抽象行政行為司法審查制度比較初探

戴小俊

抽象行政行為司法審查制度比較初探

戴小俊

介紹并比較了英國、美國、法國和德國的抽象行政行為司法審查制度，分析了各國抽象行政行為司法審查的共同特點。認為決定和影響抽象行政行為司法審查方式的因素，主要是憲政體制、公民權利意識和司法獨立程度和法治化程度。

抽象行政行為；司法審查制度；英美法系；大陸法系；比較

國外沒有抽象行政行為的概念，這是我國行政法上的學理概念，但與之相對應的概念如“委任立法”、“授權立法”等在一些國家是存在的。不同國家在國家權力制度設計和價值追求上也許會有差異，但在全球化的背景下，一國借鑒他國技術性的制度設計已成為不可阻擋的潮流。英美法系和大陸法系的代表性國家分別是英國、美國和法國、德國，筆者將簡單分析這4個國家的抽象行政行為司法審查制度，希望可以為我國的抽象行政行為司法審查制度建設提供一些有益的借鑒。

一、英國和美國的行政行為司法審查制度

（一）英國的行政行為司法審查

英國是典型的非成文憲法國家，奉行議會主權至上原則。在其憲政體制下，行政權和司法權都要隸屬于議會［1］。從司法審查的范圍來看，只有女王和議會的立法可以作為例外免受審查，可見其司法審查的范圍及其廣泛。在具體的規定中，英國主要采取的是排除性規定，主要是三類：一是由法院自由裁量權決定可以拒絕司法審查的情況；二是不受法院管轄的行為，這主要是指國家行為；三是排除司法審查的法律條款［2］102。

英國法院對抽象行政行為的審查，主要是審查是否符合成文法和判例法的內容和精神。對于經議會授權而制定的法規、法令，則同時審查其內容與授權法案的內容和精神是否相一致。審查的標準或核心是越權，包括行政機關在授權范圍內和在職權范圍內作出抽象和具體行政行為的越權［3］。

在英國，行政機關的具體行政行為和抽象行政行為，只要超過法定權限，法院都可以行使審查權。英國法官在對行政行為進行司法審查時，可以對議會授權法進行廣泛的解釋，甚至可以挖掘出比立法原則更深更廣泛的“立法意圖”，唯一的界限就是不能否定議會法，只能通過解釋議會法去控制行政權。英國普通法院對行政管理法規的審查是事后的附帶性審查，其顯著特點是在一套穩定的普通法院之外輔以靈活多樣的行政裁判所［4］。

（二）美國的行政行為司法審查

美國是一個典型的三權分立國家，有一部成文憲法。與英國相比，美國的法院顯得更為強大。根據美國《聯邦行政程序法》規定，法院的司法審查范圍極其廣泛，除了行政機關內部行政行為、國家行為、行政自由裁量權范圍內的行為以及由行政機關終局的行為不能審查外，其司法審查范圍幾乎包括一切行政行為，當然包括抽象行政行為（即規章）。

美國法院對規章的審查主要涉及三個方面：規章的內容是否在相應行政機構的管轄范圍內，是否存在越權；規章是否考慮了不相關要素和未考慮相關要素，是否存在專斷；規章是否符合憲法、法律，是否存在違反憲法和法律權利以及法定程序的問題。

根據《聯邦行政程序法》及法院相關判例規定，其司法審查的標準主要有6個［5］678-679：（1）是否違法；（2）是否侵犯憲法的權利、權力、特權或特免；（3）是否超越法定的管轄權、權力或限制，或者沒有法定權利；（4）是否專橫、任性、濫用自由裁量權；（5）是否沒有事實根據；（6）是否沒有實質性證據。從司法審查的提起程序來看，主要有兩種方式：一是向法院提起發布禁止令之訴。在規章己經頒布但尚未正式實施或尚未造成行政相對人的實際損害之前，相對人認為相應規章越權、違法，將導致其權益受重大損害時，可以請求法院發布禁止令。二是向法院直接提起司法審查之訴。當規章已經頒布，并且已經實施和己經實際造成了相對人的損害時，相對人可以請求法院對規章進行審查，宣布被指控的規章無效。而法院只能認定相關規章無效，從而不執行或拒絕執行。由于美國存在判例法制度，己經生效的判決對于以后發生的案件具有約束力，因此規章一旦被法院裁定無效不被適用，以后法院也就不會再援用，實際上等于撤銷廢止了該規章［5］574-581。

