1927年～1934年中共對黨政關系體制的探索

楊會清

（中共江西省委黨校，江西南昌330003）

1927年～1934年中共對黨政關系體制的探索

楊會清

（中共江西省委黨校，江西南昌330003）

自大革命失敗以來，中國共產黨即開始借鑒蘇聯的黨政關系理論來指導自己的革命實踐。特別是在1927～1934年，共產黨在各根據地對這一黨政關系理論進行了探索和實踐，并使這一黨政關系體制初步確立起來。它的建立，不僅為之后的革命實踐提供了處理黨政關系的基本程式，也給建國后乃至當代黨政關系的運作打上了深深的烙印。

土地革命時期；黨政關系體制；探索

1955年1月，國家財政部黨組向國務院報告說，當時稅務干部中存在貪污盜竊國家稅款的情況，要求國務院將這一情況“批轉各省市黨委”。對此，毛澤東嚴厲批評道：“這種請政府命令黨委的觀點是錯誤的，……請作糾正。”［1］（P7）該報告為什么會受到批評？是因為它違背了黨政關系體制的基本原則。要了解這一原則，就必須了解我國黨政關系體制的形成過程，而要了解它的形成過程就需要從土地革命時期說起。因為這一時期是共產黨對黨政關系進行探索的最初階段，也是這一關系體制確立的重要階段。它的確立，不僅為之后的革命實踐提供了處理黨政關系的基本程式，也給建國后黨政關系的運作打上了深深的烙印。研究這一課題，對我們當代的黨政關系體制改革也有借鑒與啟示意義。

一、黨政關系體制的理論路徑

由于性質、職能、組織形式以及工作系統等方面的不同，黨政之間的關系往往難以協調并影響到之間具體的工作。因此，執政黨必須正確處理黨政之間的關系問題。對此，列寧曾設計了一個基本原則：一是堅持黨對政權的領導。早在1918年3-4月，他在《蘇維埃政權的當前任務》中指出：“因為蘇維埃政權——也就是無產階級專政即先進階級專政的組織形式。這個先進階級，發動千百萬被剝削勞動者來實行新的民主制，來獨立參加國家的管理，而他們也正親身體驗這個有紀律有覺悟的無產階級先鋒隊是自己最可靠的領袖。”［1］（P517）1920年4-5月，他在《共產主義運動中的“左”派幼稚病》中再次明確指出：“專政是由組織在蘇維埃中的、受布爾什維克共產黨領導的無產階級實現的。……我們共和國的任何國家機關未經黨中央指示，都不得解決重大政治問題或組織問題。”［2］（P203）二是黨政職能必須分開。1919年3月，俄共（布）第八次代表大會在列寧的指導下通過了有關組織問題的決議案，其中指出：“無論如何不應當把黨組織的職能和國家機關即蘇維埃的職能混淆起來，這種混淆會帶來極危險的后果，特別是在軍事方面。黨應當通過蘇維埃機關在蘇維埃憲法的范圍內來貫徹自己的決定，黨努力領導蘇維埃的工作，但不是代替蘇維埃。”［3］（P568）三是黨必須通過一定的組織形式組織實現對政權的領導。列寧在《共產主義運動中的“左”派幼稚病》中指出：“工會形式上是一種非黨的組織，而實際上絕大多數工會的領導機構，首先當然是全俄總工會的中央機關或常務機構，都由共產黨員組成，執行黨的一切指示。……黨就是通過這個機構同本階級和群眾取得密切聯系的；階級專政便是在黨的領導下通過這個機構來實現的。……我們認為通過工會來聯系‘群眾’還是不夠的。在我們的革命過程中，實踐創造了一種機構，這就是非黨工農代表會議，我們正在全力支持、發展和擴大這種機構。”［2］（P203-204）這里所提到的機構，也就是我們經常說的“黨團”或“黨組”。四是政權工作人員必須由選舉產生。1917年10月，列寧在《革命的任務》一文中指出：“全部政權應當完全交給地方蘇維埃和它們選出的政治委員，或者交給必須由選舉產生的其他機關。”［1］（P287）實際上，列寧所設計的黨政關系理論體系也可以簡單化為黨——機構（黨團）——政權——人民的黨政關系體制。在革命時期，這一體制也是有利于革命動員的。

