問題導向警務*
——21世紀警務新理念

□［美］邁克爾·沃恩

○警學國際版 主持人：梅建明，［美］黃錦就，許韜

問題導向警務*
——21世紀警務新理念

□［美］邁克爾·沃恩

自20世紀60年代以來，美國警察機構與社區的關系出現了危機，警務機構致力于尋找一種新的模式來增強其控制犯罪的能力以改善警察與公眾的關系。與此同時，許多學者紛紛提出各自的學說來倡導不同的警務改革模式，如謝爾曼（Sherman）、米爾頓（Milton）與凱利（Kelly）所提出的小組警務模式與喬治·克林（George Keling）所提出的社區警務模式。而本文所要分析的則是20世紀70年代末由赫爾曼·戈爾茨坦（Herman Goldstein）所提出的問題導向警務。本文詳細介紹了戈爾茨坦問題導向警務理論的內涵與外延，闡明了問題導向警務模式的運行方式與人員分工，解釋了問題導向警務解決當下警務危機的優勢，并同時揭示了問題導向警務模式所存在的問題。通過對問題導向警務的中肯評價，為研究者運用問題導向警務提供一個好的指導，并為21世紀的警務發展提供良好的借鑒。

問題導向警務；專業型警務；積極性警務；警民關系

一、導言

“問題導向警務”這一理念最早由赫爾曼·戈爾茨坦（Herman Goldstein）于1979年在他的《犯罪和行為異常》（crimeamp;delinquency）一文中首次提出。11年后他在《問題警務導向》一書中試圖對這一理念進行進一步的厘清與提煉。盡管如此，一些評判家仍認為赫爾曼·戈爾茨坦提出這一理念的目的性不夠清晰，理念本身的結構也比較模糊。同時，赫爾曼·戈爾茨坦提出該理念所依賴的理論與對該理論所采用的研究方法也值得商榷。雖然赫爾曼·戈爾茨坦對該理論的探索與研究得到了一部分人的肯定，但是大多數人還是會質疑到底什么是“問題導向警務”？

戈爾茨坦認為，問題導向式警務是警務工作的一個成品。依賴于寬泛的概念體系（broad conceptual framework）（該體系重點關注涉及警察事務的相關問題），問題導向警務理念涵蓋了諸多于警務工作成效有影響的因素，故警務革新能得到多方的支持。

問題導向式警務促使警務工作采用更趨于科學的方法，這種科學方法要求警務工作遵從一種具有問題解決技巧的合理邏輯過程。盡管戈爾茨坦并沒有把“問題導向式警務”這一定義具體化，但這一定義本身就是一個包含六個相互連續步驟的分析過程。在這個直觀而具有辯證邏輯性的過程中，每個步驟都能成為其他因素的智力渠道。

戈爾茨坦認為，第一，警察要做到全身心地主動投入到社會問題中去，而并不只限于被動地處理案子。第二，警察必須嚴格而系統性地審議每一個問題，并了解問題產生的背景、問題的特性與成因。第三，警察必須正確定義與剖析這些問題。第四，一旦這些問題得以正確地分解與標記，警察在警務實踐中就可以將他們按重要性依次歸類。第五，警察要發揮主觀能動性，在針對不同問題時采用最適合各自的有效方法來解決。第六，要完善問責制度，建立一個專門系統評估警察處理問題的方法，以提高警察的業務應對能力。

二、一種新的管理模式

戈爾茨坦的問題導向警務理論不僅優化了警察參與模式的管理，還倡導警察必須要有優良的工作成效。問題導向警務理論通過改善警察機構內部管理環境來提高警察的工作參與度，從而優化警察的工作成效。這些內部改變完成之后，警察將能為其顧客——社會公眾提供更好的服務。

