我國農村集體土地登記研究進展

汪 鵬，劉 燕，陳展圖

（1.重慶市土地勘測規劃院，重慶 400020）

（2.重慶市欣榮土地房屋勘測技術研究所碩士，重慶 400020）

（3.南寧市社會科學院碩士，廣西 南寧 530022）

我國農村集體土地登記研究進展

汪 鵬1，劉 燕2，陳展圖3

（1.重慶市土地勘測規劃院，重慶 400020）

（2.重慶市欣榮土地房屋勘測技術研究所碩士，重慶 400020）

（3.南寧市社會科學院碩士，廣西 南寧 530022）

土地登記是國家管理土地的重要政策工具，是支持國家經濟發展的制度保障。只有在廣大農村進行土地登記之后，才能建立完整的地籍，實現城鄉土地統一管理。大量的研究從不同的層面闡述了目前我國農村集體土地登記的現狀，分析了存在的問題，但是針對各個問題的相應解決辦法的研究不夠深入。在農村集體登記主體、土地權利類型和土地權利內容的界定，以及農村集體土地登記相關技術問題的改進完善等問題上都還需要進一步的探討。

集體土地；登記；研究進展

農村集體土地是中國土地的主體部分，只有在中國廣大農村進行土地登記之后，才能建立完整的地籍，才能便于城鄉土地統一管理。通過農村集體土地登記可以明晰農村土地的產權，保護農民合法權益，為土地流轉提供合法保障。[1]農村集體土地登記的內容包括權利主體、權利客體、權屬來源及權利內容。與城鎮土地的權利主體相比農村集體土地的權利主體有特定性。在農村集體土地他物權登記時，必須首先登記集體土地的所有權。[2]我國農村的不動產權利并未真正建立土地他物權體系，土地及房屋缺乏流通性，從而并未進行保障交易安全的登記。[3]應該對農村集體土地進行全面登記。“全面”是指不只是對農村集體土地的建設用地，也須對農用地；不只對農村集體土地的所有權，也須對農用地承包經營權等進行登記。[2]

一、農村集體土地所有權登記

農村集體土地所有權主體缺位是影響農村集體土地所有權登記的主要問題。依據物權法定的原則，相關法律對土地權利的認可是土地登記的基礎。從法律條文上看農村集體土地可以為村、村民小組、鄉農民集體所有。鄉（鎮）集體經濟組織實際上已經不存在了，現有的鄉（鎮）政府作為基層行政組織不可能成為集體土地所有權主體。村委會實際上是農村社區居民自治組織，而不是集體經濟組織。農村經濟改革后大部分村民小組已經基本解散，村民小組僅僅是集體經濟組織的成員而不是集體經濟組織。[4]村民小組是否可以成為土地所有權主體成為目前爭論的焦點。有學者認為村民小組一級的土地所有權無形中被降級、被剝奪了，有學者甚至提出要取消村小組的建議。但仍然有許多不同意見。[2]主要原因有：一是村民小組不是法人單位，沒有法律地位，沒有組織機構，也不是經濟核算單位，不能有效管理村小組土地；二是村委會為法人單位，實際負擔了村內土地的管理職能；三是村內兩個以上農村集體經濟組織農民集體土地的所有權界線未實地劃定。這些因素反映了把農村集體土地所有權確定給農民集體遠比村民小組容易操作，但是并不能動搖村民小組的農民集體土地所有權。原因是：農村集體土地的大部分為村民小組所有，村民小組持有土地所有權滿足了農民意愿，又尊重了歷史，承認了現實，對保持政策的連續性和農村的穩定性起了重要作用。[2]地籍司專題調查組認為凡是土地承包中未打破村民小組（原生產隊）界限，以組為單位承包土地的，不論是以村的名義還是以組隊的名義與農戶簽訂的承包合同，土地所有權都確定給村民小組。考慮到村民小組組織部健全的事實，凡是主體弱化的村民小組土地，可以采取“村有組管”的辦法，即由小組會議委托村委會代管。[5]