自成立以來，中國共產黨在接受馬列主義的同時，自然也就接受了列寧關于黨政關系的原則設計。這一原則設計，也就成了指導共產黨對黨政關系進行探索的重要理論依據。1927年9月19日，中共中央通過了《關于“左派國民黨”及蘇維埃口號問題決議案》并指出：“現在的任務不僅宣傳蘇維埃的思想，并且在革命斗爭新的高潮中應成立蘇維埃。”［4］（P313）那么，應該如何開展蘇維埃運動呢？1928年3月，中共中央指出：“（一）蘇維埃的組織在暴動以前為暴動指揮機關，在暴動勝利以后為政權機關。蘇維埃一經建立，所有農民協會、革命委員會等機關一概取消，一切權力歸于蘇維埃。（二）蘇維埃是直接之民眾政權，蘇維埃的組織必須經過群眾大會或者代表會議選舉，絕對禁止由黨部指派式之組織。代表中須盡可能地引進非同志參加。凡年滿十六歲的男女而非剝削勞動者、非宗教徒和反革命者皆有選舉權和被選權。”［5］（P69～70）同年6月4日，中央致信紅四軍前委時再次指出：“必須建立蘇維埃的政權，蘇維埃是群眾直接的政權，因此必須經過群眾或群眾代表的選舉，禁止黨部或軍隊委派蘇維埃，黨對蘇維埃的關系必須經過黨團作用，絕對防止黨命令蘇維埃的毛病。無論哪一級的蘇維埃一經成立必須事實上實行一切權力歸蘇維埃，使群眾了解蘇維埃是他們的政權而絕對地擁護。”［5］（P142）7月10日，中共六大決議再次強調指出：“黨在各處蘇維埃中，均應有黨團的組織，經過這些黨團，經過黨員所發的言論，表示黨對蘇維埃工作上各種問題的意見。黨隨時隨地都應作蘇維埃思想上的領導者，而不應限制自己的影響。不過黨應預防以黨代蘇維埃或以蘇維埃代黨的種種危險。黨應預先保障其在蘇維埃領導機關中的領導作用，因此，黨須在蘇維埃中，組織有威望的、能工作的黨團，以執行黨的命令。但是以當地黨部代替黨團，那就是一種危險。黨團只執行黨部的指示。當黨團和該地方黨部的影響不能保持平衡，而后者的作用較小時，蘇維埃常有代替黨的危險。”［5］（P248）

從上述的探索看，中國共產黨很明顯地借鑒了列寧關于黨政關系理論原則的設計，即強調黨對蘇維埃的領導是一種思想上的領導，對蘇維埃的領導只能通過黨團組織。而蘇維埃要實現對群眾的領導，則必須通過選舉的方式使廣大的工農積極分子參與到對政權的管理中來。實際上，也就是要建立一種黨——黨團——政權——群眾的黨政關系體制。

二、黨政關系理論與革命實踐的早期背離

土地革命時期，中國共產黨在各根據地進行了“局部執政”的偉大實踐。在這一背景下，黨政關系如何調適的問題也就正式提上了議事日程。但是，受諸多因素的影響，列寧的黨政關系理論在中國土地革命之初并未產生理想中的效果，相反，黨政關系方面還出現了許多不和諧的現象。

這種不和諧的現象，主要有以下幾個方面：一是黨政對立。像湘贛蘇區，“黨與蘇維埃的關系，弄得非常糟糕，有些地方蘇維埃有與黨對立的形勢，各級蘇維埃的黨團，都沒有很好的建立起來，有少數在蘇維埃機關中工作的黨員（縣區兩級）以為政權高于一切，因此脫離黨的領導，永新二區的蘇維埃說財政統一，黨費也要收到蘇維埃來，甚至有些縣蘇決議了某些問題，黨還不知道，也不報告黨部委員會。因此，有些工作不能采取一致的行動，區委調動支部負責的人，不要經過黨。有時黨調動在蘇維埃機關中的工作人員，也不通知黨團”。［6］（P478～479）在湘鄂贛的銅鼓，“蘇維埃的工作，黨全不過問，黨與蘇維埃形成了一個對立的形勢，好像蘇維埃工作與黨不相關一樣，若問一問蘇維埃工作，黨全不知道。黨不知經過自己的黨、團去領導蘇維埃，所以蘇維埃的工作做得很壞”。［7］（P212～213）二是以黨代政。1928年11月，毛澤東在《井岡山的斗爭》中指出：“黨在群眾中有極大的威權，政府的威權卻差得多。這是由于許多事情為圖省便，黨在那里直接做了，把政權機關擱置一邊。這種情形是很多的。政權機關里的黨團組織有些地方沒有，有些地方有了也用得不完滿。”［8］（P73）實際上，這一現象在整個江西蘇區都非常普遍。1932年8月25日，中共江西省委在給中央的報告中指出：“黨的包辦制度的盛行，一切工作歸黨，簡直黨在政府及各群眾團體中的萬能，一切政府和群眾團體的問題由黨部直接解決，因此，蘇維埃工作的建立，群眾團體的獨立工作，簡直沒有蘇維埃和群眾團體，只是變成了執行黨的命令的機關。蘇維埃和群眾團體的組織和工作人員都是放在黨的荷包內的，黨可不經過群眾路線而自由調動，因此蘇維埃和群眾團體獨立系統的建立就成了具文，蘇維埃法令的執行，群眾團體上級決議和通告之執行，全視地方黨部之負責人為依據。”［9］（P491）三是黨政不分。像閩西根據地，“黨與政權鬧不清楚，政權中沒有黨團組織。閩西政權機關多系黨員包辦，因此沒有黨團之建立，黨與政權混在一起，有些地方如大小池等，竟有黨命令革委，革委命令黨之怪現象”。［10］（P16）上述現象的出現，必然使政權淪為黨的附屬品，降低蘇維埃的威信；或者出現黨政關系的對立，使黨陷于各種矛盾的焦點之中，影響黨的威信。這些，都是不利于革命發展的，也是與列寧的黨政關系理論相背離的。

