關于我國農村信用合作社改革的認識

○葉開宗 （河南大學經濟學院 河南開封 475001）

作為農村合作金融力量的主要代表，我國農村信用合作社長期以來卻是在偏離合作金融的道路上發展的，依附于政府，服從于國家效用函數是其主要特征。農村信用社要走回最初的合作金融道路已經不可能了。在市場經濟條件下，注重經濟效益、追求利潤最大化的經營策略已成為必然的選擇，所以，農村信用社的商業化、股份制改革是必然取向。但鑒于我國的二元社會結構，社會上有大量弱勢群體存在，具有扶弱性的合作金融仍有發展的基礎。這并不意味著信用社要走回最初的道路，因為其已積重難返，所以我們現在要做的應該是積極發展農村合作互助金融組織，以彌補改革后的農村信用社職能上的不足。

一、農村信用社的合作之路

合作金融組織最早產生于19世紀的德國，其最初是為適應社會上一些小生產者、小經營者和農民等弱勢群體的需要而產生的。合作金融組織的宗旨是維護社員經濟利益，為社員提供各種金融服務，不以營利為目的。

根據1995年國際合作社聯盟對合作制所確定的七條原則，即自愿開放、民主管理、社員入股、自主經營和自擔風險，教育培訓原則，合作社間合作原則以及關心社區發展原則等，我們認識到初級形式合作金融組織最顯著的特征就在于其堅持合作互助、自主自愿和民主管理的基本準則，這是由合作金融組織最初產生時的初衷所決定的，也是其真正發揮滿足社員金融需求功能的保證。同時，這三個特性也是一個合作金融組織最基本的稟賦要求，成為我們判別一個金融組織是否為合作金融組織的標準。以這三個特征為基礎，我們可以對農信社走回初級形式合作金融的可能性進行分析。

1、合作互助

我國農村信用社誕生于20世紀50、60年代的合作化運動高潮之中，其產生表面上是為了推動農村經濟的發展，滿足農民的金融需求，實際上則成為在特殊時期特殊政策指引下服務于國家意志的工具，這種組織的出現主要是人為的推動。事實上，在資金短缺和社會經濟二元性格局下，金融機構下鄉的目的就在于汲取農村金融力量，服務于工業化和城市化建設，這其中農信社充當了“主力軍”作用。數據顯示，自20世紀70年代以來，我國農村信用社對農村的貸款余額就一直小于存款余額，貸存比小于1。于是，農信社在其長期發展過程中，主要發揮的不是解決農民資金困難，滿足農民資金需求的作用，相反地，它不斷地像抽水機一樣把農民手中的資金匯集到城市、匯集到工業化部門，對農民實施了變相的掠奪。長期以來，我國農村信用合作社沒有發揮合作金融組織應有的互助合作功能，沒有起到集合眾多社員資金解決某些個體資金困難的作用，它一直以來只是在為城市和工業建設服務。從這點來看，我國農信社一直以來是有合作之名而無合作之實的。

2、自主自愿

合作金融組織，是應以社員自主自愿為前提的，而且主要應體現社員間出于對自身利益的維護而進行互助合作的意向，這就意味著合作互助金融組織主要是一個自主經營、自擔風險的民間組織，它不應被納入國家正規金融體系，也不應服從于國家效用函數，否則就會有失合作金融組織的草根性，不利于其發揮調動社員積極性和服務社員金融需求的作用。但在我國，農村信用社卻長期走的是“官辦”之路。1979年至1996年，我國農村信用合作社一直是由中國農業銀行領導和管理的。1996年8月，我國農信社與中國農業銀行脫離了行政隸屬關系，對農信社的業務管理和金融監管分別由農村信用社縣聯社和中國人民銀行承擔。2003年以后，伴隨著“明晰產權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當扶持、地方政府負責”的農村信用社改革原則提出，農信社被逐步交由省級聯社管理和負責，國家監管機關依法實施監督。

