以經濟功能區"泛化延伸"為新引擎——遼寧沿海經濟帶發展方略研探

中共大連市委黨校 張道航

遼寧沿海經濟帶有近30個國家和省級經濟功能區,分布在 《遼寧沿海經濟帶發展規劃》中圈定的6個城市.從產業結構上看,這些經濟功能區中不僅有裝備制造、石油化工、服裝服飾、電子產品等制造業,也有航運、物流、商貿、旅游等現代服務業,甚至還包括水產品增養殖等農業項目.可以說,這些經濟功能區既囊括了第一、二、三產業中的許多優勢產業,也集中了遼寧沿海區域內相當部分的優質資源,是區域經濟發展的重要增長點.通過這些經濟功能區的 "泛化延伸",在向產業價值鏈高端攀升的同時,以點帶面、放大功能、牽動全局,對于實現遼寧沿海經濟帶發展戰略可以起到強大推進作用.

一、經濟功能區從 "極化發展"到 "泛化延伸"是必然趨勢

在某一特定地域設立經濟功能區,由國家或省級層面給予一定的政策支持,目的在于吸引和集聚區內外的各種資源,形成一定的經濟增長極,進而實現 "極化發展".但是,這種 "極化發展"并不是最終目的,在此基礎上還應當形成對區域外部的輻射、牽引和帶動,實現經濟功能區的 "泛化延伸"."極化發展"要求的是 "集中"、 "集聚"和"集約",從而實現經濟發展的 "要素集中"、"結構優化"和 "功能提升"; "泛化延伸"要求的是 "外溢"、 "擴散"和 "拓展",借以實現經濟發展的 "功能延伸"、 "規模擴張"和 "總量增加".

經濟功能區從 "極化發展"到 "泛化延伸"是區域經濟發展的必然趨勢,沒有初始階段的 "極化發展",就不可能出現此后的"泛化延伸".但如果經濟功能區僅僅定格于"極化發展",那不僅會拉大經濟功能區與非經濟功能區之間的發展差距,形成新的二元結構,經濟功能區的自身發展也會日益顯現出疲憊態勢.因為隨著各種資源要素向經濟功能區的集聚,會讓經濟功能區內的土地成本、交通成本、環境污染對要素集聚產生離心力,經濟增長也會日趨乏力.通過 "泛化延伸",協調好資源的極化集聚與分散流動,并使經濟功能區的發展優勢得以 "泛化",使其功能得以 "延伸",才能為 "極化發展"補充新的動力.

我國區域經濟 "極化發展"的兩個典型,即深圳和浦東無不是將 "極化發展"與"泛化延伸"統一起來才獲得了巨大成功.深圳泛化延伸至珠三角,而浦東則泛化延伸至長三角,在 "泛化延伸"的過程中不僅帶動了更為廣闊區域范圍的長足發展,這兩個經濟功能區的極化效應充分顯現, "極化發展"也得到不斷提升.從中國科學院的 《中國區域創新能力報告2009》可以看出,創新能力較高的通常不是 "極化發展"的區域,而是 "結構均衡"的區域[1]."泛化延伸"正是在 "極化發展"過程中實現區域經濟"結構均衡"的重要途徑,只有堅持 "極化發展"與 "泛化延伸"的統一才能避免區域經濟發展的結構失衡.

在區域經濟發展中, "極化發展"與"泛化延伸"猶如 "兩條腿",要使經濟功能區的 "極化發展"得以持續并不斷提升, "泛化延伸"是不可缺少的另一條腿,只有兩條腿走路才能走得又穩、又好、又快.但在改革開放初期,我國區域經濟發展并不具備這種兩條腿走路的條件,這不僅是因為受到資源制約,也缺少必要的體制支持.然而,目前中國多數地區不僅已經完成了資本的原始積累,市場經濟體制也已經初步建立起來.正是基于這一現實,我國經濟發展的總體格局也發生了戰略性轉變,從以往通過設立經濟功能區來帶動某一區域的經濟發展,轉向在更廣闊范圍內實現區域經濟均衡發展的新的格局規劃.2008年以來,廣西北部灣、海峽西岸、江蘇沿海、關中天水、遼寧沿海、圖們江區域、黃河三角洲、長江三角洲、重慶兩江等區域經濟發展規劃的出臺,表明我國經濟發展總體規劃已由原來的 "以點帶面",正向 "以面布局"的新戰略轉變.

