關于建立國有資本經營預算制度的調查與思考

○鄧崇璟 （山西大學 山西太原 030006）

一、現階段建立國有資本經營預算制度的客觀必要性

長期以來，縣市財政部門對國有資本經營收支沒有單獨編列預算和進行管理，而是與經常性預算收支一起，混收、混用、混管，這種作法無法體現出政府作為社會管理者與國有資產所有者兩種職能及其兩類收支活動的運行特征。如何盡快建立國有資本經營預算，以單獨反映國有資本經營活動狀況，確保國有資產保值增值和再投資的有計劃進行，已成當務之急。因此，現階段建立國有資本經營預算的現實意義主要有如下幾點。

1、有利于建立和完善社會主義市場經濟體制

隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，政府的職能范圍發(fā)生了較大的轉換，國有企業(yè)日益成為獨立參與市場活動的、自負盈虧的市場主體和法人實體，從而相應要求政企分開、政資分開。財政預算作為反映政府活動的范圍和方向、保障國家發(fā)揮其職能的工具，自然要隨著政府職能的轉換而進行相應的改進，使政府以不同身份行使的職能反映為預算上不同性質的收支，就是要分別建立公共預算和國有資本經營預算，政府負責對企業(yè)實行有效的產權制約、引導和監(jiān)控，維護國有資產的合法權益；企業(yè)按照國家有關國有資本與財務管理的規(guī)章制度，承擔國有資本保值增值的法律責任。

2、有利于提高國有資產整體運營效益

國有資本經營預算的設立，有助于對國有資產實行資本經營，促進國有資產在全社會范圍內的充分流動與優(yōu)化組合，最大限度提高國有資本的營運效率，發(fā)揮國有資本在我國國民經濟發(fā)展中的骨干作用。此外，通過設立國有資本經營預算，還有助于對財政投資按其不同性質實行分類管理，克服過去在建設性預算條件下，由于公益性投資與經營性投資不分而導致的財政對基礎性設施投入不足問題，促進國有資產運營宏觀經濟效益的提高。

3、有利于維護國有資產所有者權益

由于相應的監(jiān)督約束機制尚未完全建立，在一些企業(yè)中出現了“所有者缺位”現象，如產權界定時存在產權代表不確定，產權交易中國有資產流失嚴重，資產經營中所有者權益無保障等。通過建立國有資本經營預算，對資產收益和產權變動等經營活動進行規(guī)范，可以抑制國有資產的流失，維護國有資產所有者應有權益。

4、有利于公共財政預算框架體系的建立

通過國有資本經營預算的編制、執(zhí)行及決算的全過程監(jiān)控，更有效地實行國有資產進退機制，促進經濟結構的合理調整和優(yōu)化升級。同時，國有資本經營預算通過人大監(jiān)督，真正為社會公眾行使國有資產經營情況的知情權和監(jiān)督權搭建起一個信息平臺。作為政府預算框架體系的有機組成部分，國有資本經營預算使政府預算的完整性不僅沒有被肢解，反而得到了加強。

5、有利于國有資產管理部門職能作用的發(fā)揮

國有資本經營預算是國有資本經營的財務計劃，反映了計劃期內國有資本的經營目標，要按預算管理程序上報各級政府，并在經各級人民代表大會批準后產生法律效力，有利于國有資產管理部門職能的發(fā)揮和責任的明確。

