公民社會：現代政治民主化的基礎——以新加坡為例

江波

（廈門大學，福建 廈門 361005）

公民社會：現代政治民主化的基礎
——以新加坡為例

江波

（廈門大學，福建 廈門 361005）

公民社會的發展促進政治民主化的實現，極大地激發了廣大公民政治參與的熱情，制約了國家權力的擴張，實現國家民主治理、民主政治發展、社會政治穩定以及參與式民主，為憲政和法治的實現奠定了堅實的基礎。文章以新加坡公民社會為研究對象，介紹新加坡政治民主化的進程，透過新加坡公民社會發展的現狀及其在新加坡政治民主化中的作用，總結公民社會在政治民主化中的價值，得出公民社會是現代政治民主化的基礎這一結論。

公民社會；政治民主化；政治發展；新加坡

在現代社會，社會政治民主化程度是衡量一個國家政治發展的一個重要指標，民主政治是一個國家政治發展的必然趨勢。同時，實現社會政治民主化需要各種社會機制和條件的支持。公民社會作為獨立于政府與市場之外的所有民間組織或關系的總和，其在很大程度上實現了促進并支持政治民主進步，成為一支強大的組織力量。

新加坡作為現代社會政治民主化進程中一個很特殊的國度，研究新加坡的政治民主化進程具有十分現實的意義。新加坡的公民社會起步很晚，但是作為國內政治民主化的產物，其發展十分迅速。因此，研究新加坡的公民社會與政治民主化的關系具有很強的代表性。

一、新加坡政治民主化進程

新加坡的政治受到英國式專制的巨大影響，新加坡的政治現代化的道路經歷一個曲折而復雜的過程，該過程大致就是新加坡政府不斷追求民主，實現政治民主化的一個漫長而艱難的過程。新加坡的政治現代化的演進是民主化不斷完善的過程，因此，筆者在文中對于新加坡政治民主化的介紹主要是以新加坡自獨立以來三代人民行動黨的領導人執政理念和對民主的認識及重視程度為思路主線，主要概括為不同領導人的執政理念的轉變帶來的不同政治價值上，新加坡的政治民主化的演進歷程表現為“有限民主——精英民主——參與式民主”。

（一）政治民主化

對于民主的認識，利普塞特認為，“民主不僅是或主要是不同群體可以通過它達到自己的目的或建立良好社會的手段，而且在運行時它本身就是良好的社會”，而且他還進一步認為，“民主既是支持沖突與不同意見的制度，同時也是支持合法性與意見一致的制度”[1]333。學者們都認為，民主的發展并不是孤立的，受到經濟條件、社會環境和人的思想文化水平等外在因素的制約，民主是一個漫長的過程，因此，民主化也應該是慢慢實現的。

（二）新加坡政治民主化進程

1.新加坡獨立以前（1959年以前）

在新加坡獨立以前，從19世紀萊佛士殖民統治開始到20世紀中期殖民統治結束，英國殖民者控制了新加坡的政治，民眾的政治參與并不存在[2]20。由于這一階段不屬于筆者討論范疇，筆者不作仔細討論。

2.李光耀執政時期（1959年6月5日—1990年11月27日）

新加坡是“李光耀的新加坡”。李光耀自新加坡成立自治政府擔任首屆政府總理起至1990年的執政30年間，擔任共和國總理，使新加坡社會和平穩定，經濟快速發展，國家繁榮富強，為新加坡建立了豐功偉績。

李光耀主政期間，按照李光耀的價值觀，李光耀主政不是很主張民主理念，認為新加坡那時的國情民情不適合搞民主。由于新加坡剛剛獨立不久，國內的經濟、文化基礎都不是很成熟，因此，新加坡的實際決定了李光耀當時選擇了一種強硬的方式，以領導新加坡走向強大。他推行更多的是傳統民本理念，使用的方式更多是集權式、家長制[3]123。他的強硬的風格，政府對社會的控制非常嚴格，人們的言行受到嚴格的控制，把人民當成子女，把自己和政府當作一家之長，人民不管在事關自己利益與否的大小決策上都沒有參與決策、發表自己意見的權利。