問題導向警務理論重新定義了警察與社區之間的關系。戈爾茨坦將此理解為警察傳統角色定位的一個重大轉變，戈爾茨坦準確地指出，從古至今，警務革新都是由行政和管理上的熱點問題來主導的。由于警察與社區居民的互動往往只出現在緊急事件發生的時候，故傳統警務改革把重點都放在管理問題上。然而，對內部程序和管理過程的過分關注導致警察高層忽略了社區中所存在的問題。鑒于傳統警務的弊端，我們對社區警察教育與培訓的重點應該放在如何應對與解決社區問題上。警察必須開拓視野，將更多熱情投入社區工作中，并設身處地為社區居民著想。根據戈爾茨坦的理論，警察必須要滿足社區居民的需要，并為他們的生活提供便利。比如說，問題式導向型警務的特性決定了警察在處理諸如逃學之類的社會較為關注的問題上具有更大的靈活性。警察在處理此類問題上所面臨的困難因管轄區域的不同而各異，所以我們很難精確定義問題導向型警務。

根據戈爾茨坦的理論，社會和警察都有必要重新定義警務工作。這包含了兩個相互聯系的觀點。首先，社區居民對于警察這一角色定位的看法必須有顯著的改變。其次，社區導向型警務探索要求警察改變對其自身社會影響力的認知，在改變警察角色的同時也必須對警察的組織結構進行調整。由此可見，問題導向型警務要求擯棄原本呆板的韋伯式（Weberian）官僚警務體制，代之以一種更為自主化和人文化的警務架構。在這樣的新型警務框架下，問題導向型警務提倡用可選擇性警務來開始進行改革，并著重于個別社區以及社區中個別特殊警務問題的處理。

三、專業型警務

戈爾茨坦認為，專業警務這一定義的外延比較狹隘。事實上，警察在處理問題的時候并沒有專業知識作為依托，他們不像醫生那樣，可以依靠專業的醫學知識來預防和治療疾病。警察只有在真正理解了那些危害社會的行為的本質之后，才能成為專業的警務人員。

戈爾茨坦的研究表明，警察必須通過接受教育來獲得分析社會中各種狀態的能力，從而更好地解決社區中存在的各種問題。此外，戈爾茨坦還特別強調了警察學習文科類課程的重要性。1989年，卡特（Carter）、薩普（Sapp）和斯蒂芬斯（Stephens）的研究也有類似的結論產生。一份以全美最大的699個司法機構為樣本容量的研究表明，警察對于文學知識的需求遠大于對其他知識的需求。以下幾個觀點論證了卡特等人的研究結果：第一，受過教育的警官能夠更好地適應人事上的調動，在警務活動實踐中能比其他警官更即時迅速地采用更多的方法來解決問題。第二，受過大學教育的警官能夠更加熟練地與市民、社區以及其他機構溝通與交涉。第三，受過大學教育的警察能以一個更廣闊的視野來看待刑事司法體系，在行使職務時能更周全地考慮到社區內的各種因素。換句話說，警察高層領導希望招納一些受過高等教育，且具有自主思維的警察。這些研究無一不顯示了任何一個與時俱進的警務機構都需要符合問題導向型研究的要求的、具備分析問題能力和解決特定問題能力的警務人才。

四、積極導向型警務

戈爾茨坦倡導一種主動式的警務體系。主動式警務包括犯罪的預防和諸如誘捕當街搶劫犯、蹲點逮捕入室盜竊犯、臥底偵破盜竊汽車犯罪集團或是販賣毒品組織等警務技能。主動式警務要求警察不能停留在只單單處理事件的階段，他們必須洞悉引起這些社會動亂的原因。若能廣泛而全面地應用戈爾茨坦的理論，被動型警務將會漸漸轉變成主動性和預防性的新型警務。

然而戈爾茨坦發現，美國警察更多時候是處在一種被動型警務模式下。也就是說，由于機動化巡邏方式在美國已較為普遍適用，警察一般花費大多數的時間在回應居民的服務要求上。此外，警察很少居住在他們所管轄的社區內，但是戈爾茨坦的問題導向警務要求警察十分熟悉其管轄社區的社會、經濟與文化的變化情況。戈爾茨坦認為諸如警務運動聯盟這類活動是增進警民關系的一種重要手段，然而彼得·曼寧（Peter Manning）卻認為這種手段是十分膚淺的，因為這種方法僅僅讓警察在周末或者這些活動進行的時候投身到社區中去，但在這些活動結束之后，警察就又回到了他們原本的生活圈中。隆邁爾（Longmire）則認為如果警察想要有效地融入社區活動中，他們就必須居住在他們所服務的社區中，24小時隨時待命。