出現上述現象的原因，自然也是多方面的。總的來說，有以下幾個方面：一是戰爭環境的影響。對此，贛東北信江特委曾總結道：“當時蘇維埃政府，因為反動軍隊進攻，機關無法建立，同時因為緊急時期指揮靈便起見，故走上黨包辦蘇維埃的錯誤，這時弋橫蘇維埃都在黨包辦之下，橫峰是所謂秘書獨裁，其實也仍然是黨包辦。”［11］（P47）在這種嚴峻的革命形勢下，共產黨也有必要借助于黨組織的力量和權威以統攬一切。二是民眾的政權意識薄弱。1929年2月，楊克敏在談到湘贛邊蘇區的情況時指出：“群眾的政治水平太低，對于政權的認識很薄弱，對于政權的運用，更是不行。所以群眾對于蘇維埃的認識很微弱，只知道埃政府是他們的政府，而不知道‘埃政府’的內容，……他們以為選出幾個人坐在機關里，就叫蘇維埃，所以各級機關常時只有執委會議（甚至執委會還少開，只有主席、財務、赤衛或秘書幾個人處理一切）而沒有代表會議。這是一般群眾政權的意識太薄弱，而一般同志對于政權的認識也是莫明其妙的緣故。”［9］（P49）三是傳統政治制度的影響。對此，毛澤東曾在《井岡山的斗爭》中指出：“名副其實的工農兵代表會組織，不是沒有，只是少極了。所以如此，就是因為缺乏對于代表會這個新的政治制度的宣傳和教育。封建時代獨裁專斷的惡習慣深印于群眾乃至一般黨員的頭腦中，一時掃除不凈，遇事貪圖便利，不喜歡麻煩的民主制度。”［8］（P72）四是黨政組織的不完善。像贛東北的弋陽、橫峰等地，“縣委亦不健全，不過常委會比較為好。在這樣嚴重局面之下，一切政治黨務都由常委會直接處理。政治本是要臨時縣蘇處理的，但縣蘇組織非常薄弱。現在連委員都找不著了。因此，政治也就無形的排到黨的處理之下來了”。［12］（P79）在中央蘇區，“政權的工作沒有建立，從上而下的政權系統沒有樹立，而且黨包辦了政權工作，政權的基本組織——城市蘇維埃和鄉村蘇維埃——根本沒有成立，而代之以鄉村政權執行委員會及政府小組，政權的組織和工作不是按照政權的形式，而是仿照群眾團體的方式”。［13］（P315～316）如果連最基本的黨政組織都沒有建立起來，那么，也就談不上黨政工作系統的分工合作，更談不上黨政關系的和諧了。

由上可見，我們黨在土地革命之初即運用列寧的黨政關系理論來指導自身的革命實踐，但受多方面因素的影響，這一理論與中國的實踐產生了一定程度的背離，從而導致黨政關系體制中的各個環節有脫節的現象，這種脫節，實際上也影響到中國革命的進一步發展。

三、黨政關系體制的調整與確立

對于前期出現的黨政關系問題，中國共產黨給予了充分的重視并決定加以調整。當然，這種調整并不是對列寧黨政關系理論本身的調整，而是強化這一理論對革命實踐的指導。同時，還有針對性地改善影響黨政關系理論貫徹的約束性因素。