二、法國和德國的行政行為司法審查制度

（一）法國的行政行為司法審查

在法國，與我國抽象行政行為相對應的是條例。除了部分緊急情況條例外，所有條例都受行政法院的管轄。盡管法國的行政法院擁有行政審判權，但它仍然是一個行政機構而非司法機構。在法國，既存在普通的行政法院，如國家最高行政法院、上訴行政法院、行政法庭，也存在專門行政法院，如審計法院、財政和預算紀律法院等。

法國有憲法委員會，但其只對議會的立法是否違憲進行審查，對條例的合憲性監督采取事前監督的方式。對行政機關的條例是否符合法律的審查，都由行政法院來進行。對條例的審查權集中在最高行政法院。在法國的法院中，“只有行政法院有權裁決條例是否合法，但當刑事法庭在審理以條例為根據而追訴的案件和以條例為根據而辯護的案件時，也有審查條例合法性的權力。當民事法庭在審查案件時涉及條例的合法性，必須作為審判案件的前提問題時（條例的合法性），由行政法院決定。”［5］151

就其審查標準而言，主要包括：無權限、形式違法、目的違法、內容違法以及依據違法。其中，目的違法的表現方式包含“行政機關制定條例不是為了公共利益，而是出于私人利益或所屬團體的利益，不符合法律授予的特別的目的，濫用程序等情況。”［2］117

（二）德國的行政行為司法審查

德國設有屬于司法系統的獨立的行政法院，行政法院的法官是國家的司法官員，不隸屬于行政系統，獨立行使司法審判權。行政法院司法審查的范圍比較廣泛，包括一切除憲法案件和由于其他法律的規定應歸于其他法院管轄外的公法案件。德國的行政法院組織分為地方行政法院、高等行政法院和聯邦最高行政法院三級，對行政法規的審查主要集中在高等行政法院與聯邦最高行政法院。

德國1960年行政訴訟法規定，所有公法性爭議均由行政法院負責審理，只要這些爭議不涉及憲法或由于其他法律的規定應歸于其他法院處理。這里的“公法性爭議”是指國家機關在行使職權時所產生的爭議，具體包括對違反形式和程序的行政行為提起的訴訟以及對無法定權限作出的行政行為提起的訴訟。這些公法性爭議都要受到行政法院的司法審查。另外，超越或者濫用自由裁量權的行政行為，也是行政法院司法審查的內容之一［6］。

從其審查方式來看，主要有兩種：一是附帶審查或間接審查；二是直接的或主要的審查，即一項法律或行政法規在其生效之后就可以接受審查，而無需等到其實施之后，這是為英、美的審查方式所不具有的。

就審查結果而言，德國《行政法院法》規定，高等行政法院通過判決作出決定，如沒有言詞審理階段，也可以以裁定形式作出決定。高等法院認為不具有效性的，應宣布法規無效，在此情況下，判決具有普遍約束力。

三、各國抽象行政行為司法審查的共性

從上述兩大法系4個典型國家抽象行政行為司法審查的情況來看，盡管各國司法審查的對象和范圍并不完全相同，但一般抽象行政行為卻都是司法審查的對象。“權力所及之處，也是監督權力對其規范之處”。可見，對抽象行政行為進行司法審查在西方各國是非常普遍的現象。

就司法審查體制而言，不論是行政法院體系，還是普通法院體系，各國在違憲審查的同時，都建立了相應的對抽象行政行為進行司法審查的制度，從而使抽象行政行為在保證其合法（符合一般法律）的同時，最終符合國家最高法律即憲法的規定，達到法治的高度統一。