彼得·曼寧認為美國薄弱的社會關系為社區警務和問題導向警務帶來了很多問題。由于人口遷徙與人口變動，人們并未將他們的文化、家庭以及公共關系深深地扎根于他們居住的社區中，頻繁地搬遷使人們很難與社區發展維持持久的關系。如果想要成功地落實社區警務或問題導向警務，警察就必須重視社區的歷史、傳統以及長期的爭端。由于社區是一個由許多不同種族和有不同文化背景的個體所構成的整體，所以曼寧認為，當代美國社區內的人際關系是薄弱而發展滯后的。很明顯，警察在戈爾茨坦的問題導向式警務活動中對于加強社會紐帶幾乎無能為力。由此可見，執行問題導向警務的最大難題或許并不是讓警察居住在其所管轄的社區中，而是如何完善社區結構本身。

五、社區中問題導向型警務工作人員

鑒于問題導向警務要求縮小民族、種族和文化的差異，警察與他們所服務的居民之間的歷史和文化背景差異就成了落實戈爾茨坦的問題導向警務的最大挑戰。根據戈爾茨坦的理論，警察可以通過理解其所服務的居民的文化、種族和民族傳統的方式，將他們的種族敵意消滅于萌芽狀態。

問題導向警務要求警察能經常主動地與其所管轄的社區互動聯系。戈爾茨坦描述了一種警務結構來加深對社區警務的理解。主動型警務是通過那些能夠加強警民關系的犯罪預防活動一點一滴培養出來的。戈爾茨坦認為警民關系是社會控制與減少犯罪的關鍵因素。但是由于持續的社會變化以及不斷增加的人口流動，社區合作將被弱化。確實，美國的人口流動和變化將對戈爾茨坦這一問題導向理論的普及造成很大的阻礙。

戈爾茨坦研究了五個市中心以及其周圍的社區已經推行問題導向警務的大城市。正如戈爾茨坦所說，每個社區都必須進行自我管理，在問題導向警務模式下，警察將部分權力授權于公民，盡管這一戰略在理論上是可行的，但美國社會的多元文化與歷史決定了問題導向型警務無法被大范圍推廣。確實，如若嘗試要在所有已經規劃好的社區內建立一種新的警民關系，可能會因為范圍太過寬泛而無明顯成效，因而他所提倡的問題導向警務側重于解決具體和細節性問題，比如在一些轄區內，警察采取步巡的方式來巡邏。

戈爾茨坦的問題導向警務部分內容與日本的警務實踐較為相似。以下四個戈爾茨坦的加強警民關系的提議頗具日本警務的風范。第一，警察長期負責特定的區域影射日本的交番制度。第二，警察用全面綜合性的視角來分析社區與日本警察及其家庭居住于警局的原理相似。第三，警察對社區的投入越多越能增進其對社區的認知。在日本，警察用挨家挨戶調查與拜訪和組織各種活動來增進其與社區居民間的關系。第四，問題導向警務依靠一系列的社區小組，如警察在學校的友好項目、鄰里守望、步巡、自行車巡邏等，而這些項目也恰恰都是日本的常規社區警務活動。

戈爾茨坦指出美國警務未充分利用巡邏警察的知識與經驗。美國警務中，這些等級較低的巡邏警察很少參與到決策的制定過程，但是日本警務中，這些警察與高層一起商討、制定以及落實新的警務政策。對組織決策的信賴和意見的一致性影響著日本警務的運作。事實上，戈爾茨坦所闡述的采用巡警觀點的警務方式是十分具有日本特色的，這體現在以下幾個方面：（1）能夠分享、發展和探索社區中的警務知識；（2）使組織中的所有人員達成共識；（3）在制定決策時充分考慮到居民、低級警員和高級警官這些因素。