遼寧沿海經濟帶作為國家經濟發展中"以面布局"總體規劃的重要區域,已經不能僅僅局限于幾個經濟功能區的 "極化發展".必須從國內外經濟發展的新形勢和國家發展戰略的新格局出發,通過經濟功能區的 "泛化延伸"進而推進全域經濟均衡發展.這不僅是因為,遼寧沿海經濟帶作為較早開放的地區,經濟功能區的設立相對較早,許多經濟功能區經過前些年的 "極化發展"已經具備了 "泛化延伸"的條件.同時還應當看到,目前有些經濟功能區的發展已經受到資源承載空間的制約,以及行政管理職能缺失所帶來的社會發展滯后的負面影響."泛化延伸"不僅可以進一步拓展經濟功能區的發展空間,又可以通過體制的改革創新彌補其行政管理職能缺失所帶來的欠缺.從國際經驗看,不具備行政管理職能的經濟功能區往往不會長期生存下去.從國內發展看,隨著 《企業所得稅法》于2008年1月1日正式實施,表明在某一區域實施 "超國民待遇"的優惠政策將逐步退出,區域優惠政策正轉化為產業優惠政策[2].因此,根據各個經濟功能區的不同情況,不失時機地推進經濟功能區的 "泛化延伸",應成為遼寧沿海經濟帶發展的新引擎.

二、經濟功能區 "泛化延伸"的主要路徑

1.補缺提升.遼寧沿海的經濟功能區多集中于加工制造業,處于 "微笑曲線"價值鏈的低端,不僅在國際產業利潤分配中處于不利地位,也弱化了競爭力和對區域經濟的帶動作用.補缺提升是指,經濟功能區產業鏈條的進一步 "泛化"和向 "微笑曲線"高端的 "延伸",彌補產業價值鏈高端的缺失和不足,進一步提升經濟功能區的功能.一是可以通過加快產業結構調整的步伐,積極發展為制造業服務的產品研發、工業設計,以及物流配送、市場營銷等現代服務業,通過對這些產業價值鏈高端的占領,最終達到控制整個產業鏈的目的.二是緊緊抓住當前受國際金融危機影響國外企業處境艱難的契機,從某些產品或產業找到突破口,通過自主創新、掌握核心技術、創立自主品牌,控制物流渠道和終端市場,最終建立起以本地區企業為核心的新的全球產業鏈條,從而最大限度地增加本國和本地區的利益.

2.功能外溢.功能外溢是指,將經濟功能區的功能向區外擴散.在經濟全球化的背景下,任何一個區域的經濟發展都不可能在本區域內完成生產、流通、分配、消費的全過程.就經濟功能區而言,不僅資源的集聚和集中不能脫離外部,區內的各種經營活動也都與外部有著千絲萬縷的聯系.在這種聯系中,經濟功能區勢必要與外部發生物質和信息的交流,并對區外的經濟活動產生影響,從而實現其功能的外溢.經濟功能區的功能外溢不僅潛移默化在各種經濟活動中,有時甚至需要直接將其功能 "泛化延伸"至區域外部.譬如,保稅區在區外其它地域實施保稅監管乃至設置保稅庫,從而實現保稅功能向區外的延伸或外溢.

3.區域合作.經濟功能區的特有功能不僅是行政區不具備的,而且各個經濟功能區之間在具體功能乃至資源稟賦上又往往存在差異.因此,可以通過經濟功能區與行政區,以及經濟功能區之間的相互合作,進而實現經濟功能區的 "泛化延伸".從經濟發展的角度看,區域合作的實質是生產要素在地緣范圍內趨向自由化流動,從而帶來生產要素的有效配置和生產效率的相應提高.遼寧沿海經濟帶的各個經濟功能區應從社會分工和地域分工的角度出發找準市場定位,發揮自身的競爭優勢,最終形成遼寧沿海地緣范圍的區域合作,在此基礎上還要進一步尋求同國內外其它地區的合作.

