居民取得以農村宅基地為載體的農村集體土地“小產權”房產的租用、購買權也顯然具有合法性。只有如此才可以稱之為城鄉統一的土地與房地產市場。

據了解，我國安徽、廣東、湖北等地在國土資源部的批準下都已開始了集體建設用地使用權流轉試點工作，并相繼出臺了若干地方性法規或規章。如允許農村宅基地進入市場流轉，實行集體建設用地與國有土地“同地、同權、同價”政策。對放棄宅基地和承包地的政府經濟補助及社會保障措施方面，有的已走在成都市的前面，且具有更高的法律層次。例如廣東省2005年發布的《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》是全國第一個在全省范圍內允許農村集體建設用地使用權自由流轉的文件。該辦法以地方規章的形式明確了集體建設用地使用權出讓、出租、轉讓、轉租和抵押的范圍、條件、程序以及土地收益、法律責任等具體內容。在配套文件中規定：“對符合宅基地面積標準的‘一戶一宅’，其轉讓、出租的流轉收益歸該農戶所有。”這意味著宅基地使用權可以直接進入市場流轉和承認農戶的相應財產權利。又如安徽省2002年出臺的文件中也明確規定“農村村民宅基地使用權可以進行流轉”，這顯然是對現行法律的一種突破。

三、統籌城鄉發展中的農村集體土地制度改革突破口

土地是城鄉居民生存和發展的基本經濟資源和財富來源。對農村居民而言，土地還具有明顯的社會保障功能。但是在現行的二元土地制度安排中，廣大農戶的宅基地的財產私人性質不能通過合法的交易得以體現；農戶對承包土地也并不擁有可以自由流動的完整意義上的產權；一般農民更是難以真正自主地參與和支配集體建設用地及公益用地的規劃利用和收益分配。正是由于農村集體土地的市場化、資本化和財產化發育嚴重不足，不僅導致多數農村人口和勞動力的轉移不能實現徹底離土，留鄉農民的財產性收入也很難有大的提高。據筆者參加的由中國海南改革發展研究院在2007年12月組織的一次大型專家問卷調查結果反映，有65.4%的被調查專家和其他人士都認為，“我國農村改革的最大障礙是現行的土地制度”，且是多項選擇中的首位，遠高于其他選項幾十個百分點。在我國，兩種土地所有制并存并不奇怪，因為即使是西方國家也存在國有、社區（集體）和私人等多種土地制度，但關鍵是制度安排要具有合理性和非歧視性。

從城鄉統籌發展的角度對現行城鄉二元土地制度進行改革和有所突破，可采取以下一些政策措施。

一是以放棄宅基地的財產化和永久性使用權的產權、置換合理的經濟補償為突破口，體現國務院提出的“在重點領域和關鍵環節率先突破，大膽創新”的要求。

農村宅基地是農民最重要的家庭財產，無論是從歷史沿革或理論層面上看，宅基地實際上屬于農民的私產。無論從西方基于人本主義的法制精神導出的正義為“最少受惠者的最大利益”，還是從社會主義的法制精神導出的正義為“最大多數人的最大幸福”來講，承認農民宅基地按現行法律所規定的具有永久使用權的集體土地產權的準私人財產性質，都是有利于社會弱勢群體的農村家庭利益保障和福利增進的正義。據成都市國土資源局統計，截至2006年，成都市集體建設用地面積共139萬畝，其中宅基地125萬畝，占集體建設用地的90%。按2006年末全市鄉村戶數210.56萬戶計算，平均每戶占有的宅基地面積為0.595畝。因此，農村集體建設用地制度改革的核心是宅基地的制度政策變革。

應考慮明確宅基地的家庭財產權利，第一種方法是對有條件在城鎮定居且有穩定收入的農戶，通過與集體簽訂承包放棄宅基地的協議，取得由政府財政提供的法定勞動年齡結束后的養老金保障承諾。從理論上講，即公民以放棄等基本財產權而獲取一定預期收益保障。政府可將該土地納入土地開發整理范圍，實現新增耕地或建設用地，然后統籌置換到工業集中開發區或鄉鎮建設之中。第二種方法是對其價格通過“影子價格”或機會成本方法進行測算，由政府以補貼方式支付給“農轉非”家庭或發給“土地券”，用于城鎮購房優惠。第三種方法是在政策上明確農戶可用自己的宅基地進行抵押貸款，農轉非戶可將其宅基地及住房對原集體內的農戶進行有償轉讓。