李光耀在內閣決策時做到程序上一定程度的規范，讓其他的同僚能夠說出自己的真實意見，而且他也非常尊重他們的意見，充分體現了精英民主的內涵。筆者認為，李光耀執政時期，一直堅持精英治國的理念，其精英主義治國理念主要體現在他特別注重天賦素質的人才觀上。“精英政治是新加坡幾十年的基本國策，也是李光耀最著名的政治理論。”[3]148李光耀曾多次不無自豪地談到，依靠精英人才管理國家是新加坡成功的先決條件。李光耀的精英政治理念直接來源于儒家傳統思想的的“人治”理論，它強調人的道德、才能對政治的決定作用。在精英政治下，政府官員除管理職能外，還對社會的穩定和道德秩序負有強烈責任。李光耀十分重視官員的道德品行，他“不僅要求自己和下屬正直廉潔、奉公守法，還通過建立完善一套嚴格的選拔、考核制度來確保官員和政府的廉能。”[3]148

李光耀的執政理念主要概括為儒家的“民本”思想，“李光耀的政治思想與實踐，既保留了東方思維特色，又吸納了西方文化精髓。”[3]40東方思維特色就是指民本思想，而西方文化精髓即是民主。筆者認為，李光耀的執政時期應該是新加坡政治發展中的有限民主向精英民主過渡的時期。

3.吳作棟執政時期（1990年11月—2004年8月）

李光耀于1990年11月正式辭職，吳作棟接任政府總理和黨中央秘書，這是新加坡第二代領導人。吳作棟擔任黨政領導15年，使新加坡社會具有凝聚力并繁榮昌盛，為國家做出了重大貢獻。

吳作棟的執政思想主要是民本與民主的結合，一方面民本理念是對李光耀執政理念的繼承，另一方面民主精神是對西方民主的實踐，“即在政策制定方面加強了與公眾的參與和協商，更加注重和體現公眾的意愿和感受。”[3]80吳作棟主政，不僅很好地繼承了李光耀好的思想和政策，更重要的是他能夠根據變化了的國際國內情況，及時調整和改變自己的施政指導思想和行政的風格。形成了自己的開放的，與民協商的，更趨向民主的獨特施政作風和理念。對吳作棟的執政期間的政治發展，筆者將其歸結為“協商民主”的過程。

吳作棟自己將新加坡的民主模式歸結為“托管式民主”，他指出新加坡實行的不是“自由放任的民主制度”，而是“經過調試的民主制度”，一方面，“托管式民主”一定程度上體現了以民選政府為標志的人民做主的現代要求，另一方面，又非常鮮明地顯示了以好政府為標志的為民做主的傳統訴求。[3]154

吳作棟治理新加坡的方式是一種協商式民主行政的體現，在行政上體現出更為協商，更為平等的方式與作風，體現在行政實踐上就是許多具有新意的民主行政舉措的實行。在其主政時期，吳作棟設立了民意處理組，加強與人民溝通、解釋政策、聆聽看法，使民眾能夠參與到政府重大決策的過程中來，提高決策的科學性與民主性，使更能代表民意。而且，他為國人培育了放松管制，公開討論的社會大環境，負責組建了各種組織，提供了多鐘層次和形式的論壇以交流意見，為某些政策進行協商和辯論。

吳作棟主政期間，創立“引導正確、參與積極”的行政文化，積極引導民眾參與到政治中來，鼓勵人民獻計獻策；擴大參與渠道，不僅重視在國內集思廣益，吸納各階層人民在政策制定時的參與，“隨著越來越多新加坡人到國外工作，政府也希望在國外的新加坡人能夠對建設新加坡提出建議和意見”。[3]128

4.李顯龍執政時期（2004年8月—）

李顯龍的執政，筆者認為，是協商民主的進一步實踐過程。他在2004年初的講話中明確表示，“將親民與開明的作風作為未來政府的施政風格基調，將開放的進程繼續保持下去。”[3]134可見，新加坡未來的國家政治環境將會更加寬松，人民參與政治的機會將會更多，新加坡民主程度會更高。

2004年8月，吳作棟辭去總理職務，由李光耀的長子李顯龍擔任政府總理，這是新加坡第三代領導人。

李顯龍2003年《行動報》撰文時指出，世界的改變使新加坡必須以新的方式回應，而黨的理想和目標雖然仍是為新加坡建立一個公正平等的社會，但帶動國人的方式必須改變，以便能發動更多年輕人參加黨的活動及參與政策討論，為國家做出貢獻。[3]125

李顯龍2004年1月12日在哈佛大學新加坡校友的晚宴上講話時指出，“新加坡政府在過去20年來所建立的協商及溝通文化，今后還會大幅度推進，更多的限制也會隨著社會的成熟而逐漸放寬”。[3]151