4.設置新區."泛化延伸"的基本要求,就是要實現 "廣"和 "多".因此,隨著遼寧沿海經濟帶發展戰略的推進,可以根據需要在具備條件的區域設置新的經濟功能區.如大連莊河循環經濟區和大連瀛滸經濟區,就是在遼寧沿海經濟帶發展戰略啟動后,被納入省級層面重點支持的經濟功能區.但是,經濟功能區的設置不僅受到可集聚要素規模和結構的制約,同時又必須考慮到區域經濟發展總體布局的科學合理,濫設經濟功能區的 "泛化延伸"不是我們的題中之義,必須堅決扼制.

5.融合周邊.融合周邊是指,經濟功能區與周邊行政區融為一體,使經濟功能區的經濟發展功能得以拓展,讓行政區的社會服務職能得以施展.如大連新市區管理體制改革中設立的金州新區、保稅區、普蘭店灣新區,就是將周邊的行政區融入其中,不僅擴大了原有經濟功能區的發展空間,同時也引入了行政區的社會管理和服務職能,形成經濟功能與行政職能互補共進的新優勢.但是,經濟功能區與周邊行政區在管理體制上融為一體,必須是經濟功能區經過發展具備了足夠帶動力的前提下才可以施行,而且融合的空間范圍也應適度并符合功能定位的發展要求.盲目地 "跑馬圈地",不僅會帶來"規模不經濟"和資源浪費,也會讓經濟功能區難堪重負,甚至出現功能衰退的現象.

三、經濟功能區 "泛化延伸"應把握的幾個重要關系

"泛化延伸"不是 "泛而濫"、 "多而雜"、 "廣而劣";而是 "泛而專"、 "多而精"、 "廣而優".以下幾個方面的關系是經濟功能區 "泛化延伸"中需要認識和解決的矛盾,只有正確認識和處理好這些矛盾,經濟功能區的 "泛化延伸"才能達到預期目的.

1.區域分工與融合發展的關系.經濟功能區的 "泛化延伸",從一定意義上講也是泛化融合的過程,通過融合實現功能的延伸.但融合又是建立在分工基礎上的, "融合是天"、 "分工是地",遼寧沿海經濟帶可以采取 "頂天立地"的發展模式.為了做好融合發展的大文章,遼寧沿海各個城市乃至經濟功能區應從 "不求最大最全,但求最好最佳"的思路出發找準定位.這樣不僅可以找到自己的優勢,也為其它城市或經濟功能區留出了發展空間,從而建立起 "分工融合"、 "頂天立地"的發展基礎.區域融合首先應著眼于周邊區域,為了實現與周邊區域的融合,遼寧沿海的各個城市乃至經濟功能區應當確立 "遠攻近交"的市場戰略.因為如果與周邊之間相互交惡,把區域市場環境搞糟了,誰都不會到你這來,那將一損俱損.就遼寧沿海經濟帶的產業和產品而言,多屬重化工業,其真正的競爭對手不是在遼寧各個城市之間,而是在遼寧之外甚至是國際市場上.這也決定了遼寧沿海各個城市乃至經濟功能區,在市場競爭中理應實施 "遠攻近交"的戰略,加強區域內部的融合,共同應對來自于外部特別是國際市場上的競爭和挑戰.

2.空間拓展與集約發展的關系.經濟功能區的 "泛化延伸"沖破了原有功能區與行政區,以及功能區與功能區之間的界限,為經濟功能區以更快速度和更具規模的發展拓展了空間.但是,在 "泛化延伸"的過程中切不可一味地依賴于空間拓展,因為拓展空間既不是發展的目的也不是尋求發展的唯一途徑,通過優化結構、提升技術、改善管理進而實現要素組合的集結、協調和優化的集約發展,不但同樣可以實現發展,而且更具可持續性.因此,經濟功能區在 "泛化延伸"過程中,必須轉變發展方式、創新發展模式、提高發展質量,更加注重資源節約和環境保護,注重提高經濟發展的集約化程度,不可以沿襲粗放發展的舊模式.無論從眼前還是從長遠發展看,遼寧沿海經濟帶的空間資源都十分有限.因此,必須十分珍惜每一寸土地資源、灘涂資源和海域資源,并從區域資源的承載能力出發,加大單位面積投資強度,把握好投資方向,決不可以搞低水平的重復建設.與此同時,還應建立起科學的績效評估體系和經濟社會發展綜合評價體系.譬如,可以設立單位面積產出率、單位面積投資強度等考核及評價指標,從而使經濟功能區的 "泛化延伸"能夠在新的考核標準的約束和引導下,走出一條集約化發展的新路子,而不是在空間拓展上做舊文章[4].