目前成都市實行的對遷入集中居住區的居民的建房補貼，實質上是對農戶宅基地調整和部分面積使用權轉讓的經濟補償。宅基地的轉換對實現耕地占補平衡、增加耕地和建設用地的有效供給有重要的現實意義。宅基地的轉讓、租賃、抵押等流轉對盤活農村土地資產，解決農民融資難問題，促進農村居民向城鎮轉移、遷徒等都意義重大。其中抵押可能產生的負面效應（如債務風險導致失去居住問題），可通過抵押寬限期、提供鄉鎮的臨時廉租房和經濟適用房等方式解決或化解到最小程度。在鄉村房產二級市場發育之后，實際上也允許一部分鄉村居民不必擁有宅基地，而是像城市人一樣在鄉村中靠購房和租房生活。現階段國家為了保障18億畝耕地的紅線而在土地的限制使用上下了很大功夫，但耕地占用“節流”的作用畢竟有限。如果能在廣大離土進城農戶的宅基地放棄的“開源”上做文章，可以很大程度上改變目前離土進城農戶配置兩套土地的浪費狀況，以開發整理方式新增相當數量的耕地，在保證耕地面積不減的情況下合理統籌安排鄉鎮建設用地。以政府對農民宅基地等農村建設用地的“贖買”方式，實行以減少鄉村建設用地與增加城鎮建設用地掛鉤的辦法，促進城市化、工業化的發展。

二是對城市建設、國家重點工程等社會公益性土地征用的失地農民進行經濟補償，實行住房安置、就業培訓、職業介紹和社會保障“五位一體”的服務，使集體土地合理轉變為國有土地。

在不改變現行的建設土地征用制度的前提下，應根據農民的土地征用的機會成本考慮提高經濟補償標準，保證住房的重新安置，對勞動人口的城鎮重新就業的免費技能培訓、職業介紹，以及利用土地征用款支付家庭成員的養老保險金。對于城市、工業建設征用土地這種“非自愿性交易”，要在政策和制度上保證交易的弱勢一方不至因此而受損和降低原有的生活福利水平。

三是進一步開放農村集體土地的資本化運作和經營范圍，及時解決集體建設用地開發的“小產權”商品房的法律定位問題。

目前國內大城市周圍鄉鎮利用集體建設用地進行商品性房地產開發，形成了數量不少的“小產權”商品房。成都市在推行“三集中”的過程中，“小產權”房情況也十分普遍。由于其價格低于國有土地的商品房（即“大產權”房），為城市居民購置第二套住房或“逆向”流往鄉村居住開辟了市場需求空間。“小產權”房的產生和發展實質上是農村集體經濟組織對非農用土地的資本化運作，是農村集體土地產權所有者與國有土地產權所有者之間的經濟利益博奕。從城鄉統籌土地制度角度看是一種對二元結構的突破和制度性挑戰。從法規上講，其土地來源只要不是違規、違法侵占耕地，而是通過土地開發整理轉換集中或利用原有的鄉鎮企業用地等鄉村建設用地，則應當是不違法的土地開發行為，政府應考慮承認其合理性。但是應以對“小產權”房合理征收土地占用稅和房產交易稅、對業主第二套住房征收物產稅等方式加以抑制其需求。有關稅收款應專項用于城鄉土地開發資金及農村社會養老保障基金的籌集。我們應當看到，“小產權”房的合法合規的土地來源畢竟有限，發展空間也明顯帶有局限性，如在缺乏道路、水、電、氣及商業服務設施條件的邊遠鄉村就難形成銷售市場。只要對其嚴格執法，規范管理，完全可由房地產市場來決定其交易。

四是通過對農戶承包土地轉包、租賃、入股等流轉方式，促進農業產業化經營發展，實現土地相對集中規模經營。

承包耕地等農用土地要在農戶自愿的基礎上，通過多種流轉方式，使農用土地最大限度地資本化、市場化和財產化。由于各地情況不同，資源條件差異也很大，很難有一種固定的流轉模式來引導農用土地的經營方式實現優化。但是農業土地經營規模的擴大必須依托土地流轉，從而增加廣大農戶的財產性收入和工資性收入。也只有土地集中才能引導城市的資本、技術等生產要素向農村和農業領域流動，從而提高農村和農業的土地集約化程度和土地收益率，使新農村建設在城鄉統籌中健康發展。成都市要大力發展“農家樂”等鄉村休閑旅游業，鼓勵留土農村家庭充分利用自有宅基地上的庭院、自留地和果園、菜地等承包土地發展鄉村第三產業，充分發揮農業的文化休閑功能和生態保障功能，創造更多的社會財富。通過滿足城鎮居民的文化休閑等消費需求，啟動農村家庭經營的內在活力，普遍擴大農戶土地的收益水平。

[1]趙曉：啟動第三次土地革命正當其時[J]．中國新聞周刊，2007（48）．

[2]黨國英：深化土地制度改革不可久拖不決[N]．學習時報，2008 -01-21．

[3]張千帆：為什么禁止“小產權房”[N]．中國經濟時報，2008-01-01．

[4]尤玉平：成都試驗統籌城鄉綜合配套改革之方法、經驗與難題[J]．珠江經濟，2007（11）．

[5]陳水濱：論集體建設用地使用權流轉的制度構建[J]．研究生法學，2007（3）．

（責任編輯：張瓊芳）

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