六、問題的解決

戈爾茨坦認為社會中有許多閑置的資源未被充分利用，這些社會資源擁有激發更為持久有效的非正式控制的潛力，這是比任何警務本身所采用的方法更加有效的。確實，問題導向警務中有關培養社會非正式控制機制的部分是較為矛盾的。戈爾茨坦認為，對社區存在的問題做一次系統的調查具有以下幾點好處：首先，對于問題的早期發現有助于警察能著重關注并利用社會資源去解決這些問題。其次，警察必須積極投身參與到社區糾紛中并成為解決問題的核心力量。再次，當警察積極與各類私人機構或公立機關打交道、協調溝通的時候，其本身已經起到了一種正面引導作用，促進社區居民更加積極地投入到社區活動中去。當警察真正成為社區的一部分時，他們將更加具有責任心。比如說，在行動前，警察會先問自己：“我這樣做是否真的對社區最有力？”根據戈爾茨坦的理論，這樣的問題已經成為社區警務寶典中至關重要的部分。

戈爾茨坦給出了警察機構與居民合作解決社區中特殊問題的例子。例如：密歇根弗林特的步巡項目，紐約的社區巡邏警官，洛杉磯的社區動員項目，休斯頓的鄰里導向型警務，這些都是問題導向警務的典型實踐。此外，巴爾的摩還建立了通過使用創新型警察技術來減少居民對于犯罪的恐慌的居民導向警務執法（COPE）項目。COPE項目之所以能夠成功，要歸功于它能夠將一個種族兩極分化的混合性社會融為一體。COPE項目自詡在問題的診斷以及相對應策略的制定方面自成一套。為了更好地解決問題，COPE項目鼓勵警察要盡可能地熟悉社區的狀況。如果警察不清楚種族問題形成的原動力，那么他們就很難找到解決的方法。警察一旦融入社區，就能夠自由地在危機管理中開展革新與變動。COPE項目允許警察在傳統警務體系之外的領域有所發展。比如說，為了解決社區中存在的種族問題，COPE項目允許警察成為非正式社會控制機構的代理人。而這正是戈爾茨坦問題導向警務的關鍵所在。

問題導向警務將社會問題放在相應的情境、環境、心理和經濟因素中考慮。戈爾茨坦聲稱，缺乏恰當服務的社區最為容易產生問題。事實上，這些問題都是由城市中心失業率高、就業難以及社會衰退所造成的。這些社區中的居民無法為自己的后代樹立正確的引導形象。支離破碎的家庭、吸毒等問題會對他們的情緒、心理和精神造成長期的折磨，終日不得安寧。而在美國中部市郊的那些強有力的社會控制機構，如教堂、學校和社會組織等，在這些城市中心甚少分布。在戈爾茨坦的問題導向警務模式下，警察必須對其負責的社區中的不平衡結構有深切的認知。戈爾茨坦主張用一些非正式的社會控制機構（如教育、就業、社區和教堂等）來震懾犯罪，而并非正式的社會控制機構。

社會的迅速發展和復雜的社會問題導致美國社區的崩潰，有確鑿證據表明正式的社會控制手段已經幾乎不能震懾社會中的各種犯罪現象，非正式的社會控制手段或許反而成為最適宜和最有效的犯罪行為控制手段。為了有效執行非正式的社會控制手段，我們必須供給城市中心的平民窟或是破舊貧窮的社區足夠的資源，并建立必要的社會紐帶便于政府與企業的幫助項目介入。在那些孤立的區域里，社區組織在城市中心各社區所做的努力已經取得了一些成效。戈爾茨坦建議那些用于正式和非正式的社會控制項目的資金可以取之于社會沒收的資產。