為了理順蘇區混亂的黨政關系，中央采取了以下調整措施：一是健全蘇區的黨政組織。我們知道，黨政組織的不完善往往會影響到黨政關系的和諧。像黨強政弱的地區，一般容易出現以黨代政的現象，而政強黨弱的地方，則又容易出現以政代黨。1930年2月3日，中央政治局提出召開全國蘇維埃區域代表大會的建議，并要求各蘇區在籌備這一會議的同時，必須開展建立蘇維埃政權組織、推選派赴全國蘇維埃大會的代表以及改造蘇維埃政權等工作。對于中央的指示，各蘇區給予了積極的回應。像中央蘇區，即明確要求：“政權應當建立起自下而上的系統，建立起各部的經常工作，應當吸收廣大工農群眾來參加政權的各種工作。為要改造蘇維埃，首先必須建立起蘇維埃政權的基本組織——鄉蘇維埃與城市蘇維埃，建立起這個經常的代表會議制度的政府，政權的民主化必須發展。”［14］（P98）二是嚴格劃分黨政的職能和工作系統。對此，張聞天曾經強調指出：“今后黨對于人民大眾一切政治的、經濟的、文化的、生活的領導，必須經過人民大眾自己的政權系統來實現。今后對于階級敵人的各種斗爭，也必須使用國家合法的機關來合法進行。沒有人民代表會議制這種新國家的政權形式，我們就不能鞏固新的人民的統治，并實現黨對于人民大眾的有力的領導。”［15］（P59）對于中央的上述指示，各蘇區極為重視。像湘贛蘇區就要求：“嚴格劃分黨和政府的工作系統，堅決創造堅強而有工作能力的蘇維埃政府，政府不應該一切小的事務都依賴黨來解決，政府應該樹立單獨行政的工作制度。”［6］（P213）嚴格劃分黨政的工作系統，有利于避免以黨代政、以政代黨或黨政不分的現象發生。三是建立健全各級黨團組織。1931年11月，蘇區黨第一次代表大會強調指出：“建立黨團的經常工作，這里最主要的就是要建立健全的黨團，來保障黨的領導，黨團絕對服從所屬黨部的指示，執行其一切決議。經常保持黨團在會議上一致的意見。加緊對于在機關內非黨員的政治工作，達到取得多數來實現黨的一切領導。黨團在每一次政府和群眾組織開會之前，必須召集會議準備自己的意見，上級黨部必須經常加緊對黨團的領導工作的檢查。”［9］（P647）加強黨團建設的目的，在于實現黨對政權的思想領導，同時又避免黨直接進行具體工作。四是廣泛開展選舉運動。對于選舉運動的目的，中央曾指出：“蘇維埃選舉運動，這一個運動的實質是改造各級蘇維埃，建立強有工作能力的蘇維埃政權，來領導和執行目前革命斗爭的任務。”［16］（P7-8）在中央的指示下，各蘇區先后開展了選舉運動。特別是中央蘇區，先后共進行了三次范圍廣泛、聲勢浩大的民主選舉運動。在選舉中，必須嚴格遵循“一切政府工作人員必須由選舉而任職，不勝任的由公意而撤換，一切問題的討論解決根據于民意”［17］（P5）的原則。我們知道，在黨政關系體制中，“政權—群眾”是其中的重要一環，要推動革命，就必須提高政府的工作能力、提高群眾對政府的信仰。要實現這一目標，就必須選拔大批群眾信仰的、服從黨的領導的工農積極分子進入蘇維埃。