由此，我國農村信用合作社在其發展過程中一直未擺脫對政府的依賴，一直帶有“官辦”色彩，這不僅造成其組織管理工作中的“計劃經濟頭腦”，而且長期的地方政府意志作用于信用社，使得雙方結成某種既得利益關系，共同構成對農信社改革的阻擾。在這種長期“官辦”的背景下，要想我國農信社體現社員意志，代表社員利益，服務于社員金融需求，這幾乎是不可能的。

3、民主管理

從國際合作金融發展經驗來看，合作金融組織自產生以來一直堅持民主管理的原則：第一，合作社社員均享有一人一票的投票權和同等的參與決策權。第二，建立有完善的“三會”制度，合理的內部組織結構，信用社內部決策權、監督權和執行權三權分立，各司其職，相互監督。第三，清晰的產權，所有權主體到位，所有者擁有選擇和監督代理人的權利，股權結構完善，管理決策高效。

但我國農信社，長期以來，產權不清晰，管理體制不完善，所有者主體地位難以真正實現；“三會”制度形式化，“三會”成員多由內部經營管理人員擔任，理事長則多由政府或上級聯社指派，造成了信用社的經營管理缺乏透明度，主要責任人的行為無法受到有效的監督和制約；股權結構不合理，股權分散，社員參與民主管理的積極性不高。同時，信用社內部人控制嚴重，普遍存在社員“搭便車”現象，社員代表大會無法真正發揮作用。由于對所有權和社員基本權利沒有法律保證，農村基層政府仍然主管一切經濟活動，誰權大誰說了算，民主選舉只是流于形式；信用社內部人員配置和經營決策帶有行政色彩，缺乏透明度；受目前會計、管理框架的約束，社員監督信用社成本過高等（謝平，2001），我國信用社的民主管理幾乎成了一句空話。缺乏民主管理的農信社，在發展過程中將更多地屈服于國家的效用函數，那么，信用社的“三性”（即管理上的民主性、組織上的群眾性和業務經營上的靈活性）特征就無法得到體現，信用社的集體合作金融組織的定性就成了理想化的產物（曾康霖，2001）。

總之，我國農村信用合作社長期以來走的并非合作金融的道路，而是在合作金融的名義下行著商業金融或政策性金融之實，在相當長的時期內是作為國家在農村的基層金融機構而存在并發揮作用的。在這一發展過程中，一方面基于地方政府意志而開展業務活動，為農信社積累下巨額的債務負擔和不良貸款，導致農信社資產質量低下、經營效率不高；另一方面，信用社內部人員和一些地方政府基于原有體制形成自身利益，他們不愿改變現狀，阻撓農信社改革，有礙于農信社經營效益的改善。在這樣的條件下，要把農信社發展成為充分體現社員主體地位、實現社員間互助合作的初級形式合作金融似乎不可能了。此外，市場經濟條件下，面對經營環境的變化和自身經營管理的需要，世界范圍內出現高級形式的合作金融，不僅經營目標商業化、組織形式股份化，而且其業務范圍、服務內容及手段等均在原有基礎上有所突破。我國也發展市場經濟，農信社的發展同樣面臨著追求經濟利益的市場環境，所以借鑒高級形式合作金融發展經驗，對農信社進行商業化、股份制改革，按現代企業制度建立健全法人治理結構；完善公司股權結構，吸引多種類型投資者入股；明晰產權，完善農村信用社管理體制就成為必然選擇。

二、發展農村互助金融組織，與農信社形成互補

我國農信社在歷史和現實的約束下，應摒棄發展初級形式合作金融的改革取向，積極進行商業化和股份制改革。但與此同時，一個嚴峻的問題就出現了，鑒于商業性金融組織天性所具有的“非農化傾向”，如若農信社也發展成為一個商業性金融組織，那么農村金融的供給力量不就完全喪失了嗎？事實上，這種擔心是合理的，在我國當前以農信社為農村金融主力軍的發展背景下，一旦農信社也“非農化”了，我國農村金融將變成無源之水、無本之木。于是這就意味著僅有農信社的商業化改革不能解決我國農村當前面臨的金融供給瓶頸，我們需要同時發展適應當前需要的農村互助金融組織，以滿足農村日益增長的金融需求，緩解供需矛盾。