在司法審查內容方面，他們既重視實體審查，也重視程序審查。在對行為的程序性審查中，既重視法定程序審查，也重視非法定程序審查；既重視行為的合法性審查，也重視行為的合理性審查。合理性標準已成為司法審查的重要標準。從上述各國行政行為司法審查的標準可以看出，各國隨著行政權力的不斷擴張，在進行合法性審查的同時，也規定了一些合理性標準，從而進行合理性審查。

當然，這些國家對抽象行政行為的司法審查也各有特色，在審查主體、審查方式、審查標準和審查強度等方面也不盡相同。

四、影響抽象行政行為司法審查的因素

從英國著名思想家洛克對人的“三種自由”的闡述便可發現對行政權予以監督和制約的重要。司法審查是司法機關對行政權行使活動的監督，對違法活動通過司法活動予以糾正，并對由此給公民、法人和其他組織合法權益造成的損害給與相應補救的法律制度。正是由于它的存在，才能夠保證行政機關依法行政，才可以保障公民、法人的合法權益。盡管各國對司法審查概念的理解不盡相同，但憲法至上、權力制約、司法獨立、公民權利本位的理念是相通的。目前，世界大多數國家都建立了司法審查制度，以此來標榜自己國家的民主程度和法制水準。從西方國家的司法審查特別是抽象行政行為的司法審查實踐來看，對行政行為的監督方式是由以下一些因素決定的：

第一，憲政體制。不管是名義上的憲政，還是實質意義上的憲政，現代國家的一切制度都是圍繞著憲政展開的。憲政的終極目標在于保障人權，司法審查最大的作用和意義便在于為人權保障構筑了一道屏障，通過法院受理相對人的起訴，促進行政機關依法行政，最終保障和補救相對人的合法權利和正當利益。也就是說，一個國家的憲政狀況會影響抽象行政行為的司法審查。

第二，公民權利意識。行政行為的司法審查一般都是由公民啟動的。行使權力的機關接受監督的意識，總是弱于其擴張權力的意識，而接受監督的意識只有在存在外在壓力的情況下才能形成。因此，公民權利意識和自主意識的發展程度客觀地制約著司法審查的程度。反映在立法上，公民權利意識強，則受案范圍大；公民權利意識弱，則受案范圍小［7］。

第三，司法獨立程度和法治化程度。社會發展到一定階段后，人們發現，“由確定的官員按照正式規范來解決糾紛是便利的。因此有了法官，他們的工作就是以一種證明規范是正確的、并且更根本的是滿足社會需要的方式來化解糾紛”［8］。隨著三權分立原則的確立，司法機關才成為國家組成中的一個獨立系統。在司法審查制度中，司法權的獨立性更顯重要，它與行政權的關系決定著行政行為司法審查范圍的廣度和強度。

[1]戴西.英憲精義[M].雷賓南，譯.北京：中國法制出版社，2001：7．

[2]王寶明，趙大光，任進，等．抽象行政行為的司法審查[M]．北京：人民法院出版社，2004．

[3]王名揚.英國行政法[M].北京：中國法制出版社，1987：151．

[4]李昌新.論我國抽象行政行為的司法審查[D].北京：對外經濟貿易大學，2006：14．

[5]王名揚.法國行政法[M].北京：中國政法大學出版社，1988．

[6]劉兆興.論德國對行政權力的司法審查制度[M].北京：中國社會科學文獻出版社，1998：117．

[7]陳宏光，尚華.行政訴訟受案范圍動態分析與現實思考[J].政法論壇，2002（1）．

[8]波斯納.法理學問題[M].蘇力，譯.北京：中國政法大學出版社，1994：296.

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D916

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1673-1999（2010）23-0061-03

戴小俊（1976-），男，江蘇金壇人，碩士，南京森林警察學院（江蘇南京210046）講師，研究方向為憲法與行政法。

2010-09-19