二、新加坡公民社會現狀及其在國內政治民主化中的作用

1.“公民社會”

（1）“公民社會”的界定

清華大學NGO研究所賈西津教授指出，目前國內外對于“公民社會”的定義非常多，沒有統一的確切認識，但這些定義的“核心意涵均在于強調社會對國家權力和市場霸權的制衡，最主要的內容是公民的自組織和社會自治。在這個意義上，公民社會的發展與民主的進程緊密相聯。”[4]可見，“公民社會”的發展在政治民主化過程中的價值和作用，民主化為“公民社會”的發展提供了制度環境，“公民社會”也為政治的民主化進程奠定了基礎。

關于“公民社會”的界定，建立在國家—經濟一公民社會的三分法基礎上的定義比較具有代表性。按此標準不同的學者對公民社會劃分的標準也不盡相同。按照公共領域、私人領域和介于二者之間的第三領域的劃分方法，學者何增科認為，“公民社會”是國家和家庭之間的一個中介性的社團領域，在這一領域由同國家相分離的組織所占據，這些組織在同國家的關系上享有自主權并由社會成員自愿結合而成，以保護或增進他們的利益或價值；按照政治社會、經濟社會和公民社會的劃分方法，學者俞可平認為，“公民社會是指相對獨立于國家的民間公共領域以及與之相關聯的價值或原則,‘其基礎和主體是各種各樣的民間組織’”[5]，是國家或政府之外的所有民間組織或民間關系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織(NGO)、公民的志愿性社團、協會、社區組織、利益集團和公民自發組織起來的運動等，它們又被稱為介于政府和企業間的“第三部門”。

對于“公民社會”的理解，筆者認為“公民社會”應該是國家或政府即官方政治領域和市場經濟領域之外的所有民間組織或關系的總和，其組成要素是各種非政府和非市場所屬的公民組織，正如學者俞可平所主張的一樣，應該獨立于政府和市場之外，即與政府和市場形成三元合作與制衡的關系。

（2）新加坡“公民社會”發展的現狀

結合前文對公民社會概念的界定，筆者進一步說明新加坡公民社會的現狀，以及其在新加坡政治民主化過程中所扮演的重要角色，為后文的解說打下基礎。

新加坡是一個具有強烈的威權傳統的國家，政府主導社會發展、經濟進步、政治形式等一切有關國家的事情。公民社會在傳統的新加坡沒有生存和發展的空間，但是隨著國內外政治環境的不斷變化，國際政治民主化進程的加快，新加坡公民社會實現了成長和成熟，對新加坡國內政治民主化的發展起到了更大的作用。

從新加坡國內的變化來看，新加坡公民社會經歷了從無到有的成長過程。從新加坡建國以來，新加坡經歷了三屆領導人的不同風格的領導，三種不同的風格對新加坡的政治民主化進程起到了大小不同的作用。李光耀主政期間，人們稱新加坡是“李光耀的新加坡”，他不主張民主理念，認為新加坡那時的國情民情不適合搞民主，把人民當成自己的子女，人民不管在事關自己利益與否的大小決策上都沒有參與決策、發表自己意見的權利。在李光耀政府的這種強烈的威權體制的政治環境下，公民社會沒有足夠的生存和發展空間。吳作棟執政以后，其執政思想發生了一定的轉變，其一方面繼承了李光耀民本理念，另一方面又積極實踐西方民主，將民主理念深入到新加坡的政治、社會生活中去。并且他為新加坡人民培育了放松管制，組建了各種組織，提供了多種層次和形式的論壇以交流意見，為某些政策進行協商和辯論。這種放松的政治環境為新加坡公民社會的興起與發展提供了一定的政治支持，培育了優越積極的環境因素。李顯龍的上臺更進一步實踐了新加坡政治民主化的深入發展，他的執政使得新加坡未來的國家政治環境變得更加寬松，人民參與政治的機會更多，社會民主程度更高。這一切為新加坡公民社會的成長帶來了很大的幫助。