二、土地承包經營權發證

（一）土地承包經營權發證所起的作用

土地承包經營權發證是農村土地登記的初級形式，是一種過渡性質的制度安排。農地承包經營權證書關于地塊產權的一般信息比較清楚，與正式的農地登記制度相比，農地承包經營權證大大節約了登記成本，是政府農地制度改革過程中追求成本最小化的結果。[6]葉劍平等通過對17個省的調查分析得出：農地承包經營權證書的發放對農地流轉有顯著影響，發放過農地承包經營權證書的農戶更傾向于參與土地流轉市場。[7]張娟通過對江蘇南通的調查數據表明農地承包經營權證書的發放在保護農民合法土地權益、提高農戶土地產權穩定性預期、降低農村土地交易成本等方面起到了顯著的作用。[8]農地承包經營權證書是農民獲得集體土地承包經營權的具有法律效益的憑證，是促進土地承包經營權依法、自愿、有償流轉的重要舉措。[9]

（二）土地承包經營權發證還存在的問題

農地承包經營權發證畢竟還只是一種初級的土地登記制度，本身還存在諸多問題有待完善，[7-9]比如：國土資源部門的農地調查信息未能與農業部門共享，同時由于相對有限的財力人力，當前農地承包經營權證書中關于產權邊界的信息失真情況極為普遍。由于農地利用效率低下，一般農戶登記激勵不足，國家只能借助農村集體的力量完成承包經營權登記發證工作。這造成了部分地區承包經營權證書的名義發放率與實際發放率的差別。因此，逐步建立完善的農村集體土地登記體系是未來發展的必然趨勢。

（三）土地承包經營權的法律效力

家庭承包中的土地承包經營權登記并不是物權設立的公示方法，僅僅是國家對已經存在的土地承包經營權的確認，政府頒發給農民的承包經營證書在性質中屬于政權憑證，而不是設權憑證，登記在因家庭承包而產生的土地承包經營權中并沒有任何實質的意義。而對于其他方式取得的農村土地（《土地承包法》44條規定的通過招標、拍賣、公開協商等方式獲得的包括荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地）的承包經營權登記是當事人取得土地承包經營權的法定條件，未經登記，承包經營權人無權取得物權性質的土地承包經營權。[10]

三、登記中的技術問題

（一）資料圖件問題

1987年以村為單位進行權屬調查的權屬資料不能滿足農村集體土地所有權登記主體多樣性的需要。城鎮邊緣農村因權屬變更較大而未及時進行變更調查，“土地權屬變更調查協議書”失去了現勢性。[11]1：10000土地權屬界線圖已經不能滿足登記的要求。[12]1：1萬圖件上繪制村民小組土地界線并進一步繪出土地承包經營權界線很難，而像城市土地那樣完成1：500地籍圖的測繪要花費大量的人力、財力和時間。解決的辦法：一是充分利用得之不易的土地利用現狀調查成果及繪測部門的相關成果，盡快完成數字化工作，用1：2000或者1：5000的農村地籍調查外業成果進行修正、補充和更新；二是應用全數字攝影測量系統和遙感圖像處理系統等先進的測繪技術加快完成制圖過程。[2]

（二）關于地籍編號、宗地確認及登記面積

地籍編號：農村土地地籍編號只是對土地所有權宗的編排，沒有對土地使用權登記的地籍編號加以考慮。鐘太洋等對農村集體土地登記中的地籍號編排的原則及方法進行了探討。[13]杜國平對農村土地登記中的宗地確定標準以及對構成線狀地物土地劃宗的優先級進行了討論，認為農村集體土地登記中宗地劃分應遵循土地權屬、權利人使用范圍等五項標準；對線狀地物權屬調查要點、交叉時劃分的原則和方法做了闡述。[14]實際面積與申請登記面積不一致也是農村集體土地登記中面臨的問題之一。姜志清認為農村宅基地的合法權屬界線難以確定。農村宅基地的實際面積一般較大，超出合法用地范圍的土地處置和管理是農村宅基地管理的一大難題。建議將用地界址定在規劃管理部門批準的用地范圍內，但界址線內超出登記發證用地面積的部分實行有償使用。[15]