二、武穴市國有資本經營預算的主要做法及成效

1、基本情況

從2006年開始，武穴市相繼出臺了《武穴市國有資本經營收益收繳暫行辦法》、《武穴市國有資產監(jiān)督管理辦法》以及《武穴市國有資本經營預算編報辦法（試行）》等政策性文件。2008年，根據《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》和《國有資產收益收繳管理辦法》等有關規(guī)定，借鑒外地經驗，武穴市初步建立了編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績效考評等各種環(huán)節(jié)相結合的國有資本經營預算制度。據統(tǒng)計，武穴市現有控股企業(yè)12家，控股資產達6202.86萬元；參股企業(yè)4家，參股資產達728.97萬元；純國有企業(yè)13家，資產總數為1.60億元。其中：工業(yè)企業(yè)11家，農業(yè)企業(yè)3家，糧食企業(yè)11家，金融擔保企業(yè)2家，貿易企業(yè)2家，按現行市場價值資產總額突破3.5億元。2009年國有資本經營預算收入為11764萬元，其中：利潤收入500萬元，產權轉讓收入11264；國有資本經營預算支出為11464萬元，其中：制造業(yè)1186萬元，建筑業(yè)425萬元，商業(yè)流通事務1303萬元，其他工業(yè)商業(yè)金融等事務支出8000萬元。

2、主要做法

根據《湖北省關于試行國有資本經營預算的意見》、湖北省財政廳《省級國有資本經營預算編報試行辦法》（財企[2008]16號）等文件規(guī)定，武穴市起草了市級國有資本經營預算編制辦法（試行），落實了2009年武穴市國有資本經營預算收支，明確了武穴市國有資本經營預算試行范圍、工作分工、編制原則和具體內容。國有資本經營預算基本內容主要包括國有資本經營預算收入、預算支出、預算編制和審批、預算的執(zhí)行、預算職責分工和企業(yè)國有資本收益收取管理等。國有資本經營預算的收入，是指各級政府及其部門、機構履行出資人職責的企業(yè)（一級企業(yè)）上交的國有資本收益。主要包括：國有獨資企業(yè)按規(guī)定上交的利潤；國有控股、參股企業(yè)國有股權（股份）獲得的股利、股息；企業(yè)國有產權、股權轉讓凈收入；國有獨資企業(yè)清算凈收入和國有控股、參股企業(yè)國有股權（股份）分享的公司清算凈收入；其他國有資本經營收入。國有資本經營預算支出，主要包括：資本性支出，包括各級政府對國有及國有控股、參股企業(yè)追加資本的支出和購買企業(yè)國有股份等支出；費用性支出，用于彌補國有企業(yè)改革成本等方面的支出；其他支出，包括同級政府決定的重大工程支出，補充社會保障經費支出等。主要作法是：一是建立了國有資產收益預決算制度。出臺了《關于武穴市國有資本經營收益收繳管理辦法》，使國有資本預算收入步入規(guī)范化、制度化軌道，為做好國有資本金預算工作提供了前提。二是明確了國有資產收益管理和預算主體。市級國有資本經營預算試行范圍為武穴市國有資產監(jiān)督管理局監(jiān)管的企業(yè)（以下簡稱市屬企業(yè)）。市財政局為市級國有資本經營預算的主管部門，負責編制市級國有資本經營預算草案；市國資局為市級國有資本經營預算單位（以下簡稱市級預算單位），負責編制本單位所監(jiān)管企業(yè)國有資本經營預算建議草案。三是制訂了國有資本收益預算編制原則。第一，量入為出、統(tǒng)籌兼顧、保證重點、留有余地。第二，效益優(yōu)先。在強調國有企業(yè)自我積累、自我發(fā)展的基礎上，主張國有資產收益更多的投向能實現保值增值、實現效益最大化的資本項目。第三、遵循國家和地方國有經濟布局和結構戰(zhàn)略性調整規(guī)劃，減少國有資本退出領域的支出。四是規(guī)定了國有資產收益來源和使用范圍。國有資產收益來源包括資本性收益和產權轉讓收入。國有資產收益使用范圍包括資本性支出、企業(yè)改革成本支出和其他支出。五是建立了國有企業(yè)利潤分配和留存收益年度報告制度。每年度初，國有企業(yè)編制上一年度利潤分配方案，報市國資局。國有獨資企業(yè)按照市國資局的批復意見決定利潤分配，國有控股企業(yè)的利潤分配方案提請股東大會審議批準，國有產權代表按照市國資局的批復意見，在股東大會上表達意見和行使表決權。六是建立了國有資產收益上繳責任制度。國有企業(yè)每年應上繳利潤（股利、紅利）在規(guī)定的時間內繳清。同時將國有資產收益收繳和考核結合起來，凡未經批準欠繳利潤或不按規(guī)定程序決定分配利潤的，年度內不享受財政各項扶持政策。