從國際政治文化的影響來看，新加坡公民社會得到了快速成長和發展的國際政治環境的援持。隨著全球民主化浪潮的不斷高漲和政治民主化進程的不斷加快，新加坡國內政治文化也在慢慢經歷變遷，逐漸突破權威秩序的范圍，國內政治民主化的環境逐漸完善進程也不斷加快。尤其是20世紀90年代以后，隨著全球經濟的快速發展和社會多元化趨勢的不斷加強，新加坡國人參與政治的熱情日益高漲，民主化成了新加坡政治發展的新趨勢，為新加坡公民社會的成長塑造了積極的政治文化環境。“唯政府指令是瞻的新加坡公民看起來正在成為過去。公民們希望在自己共同關心的事務中聯合起來，通過他們的存在本身或行動，對公共政策產生影響。”[6]另外，國際政治民主化的環境和國內權威秩序的矛盾，導致很多新加坡國人的政治冷漠。新加坡“政治精英們意識到這個危險的信號，開始著手培育公民參與和非政府組織在市民社會中的治理作用。”[6]例如吳作棟政府提出的“新加坡21遠景計劃”，為新加坡公民社會的發展提供了積極的政治支持。

國內外政治環境的轉變，新加坡公民社會得到了迅速的發展，新興的志愿服務機構、慈善社團和專業性組織、工會組織、中華總商會、宗鄉會館、民眾俱樂部等，雨后春筍般出現的新興志愿型公民組織更是代表著今后新加坡公民社會運動的方向。

2.新加坡公民社會在新加坡政治民主化中的作用

從上文可見，新加坡近些年國內政治民主化快速進程與其公民社會的迅速發展聯系緊密。新加坡公民社會的成長為公民參與政治提供了一個穩定的制度空間，激發并引導了更多的公民積極參與政府決策，從而更加利于新加坡國內政治民主的發展。通過以上對新加坡公民社會發展現狀的一個簡單回顧，筆者對新加坡公民社會在新加坡政治民主化過程中的作用以下總結。

（1）公民社會的發展促進了新加坡政治民主化的進程。從總體上來講，新加坡公民社會是新加坡政治民主化發展的產物，同時，公民社會的發展更促進了新加坡國內政治民主化的進步。新加坡國內權威政治的傳統一直壓制著國人的政治聲音，政治多元化、民主化程度較低，國內政治民主化進程較慢。公民社會的成長與成熟，一定程度上加速了國內政治多元化的發展，為國內威權政體的轉變帶來機遇，從而促進了國內政治民主化的進程。

（2）公民社會與政府間的合作與互動，完善國內社會治理、實現社會政治穩定與發展。在新加坡，各種公民社會組織的出現，促進政府與社會之間更大程度、更高效率和更為制度化的合作。公民社會、政府部門、公共部門之間需要合作互動，而非簡單地進行獨立活動。公民社會的發展，增強了政府、公民、公共部門之間的互動合作，從而填補了國內社會治理的機制缺口，完善了治理溝通的渠道，實現了新加坡社會政治穩定和政治發展。

（3）公民社會是民眾政治訴求的有效橋梁。公民社會是獨立與公共領域、企業之外的公民活動空間，它的服務對象是廣大民眾，為民眾的各種政治訴求提供有效的渠道，增強了民眾的政治參與，使越來越多的新加坡國民更加關注政治、關注社會發展。

三、公民社會是現代政治民主化的基礎

透過新加坡公民社會的發展現狀，筆者初步總結公民社會在新加坡政治民主化進程中所發揮的重要作用。然后根據這些總結，筆者得出，公民社會是現代民主政治發展的重要基礎和動力，其存在和發展，在現代政治民主化進程中具有不可替代的價值。

1.公民社會與民主治理

公民社會是獨立于政府和市場之外的公民組織，與政府和市場形成三元合作與制衡的關系。公民社會的存在彌補了政府和市場所不能涉及的社會治理空間，通過與政府的合作與互動，完善社會治理機制。“政府建立一個龐大的機構體系，以共同承擔起管理和影響社會及經濟的責任”[7]1。政府的職能是有限的，需要其他組織與其進行合作治理，實現社會發展與進步。公民社會作為代表公民權力實現公民利益的一個重要組織，滿足了政府的這種需要，促進了社會的有效民主治理。

治理理論關注的是社會公共管理的方式和方法問題，現代治理理論“以公民社會理論為其基礎，其實質上要回答的問題可以歸結為，公民社會中的各行為體與國家在操作層面上如何實現合作共治”[8]，通過國家與公民社會的合作共治實現社會的善治，這樣反過來又進一步促進公民社會的發展。

