“再聽證”條款考疑

洪發勝

“再聽證”條款考疑

洪發勝

介紹了日本、韓國及我國臺灣地區的行政程序法關于再次舉行聽證會的規定。分析了我國行政程序法試擬稿及部分地方立法中有關于再聽證規定存在的問題，并提出了具體的修改意見。

行政法制；行政程序；聽證會；再聽證

行政程序的立法準備，啟動于行政訴訟法出臺之后。荏苒近三十年，制定行政程序法典的呼聲漸高，也出現了幾部相對成熟的試擬稿。行政程序法典的制定是一項浩大的工程。就已經出現的試擬稿來看，在目標模式、法典結構以及基本原則等宏觀內容之外尚有不少細微之處值得探討，“再聽證”條款便是其中一項。應松年教授主持編撰的《行政程序法試擬稿》第79條曰：“在聽證結束后，行政決定作出前，行政機關認為有必要的，可以重新舉行聽證”。這里的“重新舉行聽證”，也就是“再聽證”。對于“再聽證”這個陌生的概念和條款是否應寫入我國的行政程序法的問題，值得進一步探討。

一、“再聽證”條款之源流

從現階段已翻譯的域外行政程序法典看，“再聽證”條款最早出現于1993年公布的日本的《行政程序法》中。目前，只有日本、韓國以及我國臺灣地區規定了“再聽證”條款［1］。日本《行政程序法》第25條規定：“行政廳鑒于聽證終結所發生的事情，認為有必要時，可以將依前條第3款規定已提交的報告書退回主持人，命令其再次聽證。”在韓國《行政程序法》中叫“聽證之重開”，相應的規定在法典第36條中：“行政機關自終結聽證會至為處分期間，如發現新情況，認為有必要重開聽證時，將依第35條第4項之規定收受之聽證筆錄等退回后，下令重開聽證。”我國臺灣地區的《行政程序法》第66條規定：“聽證終結后，決定作出前，行政機關認為必要時，得再為聽證。”臺灣的這種表述，與大陸現有幾部試擬稿的表述最為接近。

“再聽證”并非聽證制度中的傳統概念，而是由日本所首創。但無論是在首創國日本，還是在并無“再聽證”條款的其他國家和地區，都能找到些許相關論述。

日本的學者認為，“再聽證”條款的適用是有條件的。只有在行政廳接受聽證調查書、報告書后，“難以作出是否予以不利處分的判斷”時，才可以再次聽證。判斷之所以難以作出，是因為部分證據未經聽證審理，而這些證據又是促成不利處分的原因。此時，“行政廳不能以存在未成為審理對象的證據為理由，隨意判斷可以基于該證據作出不利處分，強行實施該行為”。故而，再聽證成為必要［2］。

英國作為聽證制度的起源地卻并無成文的行政程序法典，但在威廉·韋德的《行政法》中卻有另一種意義上的“再聽證”：“如果行政機構沒有給予公平聽證并因此使其決定被撤消或被宣布無效的話……它仍然有義務合適地舉行聽證。”可見再聽證在英國仍具實踐基礎［3］。

在法、德、美等國，“再聽證”條款仍然是聽證制度中的“陌生者”。即便是在韓國及我國臺灣地區，學界對“再聽證”的研究也近乎空白。黃學賢曾在《我國臺灣地區〈行政程序法〉述要》一文中提及第66條的“再聽證”條款，但僅是介紹而未做深入分析［4］。

從筆者所收集的資料看，“再聽證”條款第一次真正落土于中國，是在《湖南省行政程序規定》中。在此之前，雖然某些地方政府進行過嘗試，但“再聽證”一直是行政立法當中的空白。

《浙江省實施行政許可聽證辦法》出臺于2004年，在辦法介紹中出現了這樣的補充說明：“補充聽證，即行政程序中的再聽證……鑒于補充聽證涉及補充聽證的程序、補充聽證筆錄的效力以及補充聽證中聽證參加人的權利義務等眾多復雜問題，尚需作進一步的探討，辦法對補充聽證暫未作規定。”從中可以看出，在“再聽證”條款的嘗試與摸索中，理論界并不孤獨。

《湖南省行政程序規定》出臺于2008年，是我國首部地方性的行政程序立法，具有里程碑的意義。該規定第144條稱：“聽證會結束后，行政執法決定作出前，行政機關調查人員發現新的證據，可能改變事實認定結果的，應當重新聽證。”這是“再聽證”在我國第一次從理論走向現實。