七、問題導向警務存在的問題

由于問題導向警務著力于社區經歷過的實踐性問題，所以在潛移默化中，問題導向警務將控制力擴大到了那些有史以來就有少數民族與弱勢群體聚居的特定的社區。美國社會從許多方面都呈現出趨于向文化多元化與道德分裂化的方向發展，這種兩極分化的現象是確實存在的。斯提克爾（Strecher）認為，隨著流浪漢和下層階級群體的增加，貧窮的社區間對問題導向型警務的需求也日趨增加。除了增加在這些社區的巡邏外，還要留意問題導向警務或許會造成一些意想不到的消極結果，如警民關系固有的矛盾加深（Stvecher，1991，P.6）以及警民關系持續惡化等，最終只會導致警察政治權力的不斷增強和少數民族權利繼續得不到尊重等（Marx，1990，P.80）。 戈爾茨坦意識到，問題導向警務如沒有被正確使用，將對警民雙方產生消極影響。戈爾茨坦通過限制警察權限、加強監督和教育培訓警員來減少警察濫用職權的現象，以及群眾對警察潛在的對立意識和敵意。

“干涉卻不逮捕”和“逮捕卻不起訴”是這本書兩大最主要的問題。前者就如對交通違法給予警告而并非開超速罰單這樣的狀況。后者是指在處理嚴峻的社區問題而又沒有其他合適的方法解決，從而采取暫時性逮捕的狀況。這樣做的潛在危害是造成民族歧視以及司法不公正現象的繼續存在。戈爾茨坦例舉了在過去飽受爭議，甚至法院已下發暫時擱置令的配偶間爭端案和幫派犯罪案來證明這一觀點。

15年前，密歇根大學的法律教授耶魯·卡明撒（Yale Kamisar）（1976）在他的論文《當警察未上手銬時》（《When the CopsWere Not Handcuffed》） 中曾論及警察無節制執法權的危害性。同樣，戈爾茨坦認為問題導向警務所帶來的益處將在警察肆意妄為和專橫武斷地對待少數群體中消磨殆盡。他說，如果警察逾越職權或者違反自己工作原則將逮捕用作一種簡易處罰程序，那么，這些不帶起訴性目的的逮捕就是明顯不公正的，甚至是違憲的。

問題導向警務亦具有成為政府工作的輔助性政治工具的潛力。盡管設計問題導向警務的初衷并不是支持政治性的警察活動，但在實際警務工作中卻可能會涉及到這一方面的內容。作為一個試圖解決社會問題的政治機構，警察或許在其經培訓的范圍內表現得過于熱情和富于侵略性。戈爾茨坦承認警察會使用特殊的技術、能力與技能來處理問題，但是，他卻未能意識到，或許警察并未準備好或者并沒有打算開展社會工作，規勸賣淫者、拘留青少年逃學者、幫助戒酒戒毒和安頓醉漢。因為人們普遍認為受過專業訓練的警察應該知道如何在特定的環境中用專業的方法解決問題，他們往往會對警察抱有不切實際的期望，幻想他們可以解決教會、家庭、學校以及社區鄰里都無法解決的問題。

在憲政民主的氛圍下，警務工作已經轉變成以被動式接警為主即反對救助電話做出反應。戈爾茨坦忽略了被動警務的優點，而且我們并不能證明美國民眾希望警察能夠主動積極參與行政部門的政治活動。斯提克爾（1991）認為美國民眾只是希望能夠得到警察的保護。只有極少數的調查指出人們希望警察活躍在其傳統職權范圍之外的其他領域。就問題導向警務而言，警察一方面要鎖定社區內的問題以確保人民的人身財產安全，另一方面，警察力量正在全面滲入以往由其他政府機構負責的領域并積極地進行著政治性實踐活動。