2.公民社會與民主政治發展

派伊認為，“政治發展是政治民主化的過程，即建設民主政治和制度。”[9]148公民社會的進步與發展，帶動了民主政治的發展，促進了民主政治和制度的建設。民主政治的發展，需要公民政治參與的深化與有序。公民社會組織的成立，為公民有序深化政治參與提供了一定的制度保障，從而保障并實現政治民主化的發展。

3.公民社會和社會政治穩定

所謂社會政治穩定，“是指社會政治發展的有序狀態……是社會發展的規律性、社會政治生活的秩序性、政府更迭的連續性和守常性這三者的統一，即統一于社會的有序發展。”[10]1-3社會政治穩定要求“公民的政治參與有序化，就必須要求在公民認同的各種程序、規則下進行參與，也就是政治制度化，這種制度化就是政治穩定的一個基本方面”[11]357。實現這種公民政治參與有序化的前提，就是為公民參與成立專門的被廣大公民認同的組織，即公民社會組織。公民社會組織的成長保障了社會政治穩定的實現。

公民社會的成長過程需要國家的支持與幫助，兩者相互合作共同實現社會的治理。同時，公民社會作為一個獨立的社會主體，與國家的良性互動有利于推進整個社會政治的穩定，實現社會政治、經濟的穩定健康發展。公民社會的成熟發展給社會發展和穩定創造穩定的基礎，健康的公民社會有利于一個國家長期的政治穩定和可持續發展。

4.公民社會與參與式民主

健康積極的公民社會的發展是參與式民主成功的基礎。公民社會的興起提升了公民的參與意識，擴大了公民參與公共政治領域的范圍，促進了政府服務工作質量的提高，同時也培養了公民對政治體制的歸屬感和認同感。另外，公民社會的興起提高了公民的政治參與熱情，“對政府的政策制定形成了一定的外在壓力，迫使政府關注公民的利益訴求，提供多樣化、制度化的輸入渠道，及時、有效地將各種不同的利益要求輸入到決策中樞，以滿足公民社會發展的需要。”[12]參與式民主的實現，與公民社會組織的存在有著必然的聯系。

“公民參與是公民與政府相互控制的一種重要方式，也是公民社會健康發展的一條重要途徑。”[8]公民通過政治參與來實現對政府的有效監督與控制，公民政治的參與程度是衡量國家善治與政治文明程度的一條重要標準。公民社會的成長與成熟正是給公民參與政治提供了一個穩定的制度平臺，使更多的公民可以積極參與到國家政治活動中。

5.公民社會有力地制約國家權力的擴張，為憲政與法治的實現奠定牢固的基礎。

公民社會的存在，一方面配合并補充著國家權力地有效運作，另一方面也監督并制約著國家權力的擴張。公民社會組織與國家權力機構組成了市場經濟領域以外的活動空間的主體，二者之間相互促進相互制約。公民社會有利地制約了國家權力的擴張，為當今政治民主環境下憲政和法治的實現奠定了牢固的基礎，進一步促進了政治民主化的實現。

“只有公民社會健康成長和有序發展，才能實現對政治社會生活的有效參與，形成對國家公權力的有效監督，防止國家權力的濫用。”[8]公民社會使得更多公民能夠更多地參與國家政治生活，更多地參與國家社會政策的制定，使整個國家政治民主化進程穩定加快，有利于社會政治現代化的健康有序發展。

四、結論

綜上所述，公民社會是現代政治民主化實現的一個重要基礎。公民社會的發展促進政治民主化的實現，極大地激發了廣大公民政治參與的熱情，制約了國家權力的擴張，實現國家民主治理、民主政治發展、社會政治穩定以及參與式民主，為憲政和法治的實現奠定了堅實的基礎。因此，世界上每個民主國家需要將公民社會的培育納入政治民主化的進程之中，一方面，不斷地改革作為公共權威的國家權力及其運作的制度體系，另一方面，加強私人領域的建設，尤其是公民自身政治素質的提升，為公民社會走向獨立和成熟的各種經濟社會條件，讓更多公民逐漸進入公共政治領域，參與影響政府決策，逐步形成公民社會與政府之間相互促進的良好的互動關系，促進現代政治民主化的建設，為民主政治的健康發展奠定良好的社會基礎。

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C916

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1672-0547（2010）01-0059-04

2009-10-21

江 波（1986-），男，安徽銅陵人，廈門大學公共事務學院碩士研究生，研究方向：政府績效評估。