我國雖有立法走在前端，但理論界的相關研究卻仍顯滯后。從行政法教材到程序法專著，“再聽證”難覓蹤跡。在試擬稿的專著解析或專文探討中，“再聽證”也是屢被忽視的細節。從筆者收集的材料中看，國內學者的探討僅限于少量學術論文提及。如黃學賢除在《我國臺灣地區〈行政程序法〉述要》中介紹了臺灣地區的再聽證條款，亦在《聽證筆錄在行政決定中的意義》中簡略分析了再聽證的價值［5］。

二、域外“再聽證”條款的內涵和價值

（一）條款的內涵

日本、韓國及我國臺灣地區在“再聽證”條款的表述上略有不同，但在前提、決定權等內涵上卻有著內在的一致性。

前提方面，對聽證筆錄不采取嚴格的案卷排他性原則。日、韓及我國臺灣均承認聽證筆錄具一定約束力，但日本行政廳對聽證報告僅具“充分斟酌”的義務，韓國亦僅要求“積極反映聽證結果”。

再聽證的決定權屬于行政機關自由的裁量范圍。從法條的表述看，再聽證的決定主體只是行政機關，相對人并無申請權，亦不能對決定事項進行監督。在行政機關“認為有必要”時，便可重新舉行聽證。

再聽證的理由，一般是指發現了新的情況。楊建順教授認為，只有當“未能進行充分必要資料的閱覽，或當事人、參加人的意見陳述不充分，被判斷為審理未充分窮盡時”方可再聽證［2］。但從法條本身看，再聽證的理由只是“鑒于聽證終結所發生的事情”（日本）、“如發現新情況”（韓國），甚至沒有理由（臺灣地區）。

程序方面，由于條文的簡單性，各國程序法僅規定可以再次聽證。再聽證是沿用原聽證的程序，還是采用簡易程序，則沒有特別說明。

（二）條款的價值

聽證制度在結構上是模仿自訴訟中的“兩造對抗”，而“再聽證”條款便體現了對再審制度的放寬式模仿。在程序法中，再聽證制度的價值主要體現在以下兩個方面：

第一，糾錯與公正價值。在行政管理活動中，鑒于現實生活的復雜性以及聽證條件的有限性，一次聽證并不意味著能查清所有的事實。往往在聽證結束后，行政機關所掌握的證據仍無法支撐一個合理的行政決定，再聽證便成為行政機關必然的選擇。而再聽證的出現，則是由于行政機關欠缺案件基本事實、難以作出行政決定或作出決定可能面臨訴訟。簡而言之，“再聽證”條款的價值之一是“便于行政機關查清案件事實、減少行政錯案率”。對于相對人而言，案件事實的查清則意味著正確的行政決定和最終的公正。

第二，效率與成本價值。雖然再聽證意味著重新遴選主持人和使用聽證會場以及各方成本的再次付出，但從整體上看，再聽證是更具效率、更節約成本的選擇。對于一個本應聽證的案件，在聽證完畢后卻要通過其他途徑來查明事實，這有悖于行政聽證的價值定位。將案件事實的調查手段轉換成其他方式，相較于沿用聽證程序而言，可能是更耗費時間與成本的。同樣的，若直接根據原聽證筆錄作出決定，則承擔著錯誤決定及訴訟的風險。錯誤的行政決定所帶來的各方損失以及行政訴訟各方支出的費用，都將遠遠高于再聽證的成本。

三、試擬稿中“再聽證”條款的內涵和危險

（一）試擬稿“再聽證”條款的內涵

幾大試擬稿對筆錄的效力均確立了案卷排他性原則。如應松年教授主持的試擬稿中規定：“行政決定應當根據聽證筆錄作出。未經聽證會質證的證據不能作為行政決定的根據。”

關于再聽證的決定權，試擬稿與日、韓及臺灣地區的規定并無不同，均將其歸屬行政機關自由裁量范圍。《湖南省行政程序規定》則將“再聽證”視為責任。

關于進行再聽證的理由，試擬稿中未設置“新情況”等限制條件。相對人的申請權或監督權，都無從談起。《湖南省行政程序規定》則要求有“發現新證據”且“可能影響結果”兩個要件的存在。

