健全公眾參與公共行政的路徑分析

梁華平,郭曉莉

(1.西安工業大學思政部,西安 710021;2.西安郵電學院通信與信息工程學院,西安 710061)

健全公眾參與公共行政的路徑分析

梁華平1,郭曉莉2

(1.西安工業大學思政部,西安 710021;2.西安郵電學院通信與信息工程學院,西安 710061)

指出在構建社會主義和諧社會的背景下,公眾參與已成為一個備受關注的問題,但現階段,我國公眾參與公共行政仍存在諸多問題。本文從更新公眾參與公共行政的觀念、完善公眾參與公共行政的制度、健全公眾參與公共行政的組織三個方面分析了健全公眾參與公共行政的路徑。

公共行政;公眾參與;觀念更新;制度完善;組織健全

黨的十七大報告明確指出:“堅持國家一切權力屬于人民,從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與,最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業”,”推進決策科學化、民主化,完善決策信息和智力支持系統,增強決策透明度和公眾參與度……”[1]它表明,伴隨我國社會經濟的快速發展、民主法治意識的不斷成熟,我國行政過程中的公眾參與逐漸成為理論和實踐中的焦點。公眾參與的重要性已經日漸引起我國政府的高度重視。但是現階段,我國公眾參與公共行政仍存在諸多問題,如公民制度化參與意識薄弱、公眾參與組織利益雙重、公眾參與機制不健全等使體制外利益表達和參與成為重要途徑。近年發生的數起公共事件都在印證著這一點,因此,加強公眾參與公共行政的研究成為當務之急。

一、更新公眾參與公共行政的觀念

首先是公眾自身觀念的更新。這就要求培養現代行政文化,重視人的思想和價值,塑造主動參與的“新公眾”,樹立主動參與意識,并加強參與能力[2]。培養公眾的參與意識,提高公眾參與能力,必須喚醒公眾作為國家主人的主體意識,如權利意識、參與意識、平等意識、法治意識、責任意識等。要增強對行政部門的基本信任,樹立理性參與意識,采取體制內的參與行為,以有利于利益表達和問題解決為導向。

其次是增強行政部門對公眾參與的信任。只有公眾單方面具備了參與的意識和能力是遠遠不夠的,傳統的公共行政理念抑制了參與行動的真正落實,公眾得不到參與的機會。因此,要更新公眾參與觀念,必須首先轉變行政機關及其工作人員的行政理念,增強其對于公眾參與的信任。第一,充分認識公眾主體地位。民主的理念認為,公眾是現代公共行政產生、存在與發展的目的,公眾是公共行政權力的來源。公共行政因公眾的需要而產生,執行的是公眾授予的權力,因此必須服從公眾的意志,維護公眾的利益。第二,正確對待公眾的參與行為。一方面,對于公眾針對公共行政事務提出的合理化意見和要求應給予肯定和尊重,另一方面,對于公眾的非理性參與行為,要及時加以規范和糾正,要通過各種渠道向公眾宣傳各種合法化的參與途徑,對于公眾提出的不合理意見和要求,要疏導和規勸。第三,積極培養公眾的參與意識和參與能力。公共行政人員有責任教育公眾,使其深入了解公眾的權利與義務,學習公眾參與的知識和技能。同時,行政人員也應該主動地向公眾通報政府的施政真相和困難所在,增進政府與公眾之間的相互了解與體諒,進一步促進彼此的信任及合作。第四,增強公共行政部門的回應性。公共行政部門在行政過程中要及時對公眾的意見和要求進行反饋,以增強公眾參與的效能感。如果公眾的意見和要求得不到及時而有效的反饋,就會極大地挫傷公眾參與的積極性,體制外的各種參與行為就會助長。

二、完善公眾參與公共行政的制度

美國學者 T·W·舒爾茨認為,“制度就是一種行為規則,這些規則涉及社會、政治及經濟行為”[3]。人之所以需要制度,是因為人的理性能力有限,人的行為可能超出其理性的控制,從而產生不確定性,損害他人或社會的利益。因此,公眾參與公共行政的這種社會性的活動同樣需要在規則的框架內運行,從而使得這種參與規范、有序、良性運行。

首先是政務公開制度。知情權是公民的一項最基本權利,公眾參與公共行政的“政治能力”、“政治功效感”等都與此緊密相關,參與的首要前提是知情,了解相關政務信息。這就要求政府必須做到政務公開,使政府的工作內容公開化,對于正在籌劃或準備的工作公開,并對各項工作內容及其進程公開,任何公民都可以通過特定途徑進行查詢、監督。如財務公開、人事公開、監管公開、決策公開等。對此,應完善政務信息公開方面的法律法規,明確信息公開主體和內容,公開的途徑要多元化、便民化、易知化,尤為重要的是信息公開責任機制和時效機制的確立,建立明確的責任追究處罰制度,責任到人,防止信息公布缺位。政務公開制度的實行,在短時間內會給相關部門負責人帶來壓力,帶來不適應,這與我國長期以來形成的官僚作風及政治體系的封閉保守運行密切相關,但從長遠來看,這是一個合格的、健全的公民社會的必須,對于整個社會的健康持續良性發展至關重要。