3.市場促進與政府引導的關系.經濟功能區的 "泛化延伸"仍然應在更大程度上發揮市場在資源配置中的作用,不但產業布局、區域發展規劃不能脫離市場,包括體制的改革、結構的調整也都不能脫離市場,都要以市場為基礎.但也應當看到,市場經濟也存在 "失靈"的情況,即完全依靠市場這只 "看不見的手"的自發調節,不可能在所有領域都實現資源的最佳配置,從而找到"帕累托最優解".為了彌補 "市場失靈",就需要發揮政府的職能作用,由政府這只"看得見的手"通過經濟、行政和法律手段加以引導.否則,就會出現比 "市場失靈"更加糟糕的 "政府失靈".但也必須注意,現代市場經濟條件下的政府應當是有限政府,即凡是可以交由市場調節的,政府就不必去管,政府的職能應限定在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務方面.就經濟功能區的 "泛化延伸"而言,政府的作用主要是做好區域發展規劃,創造一個良好的市場環境,并出臺相應政策加以引導,決不可以橫加干預.只有這樣,才能使經濟功能區的 "泛化延伸"真正做到 "泛而專"、 "多而精"、 "廣而優".

4.經濟發展與社會建設的關系.在加快經濟發展的同時,還必須進一步加快以改善民生為重點的社會建設,完善各項社會保障,理順分配關系,增加居民收入,解決好人民群眾關心的民生問題.而且,隨著社會建設的不斷推進和民生的不斷改善,又會進一步促進人民群眾參與經濟建設和推進經濟發展的積極性,從而形成一種社會建設與經濟發展的良性互動.但是,遼寧沿海的經濟功能區同全國許多功能區一樣,不具有政府行政管理職能,從而出現行政管理缺失和社會建設滯后的局面.因此,在部分條件成熟的區域可以選擇 "融合周邊"的 "泛化延伸"路徑,實行功能區與行政區的高度融合,用功能區的功能優勢來帶動經濟發展,用行政區應有的社會服務更好地推進社會建設,全面優化功能、提升效率,促進經濟社會更好更快發展.

5.成本付出與收益獲取的關系.經濟功能區的 "泛化延伸",存在一個改革創新的成本付出和收益獲取的關系,如何處理好這二者之間的關系,不僅關系著經濟發展也關系著社會和諧,決定著改革創新的最終成敗.當今中國的改革創新是與和諧社會的構建聯系在一起的,是全體人民共享成果的"普惠式"改革與創新,改革創新的收益應當由全體人民共享,改革創新的成本也需要社會共同承擔.要防止在經濟功能區 "泛化延伸"中,一部分社會群體付出了成本,卻享受不到收益;而另一部分社會群體獲得了收益,卻又無需付出成本;尤其要防止讓弱勢群體更多地承擔成本,但所獲收益卻微乎其微,以致二元結構和社會差距越拉越大的現象發生.當然,即使是 "普惠式"的改革創新也不可能做到每個人所獲得的收益都是均等的,但 "普惠式"改革創新所要達成的目標應該是一種 "帕累托最優解",即不僅要實現整個社會收益的最大化,而且一部分社會群體在獲取收益時,不應當影響另一部分群體的發展以及收益的獲取.同時還應當看到,某一階段的改革創新成本通常是一次性付出的,而改革創新的收益卻是緩慢體現出來的,具有滯后性.因此,在經濟功能區"泛化延伸"的改革方案設計和具體實施中,還必須兼顧好近期成本付出與遠期收益獲取的關系.

[1]中國科技發展戰略研究小組.中國區域創新能力報告2009[M].北京:中國科技出版社,2010:1-343.

[2]鐘曉渝.錄制一個很有意義的節目:《政協論壇》[N].人民政協報,2010-06-24(B1).

[3]資本論:第1卷 [M].北京:人民出版社, 1975:360-365.