3、取得的成效

國有資本經營預算的實踐，帶來了四大良好效應，增強了企業(yè)責任意識，促進了企業(yè)發(fā)展壯大和國有資產保值增值，增強了宏觀調控手段，有效扶持了一批經濟效益好、發(fā)展前景大的企業(yè)，助推了國有經濟布局和結構調整，通過國有資本金收繳和加大國有資本金投入，提高了國有控股地位。一是緩解了中小企業(yè)融資難。通過國有資本經營預算，增強了擔保公司的擔保實力。全市50家企業(yè)累計獲得擔保融資達3.5億元，特別是在世界金融危機下，大大地緩解了一大批中小企業(yè)融資難的問題，使中小企業(yè)在國家宏觀調控的前提下，得到了穩(wěn)步發(fā)展。二是扶持了科技創(chuàng)新型企業(yè)。主要是通過有償、無償、注入資本方式扶持科技創(chuàng)新發(fā)展性企業(yè)上市。三是增強了城投公司實力。為了搞好工業(yè)園區(qū)建設，兩年向城市投資公司注入資本金1億元，使城市投資公司的投融資平臺得到了充分發(fā)揮。2009年，該公司通過增強資本實力，得到各家銀行融資3億元，為全市工業(yè)發(fā)展和招商引資奠定了發(fā)展基礎。四是靈活運作了國有資本。在編制國有資本經營預算時，將應交利潤、應交國有股股利、股息并未作為重點，更側重資本運作，選擇適當時機增減國有股權（股份）。適時減持、增持上市公司國有股權。在資本運作、廣濟藥業(yè)國有股權總體不變的情況下，取得國有資本經營凈收入2.84億元，使國有資本經營預算規(guī)模大大提高。

三、存在的主要問題

1、國有資本收益的構成問題

從理論上說，國有資本收益應包括國有資本所有權的各種所得，如稅后利潤，股息和紅利，出售收入等。但是，在實踐中國有資本收益并不容易界定清楚。如對于壟斷國有企業(yè)，尤其是自然壟斷企業(yè)，其利潤中哪些是壟斷帶來的？哪些是經營者良好經營帶來的？壟斷帶來的利潤應該全部歸為國有資本收益，而由經營者良好經營帶來的利潤，則需要在經營者、職工和國家之間進行分配。兩種利潤混在一起，經營者可能具有很大的機會主義動機攫取本屬于國家的收益。

2、國有資本收益的性質問題

國有資本的所有者是全民，其收益也必須歸全民。但由于全民不能像股票持有者那樣直接獲得股票收益，也不能在不滿意企業(yè)績效時“用腳投票”，而只能依靠國家的公共財政支出間接受益，因此，國有資本收益必須納入國庫，然后通過公共財政支出才能回歸于全民。這就是說，國有資本收益屬于國庫收入，這一性質必須明確，否則，將不可避免地出現國有資產的濫用、流失和錯誤配置。而且，國有資本收益不明，其不合理使用還可能被披上合理化的外衣。

3、國有資本收益的使用問題

地方政府國資委只是國有資產所有者的代表或者代理人，不是最終的所有者，因此，國資委不應具有國有資本收益使用的法定權利。國有資本收益的使用應由人大代表“用手投票”，即人大代表有權就上一年度的國有資本收益使用情況和本年度的使用計劃進行討論，并作出決議，然后由財政部門和政府國資委負責實施。作為代理人，地方政府國資委不能以任何理由直接截留國有資本收益。

