財政部門加強土地出讓金管理的實踐與思考

李 楠

（1.安徽大學,安徽 合肥 230039；2.蚌埠市財政局，安徽 蚌埠 233000）

財政部門加強土地出讓金管理的實踐與思考

李 楠1,2

（1.安徽大學,安徽 合肥 230039；2.蚌埠市財政局，安徽 蚌埠 233000）

隨著城市化進程的不斷加快，土地出讓金在調節土地市場供求、充實地方政府財政收入、增強地方政府宏觀調控能力等方面發揮了更加積極的作用，且已成為大部分地方政府城市建設、土地開發、社會保障等資金的主要財力來源。本文結合土地出讓金管理實踐，就目前土地出讓金管理中存在的主要問題進行了分析，并對如何加強土地出讓金管理提出一些對策建議。

土地出讓金；管理；問題；建議

隨著地方城市化進程的不斷加快以及土地管理制度的不斷建立健全，土地正在逐步升值，土地出讓金征收也隨之大幅度增長。雖然地方政府為加強土地出讓金管理出臺了有關政策規定，促進了土地的保值增值，有效防止了土地出讓金的流失，但目前土地出讓金制度尚不完善，土地出讓金收益分配機制欠缺合理性，欠繳土地出讓金的問題尚未徹底解決，土地出讓金在城市建設、企業改制、社會保障和農業發展方面需統籌兼顧。因此，如何認真履行工作職責，加大土地出讓金征管力度，充分發揮土地出讓金的作用，已成為各級財政部門亟待解決的問題。為此，本人結合土地出讓金管理實踐，針對目前土地出讓金管理中存在的問題，就新形勢下財政部門如何加強土地出讓金管理作一些探討。

一、目前土地出讓金管理中存在的主要問題

國有土地出讓金管理必須建立在按客觀規律進行國有土地使用權出讓的基礎之上，才能做到開發有序，出讓有方，核算有據，分配有道。但從近年來的情況看，土地出讓金管理中存在著很多體制和機制問題。

（一）現行土地使用權出讓經營制度不合理

我國現行的是土地批租制度。從我國城市土地使用制度改革的實踐來看，土地批租制度為地方政府加快城鎮建設，促進城鎮發展發揮了重要作用，但是其弊端在實行過程中也逐漸顯露出來，主要有以下兩方面：第一，土地批租實現的財政收入是不可持續的。因為城市土地資源是有限的，以當前市場價格批租土地雖然一次性收取了土地使用權期限內的全部租金（即土地出讓金），卻無法獲得未來土地升值的收益，一方面造成地方財政收入的不可持續性，另一方面則造成土地出讓金潛在的流失。[1]第二，一次性收取土地出讓金有悖于“代際公平性”。現在一次性收取40—70年的土地出讓金制度，雖然充實了現屆地方政府可用財力，但事實上是現屆政府提前支取了下屆政府的收入，是對土地收益的“透支”。這種收益行為短期化對于下一屆政府顯然是不公平的，各屆政府無法實現資源收益共享，有的后屆政府還要負擔土地使用權賣出之后的開發配套投入，乃至提供征地補償費等等。這種“寅吃卯糧”的做法顯然有悖于“代際公平性”。

（二）土地出讓金收支預算編制缺乏科學性和準確性

根據財政部文件規定，要建立預決算制度。但事實上，要使土地出讓金收支預算編制相對科學準確是難以做到的，其主要原因有：一是土地出讓地價受諸多因素影響和制約，實現收入的穩定性不高；二是供地計劃執行不嚴肅，偏差很大；三是土地開發成本變數很大，難以預測；四是土地開發周期長，核算困難。在此情況下，編制的土地出讓金收支預算是很不準確的，在執行中也必將出現大的偏差。[2]

（三）土地出讓金收益分配機制不合理

從財政管理土地出讓金實踐來看，大部分土地出讓金都被用于城市建設和土地開發，土地出讓金分配向城市傾斜，農民卻獲益甚少。土地出讓金分配和管理產生偏差，很大程度上是由于國有土地出讓收益分配和管理機制的不合理，影響了土地出讓的整體效益。用計劃經濟的辦法低價征地，用市場經濟的辦法高價出讓，客觀上形成了多占地多得益的機制，既誘發了地方政府批地賣地的沖動，又為“尋租”提供了條件。2006年底中央發布的《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》(國辦發 [2006]100號)對土地出讓金的收入、分配、解繳和劃撥等工作，給予了詳細的規定，其中國有土地出讓收益的分配和管理機制是核心問題。[3]