（三）登記機構和登記程序

集體土地所有權登記使用的申請書、審批表、登記卡、用紙規格、字體、字號、登記程序等都缺乏統一的標準，亟待規范。[11]我國不動產登記程序、效力等不統一的根源在于部門利益之爭，解決的根本途是統一不動產登記機關。[16]大多數學者都認為應該統一登記機構，但是在登記機構的選擇上存在不同的看法。世界各國或地區的登記機關，無非是司法機關和地政機關兩種。我國的土地權利登記，要么采用司法部門登記，要么采用地政部門登記，因為其他任何一個部門的登記，都不能為不動產交易建立統一的法律基礎，而其他部門的登記都違背不動產登記的法理。[17]在上述兩種可以采納的登記機關中，我國應當順應國際規則，以司法機關為不動產登記機關為宜，具體而言，可以由不動產所在地的縣級人民法院統一管轄。[18]但是也有許多學者提出了反對意見，認為由行政機關進行土地登記更為合適。另一方面是由于行政機關進行登記有其高效、高度公示的優點，其弊端也可以通過技術處理；一方面我國司法機關也是受行政權利影響的機關，其獨立的目的根本達不到。[3]有學者認為“我國應借鑒各國經驗盡快制定出統一的不動產登記法，確立公證機構作為統一的登記機關以及規定相應的程序。[19]也有學者認為應該由土地管理部門負責不動產統一登記，但是由土地管理部門負責不動產統一登記將很難避免土地管理部門繼續把土地登記作為實施土地管理的一種重要手段。無論哪個部門進行土地登記，根據《物權法》的規定，土地登記的確認、保護土地物權和保護土地物權交易安全的兩個目的將會是未來土地登記的兩大主要目的。[20]

（四）農村集體土地登記信息系統建設

周勇等（2004）以農村集體土地登記發證的程序為基礎設計了農村集體土地登記發證的信息系統（CLPRIS）,該系統是建立在網絡平臺的以計算機為載體，利用GIS和可視化技術為管理部門提供辦公自動化和信息查詢、管理、更新功能的計算機軟件系統。智靜等（2005）利用MAPGIS進行集體土地所有權登記發證的方法，介紹了在1：1萬土地利用現狀調查數據基礎上利用MAPGIS進行工作底圖制作、宗地圖制作、面積量算等具體操作方法。盧立欣等（2007）將工作流、空間數據庫以及地理信息系統等技術引入集體農用土地所有權登記發證管理，實現基于WORKFLOW和ARCENGINE的集體農用地土地所有權登記發證系統，解決圖屬一體化、數據拓撲檢查與驗證、快速高效的統計、登記發證流程定制等一系列技術問題。

四、結語

土地登記不是萬能解藥，土地登記的主要作用是增加地權的安全性，它并不是解決糧食安全和農村發展的答案。土地登記應被看作是明晰產權關系，建立現代化土地管理系統的一個重要政策工具，是發展的手段而不是目的。農村集體土地登記發證的工作開展只有短短幾年的歷史，除了技術因素外，目前在發證主體的確定方面還有許多政策、法律和制度等方面的問題需要解決。相關的研究從不同的層面闡述了目前我國農村集體土地登記的現狀，分析了還存在的問題，但是在針對各個問題的相應解決辦法還需要深入研究。在農村集體登記主體、土地權利類型和土地權利內容的界定，農村集體土地登記相關技術問題的改進完善等問題上都還需要進一步的探討。

[1]鄭風田，傅晉華.關于土地登記制度實施過程中政府角色的經濟學分析[J].經濟問題，2007，（1）.

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[5]地籍司專題調研組.擴大農村集體土地所有全登記發證覆蓋面[J].國土資源通訊，2001，（1）.

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[7].葉劍平，蔣妍，豐雷.中國農村土地流轉市場的調查研究——基于2005年17省調查的分析和建議[J].中國農村觀察，2006，（4）.

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[19]鄭耀撫.不動產物權登記之現狀及公證機構未來之地位[J].中國司法，2000，（9）.

[20]張迎濤.不動產為什么要登記——以1949年之后中國土地登記為例的歷史考[J].行政法學研究，2008，（1）.

[責任編輯：李君安]

The Research Progress of Rural Collective Land Registration

WANG PengLIU YanCHEN Zhan-tu

land registration is an important policy tool for land management and it is the support system to protect the country’s economic development.To establish a complete cadastral system,we should implement the land registration in the vast rural areas.Related researches explain the current rural land registration status from different angles,and analysis the problems still exist, however,various problems for the corresponding solution still need further study.Definition of the rural collective registration subject, types of the land rights and contents of land rights and related technical problems still need further study.

rural collective land;registration;research progress

book=104,ebook=44

F301.2

A

1673-8616（2010）05-0104-03

2010-08-05