上述調整方案，從某種程度上來說大大強化了列寧黨政關系理論在根據地的指導地位。通過這一調整，逐步解決了“黨—黨團”、“黨團—政權”、“政權—群眾”等環節中存在的問題，不僅加強了蘇維埃的行政工作能力，而且使黨逐漸從繁雜的事務主義中解脫出來，避免使自己處于各種矛盾的焦點上，從而達到了改善黨政關系的目標。像湘贛蘇區，王首道曾回憶道：“省委和省蘇維埃第一次代表大會后，各級蘇維埃政府先后都建立起來了，并召開了各級代表大會。但開始工作進行得并不順利，因為當時蘇維埃負責人的能力一般都較弱，一切大小事情都還是由黨委包辦，甚至有的蘇維埃簡直成了黨委的辦事處，天天忙于打條子接待來往人員的事情。同時，各部負責人大都還兼有別的職務，無法專心于自己的工作。省蘇維埃執行委員會經常只有一兩個人在家。其他人都下到基層巡視工作去了，有些問題不好研究解決。省委、省蘇維埃政府發現這些問題后，召開了省蘇執委擴大會議，專門對全省蘇維埃的工作做了詳細的部署，加強各級蘇維埃的領導力量，工作才開始好轉，并進行了大量工作。……蘇維埃的工作隨著各級組織機構的建立，湘贛蘇區的工業農業生產以及郵電、交通、商業、財貿、文教、衛生等各項事業都得到了發展，極大地推動了根據地的革命政權的鞏固和發展。”［18］（P847-849）而朱德后來在接受史沫特萊的采訪時也曾經回憶道：“在向塘會議上，我是主席團成員之一，有時也擔任主席。會后，我們的工作順利了許多。蘇維埃和群眾組織從此與軍隊分開。蘇維埃里的私人關系——不少地方有這種現象——也都取消了，這種人民代表會議，或稱蘇維埃，成了有效率的行政機構，處理財政、土地、交通、民兵、保健、教育、生產和婦幼等問題。蘇維埃的組織呈金字塔形，從村到區，由區到省。”［19］（P341）也就是說，通過這種全面的調整，列寧的這種黨政關系體制在各蘇區得到了全面的貫徹并初步確立下來。我們知道，在這一關系體制中，其中最主要的特點就是：黨是整個政治系統的思想領導者，但是，它不能凌駕于國家政治系統之上，不能直接干涉政治系統的具體工作。而且，在這個體制中，政府、社會團體及政治團體應當在黨的領導下充分發揮各自的作用，特別是要抓住群眾，獲得群眾的信任。只有這樣，才能實現黨對革命與建設的領導并推動革命動員工作的開展。

綜上所述，中國共產黨在土地革命時期對黨政關系理論的探索和實踐，不僅使黨政關系體制得以初步的確立，也為以后的革命乃至建設時期的黨政關系提供了借鑒和參考。1951年9月，董必武在《論加強人民代表會議的工作》中曾經指出：“黨對國家政權機關的正確關系應當是：一、對政權機關工作的性質和方向應給予確定的指示；二、通過政權機關及其工作部門實施黨的政策，并對它們的活動實施監督；三、挑選和提拔忠誠而有能力的干部（黨與非黨的）到政權機關中去工作。”［20］（P191-192）從中我們可以看出，其中的理論原則與土地革命時期是一脈相承的。因此，研究這一課題，對我們當代黨政關系的改革具有一定的借鑒與啟示意義。

［1］列寧選集（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1972．

［2］列寧選集（第4卷）［M］.北京：人民出版社，1972．

［3］蘇聯共產黨代表大會、代表會議和中央全會決議匯編（第1分冊）［M］.北京：人民出版社，1964．

［4］中共中央文件選集（第3冊）［M］.北京：中共中央黨校出版社，1983．

［5］中共中央文件選集（第4冊）［M］.北京：中共中央黨校出版社，1983．

［6］湘贛革命根據地史料選編（上冊）［M］.南昌：江西人民出版社，1984．

［7］湘鄂贛革命根據地文獻資料（第1輯）［M］.北京：人民出版社，1985．

［8］毛澤東選集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1991．

［9］中央革命根據地史料選編（上冊）［M］.南昌：江西人民出版社，1981．

［10］中央革命根據地史料選編（下冊）［M］.南昌：江西人民出版社，1981．

［11］閩浙贛革命根據地史料選編（上冊）［M］.南昌：江西人民出版社，1983．

［12］閩浙皖贛革命根據地（上冊）［M］.北京：中共黨史出版社，1991．

［13］中央革命根據地史料選編（中冊）［M］.南昌：江西人民出版社，1981．

［14］中共黨史參考資料（三）［M］.北京：人民出版社，1979．

［15］張聞天文集（第四卷）［M］.北京：中共黨史出版社，1995．

［16］選舉運動與合作社——中央政府指示江西省蘇的一封信［L］．紅色中華，1932-02-17．

［17］毛澤東．中華蘇維埃共和國中央執行委員會與人民委員會對第二次全國蘇維埃代表大會的報告［J］．紅色中華，1934-01-26．

［18］湘贛革命根據地（下冊）［M］.北京：中共黨史出版社，1991．

［19］史沫特萊文集（三）［M］.北京：新華出版社，1985．

［20］董必武政治法律文集選集［M］.北京：法律出版社，1986．

責任編輯 查昆巖

D231

A

1008-6463（2010）04-0032-04

2010-08-06

楊會清（1972-），男，浙江淳安人，中共江西省委黨校黨史黨建教研部副教授，博士，主要研究蘇區史和中共領袖人物思想史。