其次是行政聽證制度。行政聽證,是指行政機關做出涉及公民、法人或者其他組織利益的重大事項或者重大決定之前,充分聽取公民、法人或者其他組織的意見的活動。我國的行政聽證制度是在 20世紀 90年代末從國外移植而來,經過十多年的發展,依然不能為眾多的行政部門所接受或采用。從相關法律法規的規范可以看出,它對具體行政行為聽證的適用范圍過窄,對抽象行政行為的聽證范圍不全面,聽證的程序也不夠規范和嚴密等,給實踐帶來一定的制約。從公眾角度看,臣民意識和搭便車心理在許多人的頭腦中依然存在,這給我國行政聽證制度的發展帶來了一定的障礙。而聽證制度是促進權力機關、行政機關依法決策、依法行政,維護公民、法人或者其他組織合法權益的一項重要制度,它是現代民主政治和現代行政程序的重要支柱性制度,是現代制度所追求的公正性與民主性的集中表現。因此,健全和完善這種制度同樣意義重大。

最后是行政救濟制度。行政救濟是指公民、法人或其他組織認為具體行政行為直接侵害其合法權益,請求有權的國家機關依法對行政違法或行政不當行為實施糾正,并追究其行政責任,以保護行政管理相對方的合法權益。行政救濟是行政相對人與行政主體互動的一個過程,更側重于行政主體提供救濟的過程,其途徑主要是行政復議、行政賠償、行政訴訟等。行政救濟是行政系統的內部監督,該制度的設置主要在于維護行政相對人的合法權益,但當前我國行政救濟機構缺乏獨立性,程序不嚴謹等,使這種救濟制度大打折扣。健全和完善的行政救濟制度是使公眾獲得參與安全感的重要因素,有利于保護行政相對人的合法權益,是公共行政行為、過程、結果合理化、科學化的重要環節。

三、健全公眾參與公共行政的組織

在公眾參與公共行政的過程中,公眾通過參加組織或者社團來影響公共行政是最有效的形式。組織或社團代表著一定群體的一定要求,通過組織或社團進行的利益表達具有規模效應,容易使利益訴求得以實現。但長期以來,我國公眾參與公共行政受到多方面的制約,是一個大國家、小社會的格局,社會發展緩慢,臣屬型甚至地區型的政治文化在我國廣大地區起著主導作用,作為重要組織的第三部門沒有發揮其應有的作用,其生存面臨諸多的困境。伴隨政治經濟體制改革的進一步深化,第三部門需要承擔更多的社會責任。而其自身的弱小和能力的欠缺,使其難以承擔政府轉移的職責,如經費短缺、人力資源短缺、知識經驗短缺等,這就陷入了二難困境,這種困境會導致兩方面的結果,一是政府做大繼續承擔相應的職責,二是加快這些非政府組織的發展。當前的趨勢要求后者的發展。同時我國的第三部門還呈現出魚龍混雜的局面,以及相關法律法規的不完善等使得其發展舉步維艱。這對第三部門的健康、快速發展提出了更高的要求。

首先,制定和完善有利于第三部門發展的法律法規體系,使其在發展的過程中有法可依,在規則體系內運行。政府逐步退出相關領域,并采取積極措施培育第三部門的發展,并加強對這些組織的管理,嚴格責任追究機制。其次,建立第三方的監督與評估機制。鑒于當前我國眾多第三部門發展的現狀,過分的強調政府的監管與治理將會大大削弱這些組織的健康發展和社會功能的發揮,而放任其發展又會導致這些組織不能真正滿足社會的需求,效率低下,甚至貪污腐敗行為的發生。最好的模式是建立第三方的監督與評估機制,它將會克服以上兩方面的問題。最后,加強第三部門自身的建設。必須充分認識到第三部門在溝通政府與市場、政府與社會方面、在解決貧困、緩解就業、促進社會和諧方面發揮的積極作用,給予充分的肯定,樹立第三部門的誠信社會形象,爭取社會公眾的廣泛參與;同時也要對發展過程中產生的問題予以及時糾正,促進第三部門的發展。

在行政權力不斷加強的趨勢下,行政改革無論怎樣進行,都面臨一個難題,就是動員各方面力量對其進行監督和控制,公眾參與是控制行政權力膨脹的一個重要力量。通過參與公共行政,公民個人及其團體實現了自身的權益,鍛煉了其政治熱情和實踐能力。在政府講“以人為本”和構建“和諧社會”的背景下,公眾參與將會在我國迅速發展。公眾是社會發展的動力,政府所能做的選擇是進行主動的、有誠意的、真實的公眾參與,還是被動的、虛假的表面參與。如果是前者,公眾參與將是有序、健康地迅速發展;如果是后者,政府將會在政治發展和社會轉型中,逐漸喪失其政權的合法性基礎。公眾參與得不到滿足的需求將會變成外部抗爭和反對政府的力量。政府只有認真地進行公眾參與的制度建設,推動和擴大公眾參與,使公眾參與有外力推動轉變成政府的內在動力,才是正確的選擇。

[1] 胡錦濤.中國共產黨第十七次全國代表大會報告[M].北京:人民出版社,2007.

[2] 王利敏,戚建霞.論公共行政文化對公共行政管理的影響和作用 [J].長春工程學院學報:社會科學版,2010(2):65-67.

[3] R·科斯,A·阿爾欽,D·諾斯.財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集 [M].上海:上海人民出版社,2002:253.

The path analysis of the public partici pationin publicadm in istration

L IANG Hua - ping, et al.
(Dept.Of Politic-Ideological Educationof Xi’an Technological University,X i’an710021,China)

In the background of constructing socialist harmonious society,public participation has become a focus problem.But at present,many problems still exist in public administration.Therefore,the thesis analyzes the path of public participation in public administration from three aspects:updating the concept of public participation in public administration,integrating the system of public participation in public administration and perfecting the organizationof public participation in public administration.

public adm inistration; public participation;the renewal of thinking; complete system; well - organized

C93

A

1009-8976(2010)04-0057-03

2010-08-31

梁華平 (1978—),男 (漢),陜西咸陽,講師主要研究行政倫理、經濟倫理。