4、國有資本收益的收取問題

國有資本收益留歸企業(yè)使用已經實行了20多年，具有相當的路徑依賴性，在收取時可能會遇到很大的障礙，或者因收益界定不清而不能完整地收上來。對此，應在對國有資本收益進行嚴格、科學地界定的基礎上，建立規(guī)范化的收益收取程序和組織體系。一旦發(fā)現問題，行為者必須承擔法律責任。

四、對策及建議

1、預算編制堅持“四項原則”

一是效益優(yōu)先的原則，力求以最小的投入，取得最大的經濟和社會效益，追求所有者權益最大化；二是綜合平衡，量入為出的原則，積極穩(wěn)健，實事求是，以收定支，加強風險控制；三是目標與長遠規(guī)劃相結合的原則，既要考慮當前利益，又要兼顧長遠目標，要統(tǒng)籌兼顧，科學決策；四是權、責、利對等的原則，落實好預算執(zhí)行單位及其負責人的權利、責任和義務，為出資人考核企業(yè)負責人業(yè)績、選擇企業(yè)負責人提供依據。

2、明確經營預算投入方向

公共預算收入的主要來源是稅收，支出也主要用于社會公用事業(yè)。國有資本經營預算，是國有資本取得的投資收益和產權轉讓收入，主要用于經濟結構戰(zhàn)略性調整，投向關系國家安全和國民經濟命脈的關鍵行業(yè)和重點領域，實現國有資本的增值。一是要重點投入到國有企業(yè)的追加資本、增購股份等資本性支出，扶優(yōu)扶強，促進國有經濟布局和結構的戰(zhàn)略性調整；二是支持國有企業(yè)自主創(chuàng)新、資源戰(zhàn)略投資等發(fā)展經費支出；三是支持國有企業(yè)重組改制等改革經費支出。

3、維護好國家所有者權益

武穴市今后國有資本收益主要包括：企業(yè)稅后利潤和國有股東分得的股息和股利、國有資產投資形成的收益、國有產權轉讓、股權轉讓、清算等國有資本處置收入、公共預算中劃轉的、專門用于國有企業(yè)改革和發(fā)展的資金、依法可以作為國有資本經營預算收入的其他項目。財政、國資應該站在維護國家所有者權益的高度，努力做到不漏收、錯收和少收。

4、強化國有企業(yè)財務監(jiān)管

一是要建立健全規(guī)范的企業(yè)財務管理制度，做到有章可循，有規(guī)可依，違者必糾；二是要規(guī)范賬戶設置、資產收支行為、對外投資活動，嚴禁弄虛作假；三是要建立定期報表和不定期督查制度，及時了解和掌握企業(yè)財務狀況，發(fā)現問題及時糾正；四是嚴格對企業(yè)經營者保值增值責任考核。要落實國有資本收益預算，必須建立和完善保值增值責任考核辦法，要把國有資產保值增值率、實現利稅、國有資本收益及上繳紅利等作為重要考核指標，并與企業(yè)經營者收入掛鉤，獎懲兌現，增強責任感，激發(fā)積極性，以便做好過去一直游離在預算外的財政蛋糕。

5、制定相應配套措施

一是建立定期考核和評價制度。各有關部門要把國有資本經營預算執(zhí)行情況作為企業(yè)領導人經營業(yè)績考核評價的重要依據之一，與企業(yè)年薪制等收入分配政策掛鉤，建立激勵和約束機制。二是認真開展宣傳培訓工作。各級財政部門、國資委要加大對國有資本經營預算的宣傳力度，認真開展相關業(yè)務培訓工作，特別是要及時培訓國有、國有控股企業(yè)監(jiān)事會成員和財務人員，統(tǒng)一思想認識，調動各方面的積極性，齊心協(xié)力搞好資本經營預算工作。三是加大監(jiān)管工作力度。國資委、財政及國有、國有控股企業(yè)的監(jiān)事會要加強對國有企業(yè)資本投向和投入的指導和監(jiān)管，嚴格管理，規(guī)范運作，確保經營預算工作在政府統(tǒng)一監(jiān)管下，按照市場經濟規(guī)律要求運行。