（四）土地出讓金欠繳問題較為突出

土地出讓金收入管理實踐中可以看出，土地出讓金欠繳的原因主要有以下三個方面：一是在實際供地時，由于政府違約，拆遷不到位或基礎設施配套不到位等原因不能如期交地，開發商理直氣壯不繳土地出讓金；二是開發商故意不按土地出讓合同按時足額支付土地出讓金，惡意拖欠，而國土等部門未嚴格催征；三是對于地塊受讓方中途改變容積率，變更用途等情況，規劃部門對開發商應補繳的土地出讓金監管執行力度不夠，也導致了國有土地收入的流失。

（五）土地出讓金監管制度不完善

土地要素的非完全市場化使政府在征地供地過程中居于主導地位，而征收的出讓金又缺乏嚴格的監督管理，導致一些地方政府違法違規出讓土地，擅自減免出讓金等，使出讓金大量流失。與之相對應的是官員尋租和腐敗現象頻頻出現。現有的土地出讓金制度為政府官員的尋租活動提供了巨大利益空間和權力發揮作用的活動空間，涉及土地的腐敗案件數量多，涉及金額大，涉案人員職務高，而且容易發生窩案、串案。

二、加強土地出讓金管理的對策建議

財政部門作為土地出讓金的主管部門，應本著既堅決貫徹國家土地出讓金管理相關政策，又從實際出發的原則，針對土地出讓金管理實際，著力尋求一些加強土地出讓管理方面的對策和建議：

（一）加強土地出讓金預算管理，切實提高土地出讓金預算可行性

1.建立預算管理平臺，可將財政專戶作為一個預算單位，財政專戶以每宗地塊為核算對象，支出按國家預算收支科目的規定，分宗地核算收入、成本、收益，然后對收入、成本對應的預算收支科目，以基金預算方式，在預算內列收列支。

2.完善財政內部操作流程，財政內部的預算、國庫、綜合、經建等管理部門要根據預算管理方式，制訂出土地出讓金收入入庫、預算單位確認、預算收支核定、預算指標流轉、國庫集中支付、決算編制等具體的操作辦法。

3.可以考慮建立預算儲備制度。那些作為公共投資使用的土地出讓純收益，即土地出讓總價款核減土地取得和開發成本之后的收入，需要進行專門的核算。然而從時間上看，其進入當期財政預算比較困難。但可以考慮納入下期財政預算，建立預算儲備制度，嚴格限定用途，不允許在當年隨意支出。[4]

（二）規范土地出讓金使用范圍和內容，合理分配土地出讓收益

1.進一步規范土地出讓金使用范圍及內容。國有土地使用權出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出、城市建設支出以及其他支出。土地出讓收入的使用要確保足額支付征地和拆遷補償費、補助被征地農民社會保障支出、保持被征地農民原有生活水平補貼支出，嚴格按照有關規定將被征地農民的社會保障費用納入征地補償安置費用，切實保障被征地農民和被拆遷居民的合法利益。此外，在現有的文件基礎上，進一步明確用于城市建設支出、其他支出實施細則，使地方政府在實際操作中，有法可依。

2.調整土地利用中的利益分配關系，加大對被征地農民的補償。溫家寶總理在十屆全國人大四次會議舉行的記者招待會上明確指出：“土地出讓金主要應該給予農民”。而現階段各地土地出讓金收入用于被征地農民補償、農業土地開發、廉租房建設等公共事業的比例偏低，大部分被用于城市基礎設施建設和城市土地開發已成為事實，亟需加大給被征地農民的補償，包括調整征地補償費的分配結構，將土地補償費和安置補助費足額支付給被征地農民，或為被征地農民辦理社會保險等。土地出讓金主要給予農民，不但很好地解決了征地補償費低的不合理問題，充分體現了公平，而且在很大程度上將制約地方政府“以地生財”和新的“以農建城”的不良政績觀。只有這樣，才能從根本上保護農民的利益，支持社會主義新農村建設。