對于再聽證的程序亦無特別規定，應當是沿用原聽證的程序規則。

（二）試擬稿“再聽證”條款的危險

1.對案卷排他的消解

由于“再聽證”條款并未明確原有聽證筆錄的效力，若再次舉行聽證，原有聽證筆錄可能會被完全否定。對于承認案卷排他性原則的國家，聽證規則往往設計的更為嚴密。只有嚴格的聽證規則，才能保證證據的真實性、全面性。只有真實、全面的證據，才能保證依據聽證筆錄作出的行政決定的合理性。但是這樣的聽證筆錄，會因為所謂不確定的“新情況”的出現，而可能被完全否定時，案卷排他的意義又何在？

2.給相對人帶來不安

在行政決定作出前，行政關系一直處在不穩定的狀態。再聽證可能會導致行政案件懸而不決，一拖再拖。同時，人性假定的傳統理論認為，行政法主體是“追求利益最大化的理性人”［6］。據此，當行政機關依據聽證筆錄作出的決定可能對自己不利時，才最有可能啟動再聽證。再聽證的決定權，就會成為行政機關改變利益杠桿的一種途徑，這只會加深相對人對行政行為的不安。

3.可能帶來成本的沖突

嚴格而技術化的聽證會，往往意味著高額的成本。從實踐情況看，我國行政機關常常一手包攬所有聽證費用，并且十分樂衷于使用這種新型的辦事模式。再聽證的議事程序與規則如仍與原聽證一致，將是對如何協調成本與公正之平衡的一大考驗。同時，聽證成本的二次付出也可能挫傷相對人的參與熱情，從而導致聽證質量“一次不如一次”的尷尬局面。

四、關于“再聽證”條款的修正

只有在有限的案件排他原則基礎上，建立有限的再聽證，才能在“再聽證的存在價值”與“再聽證的危險”之間尋找到一種平衡和解決路徑。具體而言：

第一，細化再聽證理由，減少相對人的不安。

一般需要再聽證的，主要限于出現新證據且新證據可能顯示行政決定的不公。試擬稿未限定理由，則再聽證的理由就不止于新證據，新證據也不必然導致再聽證。故而，相對人即便能提供新的相關證據，因為無法強制要求行政機關再次召開聽證會，程序抗辯權仍無從談起。將理由細化，既為行政機關指明方向，又為相對人帶來安全感。

第二，限制再聽證決定權，降低行政關系的不安定性。

再聽證之所以具有危險性，主要在于再聽證決定權的無束縛性。束縛決定權的方式包括賦予相對人申請權或否決權，或者在程序上對行政機關進行限制。筆者認為，由于相對人的公正訴求一旦被無視，尚有行政訴訟這一最終救濟的保障，而在程序當中的抗辯（即賦予相對人申請權或否決權）可能會消弭再聽證本應有的價值，故而程序控制是更好的選擇。

第三，限制再聽證內容，最大程度減少成本。

基于成本考慮，再聽證的內容應當主要限于新的證據和新的情況。原聽證的大部分筆錄仍具效力，僅對爭議的新證據進行質證。

綜合以上分析，筆者認為，“再聽證”條款可以修正為：“在聽證結束后、行政決定作出前，行政機關發現新的證據、可能影響事實認定的，可以針對新的證據和事實再次舉行聽證。原聽證筆錄的其他部分效力不變。行政機關決定再聽證時，應當合理說明理由。”

[1]胡建淼.中外行政法規分解與比較[M].北京：法律出版社，2004.

[2]楊建順.日本行政法通論[M].北京：中國法制出版社，1998.

[3]威廉·韋德.行政法[M].北京：中國大百科全書出版社，1997.

[4]黃學賢.我國臺灣地區《行政程序法》述要[J].蘇州大學學報：哲學社會科學版，2001（增刊）.

[5]黃學賢.聽證筆錄在行政決定中的意義[J].蘇州大學學報，1999（4）.

[6]羅豪才.現代行政法制的發展趨勢[M].北京：法律出版社，2003.

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D925.3

A

1673-1999（2010）23-0056-03

洪發勝（1987-），男，江西樂平人，碩士，江西景德鎮市昌江區檢察院（江西景德鎮333000）助理檢察官，研究方向為行政法與公法理論。

2010-07-18