其實，西方現代合作金融組織的異化現象是在西方國家普遍實現了工業化和城市化，農村金融需求下降的特殊背景下產生的，而我國卻不具備這種條件，信用社更多的是出于化解歷史沉疴而應走商業化改革之路。在我國，由于二元結構長期普遍地存在著，經濟發展呈現非均衡性和多層次性，城鄉之間、地區之間，不同部門、不同經濟組織間差距較大，社會上的弱勢群體將會一直存在，于是充分體現扶弱性的初級形式合作金融組織的存在就是客觀必然。那么，該怎樣發展農村互助金融組織呢？我們應該注意以下三個方面。

1、充分尊重社員的自主自愿性

合作金融組織作為社會弱勢群體基于自我需求而自發自愿建立起來的金融組織形式，不論其采取何種聯合方式——合作制、股份合作制或其他，均應充分尊重社員個體產權，明確權利邊界。社員進退自由，充分表達自我意愿，不受政府“官營化”傾向的影響。

2、堅持民主管理，充分體現服務社員的宗旨

民主管理是合作金融組織的基本原則之一，堅持“一人一票”的民主管理原則，讓社員充分參與組織的經營管理，由社員自己制定組織監管辦法、分配制度和運行機制等，將合作金融組織的控制權交由社員掌握，使合作金融真正體現社員意志，服務于社員利益。

3、政府應適當扶持

這主要體現在兩個方面：一方面，政府應加強法制建設，確保合作金融組織的法律地位，依法保護合作金融組織及社員的合法權益，使其真正成為保障社會弱勢群體利益的合作互助組織；另一方面，我國地域遼闊，地區間差異明顯，這樣具有土生土長特點的合作互助金融組織就必然呈現多樣化的發展態勢，由是，政府應加大對合作金融組織的幫扶力度，因地制宜采取多樣化的稅收優惠、財政補貼、優惠貸款等手段支持各地農村互助金融組織的發展。

三、結束語

我國農信社長期以來是在背離合作金融的道路上發展的，它沒有體現合作互助、自主自愿、民主管理等合作金融的基本原則，沒有遵從服務社員，滿足社員金融需求的宗旨；它沒有發揮農村金融資源“蓄水池”的作用，相反，卻成了將農村資金源源不斷地輸往城市和工業部門的“抽水機”。服務農村金融功能的缺失，很大程度上源于我國農信社在發展過程中形成了對政府的“路徑依賴”，受到政府官營化傾向的引導，服從于國家效用函數。于是在當前大力發展市場經濟的背景下，負有沉重包袱的農信社應該進行商業化改革，積極發展具有完善法人治理結構的合作銀行，以化解歷史包袱，改善經營現狀。

同時，為了防止農村金融供給上出現“真空”，處于社會弱勢地位的農民的金融需求被忽視，我們應大力發展屬于農民自己的合作互助金融組織，滿足農民多樣化的金融需求。積極發展具有多樣化、多層次和多元化特點的“草根”金融組織將是我國在面臨二元社會結構和弱勢群體普遍存在的社會條件下解決金融抑制問題的有效途徑。發展合作互助金融組織，一方面要結合我國實際貫徹合作金融的基本原則，另一方面也離不開政府的大力扶持。

[1]周楠、張萍：國際合作金融發展趨勢對我國農村信用社改革的啟示[J].生產力研究，2009（19）.

[2]曾康霖：我國農村金融模式的選擇[J].金融研究，2001（10）.

[3]謝平：中國農村信用合作社體制改革的爭論[J].金融研究，2001（1）.

[4]鄭良芳：社會主義初級階段必須發展合作金融[J].金融研究，2002（10）.

[5]馬忠富：中國農村合作金融發展研究[M].中國金融出版社，2001.

[6]胥德勛：中國農村信用合作社體制研究[D].西南財經大學博士論文，2006.