（三）大力清收欠繳出讓金，確保土地出讓金及時足額征收

1.嚴格執行土地出讓合同，按規定征收土地出讓金滯納金，杜絕土地出讓金緩繳現象。國有土地使用權出讓合同明確，土地受讓方未按合同如期繳納土地出讓金的，應從滯納之日起每日按應付出讓金的一定比例繳納滯納金。如果嚴格執行土地出讓合同，按合同條款征收滯納金，將能保證土地出讓金的及時足額征收。

2.加大土地出讓金清收力度，迅速妥善處理遺留問題。建議財政、國土、審計、監察等部門密切配合，抓好土地出讓金的全程征收管理與監督，針對土地出讓金欠繳的各種情況進行深入分析研究，對開發商無理故意拖延繳款的，要嚴格按財政部、國土資源部、中國人民銀行有關規定加收違約金；對政府拆遷不到位或基礎設施配套不到位等原因不能如期交地的，要督促盡快完成拆遷和基礎設施配套建設，及時把土地交付給開發商，避免由此帶來的土地出讓金欠繳問題。

（四）加強部門合作，強化土地出讓收支監督管理

1.加強部門合作，建立國有土地信息平臺。財政部門要積極支持，配合國土部門工作，按規定及時撥付土地出讓業務費等，調動國土部門的積極性。國土部門也要及時完整、準確地提供相關的土地方面的資料和信息，逐步實現財政、國土、國庫等部門的微機聯網，實現信息共享，為管好用好土地出讓金提供強有力的技術基礎。

2.強化土地出讓金監督管理。一要建立一支穩定的，高素質的監管隊伍。財政部門、國土資源部門、人民銀行以及審計、監察部門要建立健全對土地出讓金收支情況的定期和不定期監督檢查制度，強化對土地出讓金的監督管理，確保土地出讓收入及時足額繳入國庫，支出嚴格按照財政預算管理規定執行。同時，土地出讓金收支情況要按照規定程序向同級人民政府報告，政府依法向同級人民代表大會報告，接受人大監督。二要建立土地出讓金審計制度。審計機關要對土地出讓金收支實行定期或經常性的審計監督，及時發現問題，維護國家和人民的利益。

（五）將土地出讓金納入稅收體系，克服一次性收取土地出讓金的弊端

我國現有土地出讓金制度存在一定的非地租性質，從其計算方法中可以看出其與政府收費并未完全分開，實際上是集合了各種成本的綜合性地價。從這一點來看，現有地價中涵蓋了一部分政府提供公共服務所需的補償成本，因此并不完全隨土地市場價值的變動而變動。根據各種研究和國外稅制經驗總結可以發現，土地租賃價值稅將土地價值增值與稅收制度確定性相融合，統籌了將土地出讓金納入稅收體系阻礙中涉及到的理論矛盾，雖然需要合理的體制設計和一定的技術配套，但是該稅種的良好運作可以體現出土地出讓金以稅收形態出現的可能性。[5]因此，我們應在借鑒各種研究成果和國外稅制經驗的基礎上，結合我國土地出讓金管理實際，通過對該體制的合理設計和技術配套，并先行在部分城市開展試點，逐步將土地出讓金納入適合我國實際的稅收體系。

［1］張雪榮，羅政軍.城市土地使用權出讓制度存在的問題[J].合作經濟與科技，2009，（5）.

［2］倪美滿.關于財政部門加強土地出讓金管理的實踐與思考[J].管理觀察,2009，（5）.

［3］干玲，段修峰.對我國國有土地出讓金收益分配和管理機制的思考[J].國土資源科技管理，2007，（6）.

［4］唐敏.土地出讓金納入預算的深意[J].瞭望新聞周刊，2006，（10）.

［5］李明希.從國際經驗看非農用地土地出讓金納入稅收預算體系的可能性[J].經濟研究，2009，(8).

F812

A

1672-0547（2010）01-0023-02

2010-01-07

李 楠（1979-），男，安徽壽縣人，蚌埠市財政局綜合科科員，安徽財經大學在職碩士研究生。