綜上所述，警察機構必須謹慎地施行和開展問題導向警務。

八、總結

艾倫·布魯姆在其 《美國精神的封閉》（The Closing of the American Min（1987））一書中提到真正的開放意味著放棄當下令我們感到舒適的一切有魅力的事物。美國社會對傳統的反應式警務十分滿意且鮮有證據表明公眾對警察有更多的其他要求。然而，戈爾茨坦的問題導向警務卻認為警察需要執行更多他們原本不需要行使的職能。就當下我國政府的民主體系而言，想要應用一個真正主動型的警務結構或許并不現實。如何在那些因社會、道德與政治基礎腐化而導致犯罪率上升的國家中發揮問題導向警務的作用而同時又不削弱正式機構的社會控制力呢？這一問題尚未得到解答。如果期望應用積極型的警務并不現實，那么美國社會就必須探索研究其他的警務模式。

戈爾茨坦著作中關于問題導向警務的闡述幾乎都是只針對大城市的警局而言的，它忽視了小鎮與農村的警務機構的作用。因此，他的問題導向警務顯然是為大型的、問題百出的警察機構所設想的。在今后的研究中，我們顯然需要加強探索將問題導向型警務運用到小鎮與農村的警察機構的可行性。然而，問題導向型警察是否能被按部就班地運用到那些帶有明顯特征，并帶有局限性的小型的鄉村警務機構中去，這一問題依舊尚待探討。

盡管警務管理領域的改革已經在進行，戈爾茨坦卻無法明確具體地解釋什么是問題導向警務，這也是其著作的一個最大的弱點。也正因如此，問題導向警務仍然是一個多變而難以捉摸的概念，以各種各樣的形式被運用于不同的警察機構。但這也可能成為問題導向警務的一個最大的優點，即有能力在面對美國社會各種不同的社區時有彈性地隨情景與環境的變化而變化以滿足不同警局的需求。

1979年，戈爾茨坦意識到，鑒于警察常常被要求去干一些毫不相干、難以定義卻又緊密聯系的工作，想要定義問題導向警務這一概念是十分困難的。或許就是因為這樣，其著作最終也沒有解釋到底什么是問題導向警務。但是，他概括出了六個組成問題導向警務的分析過程的因素。此外，他很少引用例子來證明問題導向警務的有效性。而且，戈爾茨坦并沒有提供任何關于投入與回報的證據來說明問題導向警務的效率。

戈爾茨坦的著作適用于警員、警察局長、警校圖書館以及有刑事司法與警務研究項目的學術圖書館。警務科學家和刑事司法實踐者必須熟知戈爾茨坦的問題導向警務研究。本書最適合政策制定者、城市管理者、立法者、刑事司法規劃者、教授與研究生。由于本書需要閱讀者擁有警務策略與程序的相關知識，故可能不太適合初學者。

總而言之，戈爾茨坦的問題導向警務提出了十分具有探討性的問題，為研究者運用問題導向警務模式搭建了一個寬廣的框架，并為21世紀的警務描繪了一幅十分具有潛力的發展藍圖。

［1］Bloom，A.（1987）.The closing of the American mind.New York：Simonamp;Schuster.

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［6］Manning，P.（1990，October 26）.Issues in community policing.Presentation to the Beto Chair Lecture Series at the College of Criminal Justice，Sam Houston State University，Huntsville，TX.

［7］Marx，G.T.（1990）.［Review of Community Policing Rhetoric or Reality］.Contemporary Crises，14，78-82.

［8］Strecher，V.G.（1991）.Histories and futures of polic ing：Readings and misreadings of a pivotal present.Police Forum，1，1-9.

［9］Trojanowicz，R.C.，amp;Barns，D.W.（1985）.Perceptions of safety：A comparison of foot patrol versus motor patrol officers.East Lansing，MI：NationalNeighborhood FootPatrolCenter.

D631

A

1674-3040（2010）02-0072-05

2010-02-01

邁克爾·沃恩（MICHAEL S.VAUGHN），美國山姆休斯頓州立大學刑事司法學院教授、博士。

*來稿系英文稿，經作者授權，翻譯成中文在本刊發表。由浙江警察學院07國際警務合作人才培養模式創新實驗區學生夏文婕、沈宜嘉譯，指導老師許韜。

（責任編輯：許 韜）