有效整合社會治安防范力量之思考
——以嘉興市社會治安綜合治理為例

中共嘉興市委政法委員會課題組

（中共嘉興市委政法委員會，浙江嘉興 314001）

有效整合社會治安防范力量之思考
——以嘉興市社會治安綜合治理為例

中共嘉興市委政法委員會課題組

（中共嘉興市委政法委員會，浙江嘉興 314001）

社會治安綜合治理不僅是職能部門的事，它牽涉到千家萬戶，因此必須發動群眾、依靠群眾才行。嘉興市在此過程中啟動了三個工程：即啟動“天網”工程，切實提高了技術防范水平；啟動“人防”工程，切實增強了治安輔助力量；啟動“群防”工程，切實加強了治安防范能力。同時，把工作的著力點放在有效整合社會治安防范力量上，通過建立準確精確的研判系統，建立客觀公正的評價系統，達到了整合的目的。

社會治安綜合治理；治安防范力量；整合；嘉興市

隨著社會結構的深刻變遷，傳統的社會結構已經打破，社區日益成為人們生活的基本單元，成為人流、物流和信息流的聚散地，生活在社區里的群眾業已成為做好治安防范工作的基本力量。只有群眾的自我防范意識提高了，積極性調動起來了，才有可能把各項防范措施落到實處。自古以來的治安實踐證明，社會治安是民眾的治安，而不是職能部門的治安，單純靠職能部門和法律是不能有效打擊犯罪、維護社會長治久安的。

一、嘉興市治安防范工作現狀

近年來，嘉興市各地各部門高度重視治安防范工作，堅持全黨動手、各方參與、齊抓共管，建立健全了各類群防群治網絡，把治安防范的各項措施落到城鄉基層各個單位、各個領域、各個系統。

（一）啟動“天網”工程，切實提高了技術防范水平。嘉興市政府辦專門下發了《嘉興市社會治安動態視頻監控系統建設實施意見》，提出通過三年努力，構建技術兼容、系統完善和全方位、多層次、基本覆蓋全市的監控和指揮系統，使全市社會治安動態視頻監控系統前端（探頭）達到5萬個的目標。通過近一年的實踐和努力，各項任務進展順利，全市公共街面和小區已新增視頻監控系統前端（探頭）4914個，累計達到8386個，單位內部新增6971個，累計達到32399個，總探頭數已超4萬個，實現了基本覆蓋全市的年初建設目標。市視頻監控中心已與省級平臺實現聯網，所轄縣（市、區）視頻監控中心全部與市視頻監控中心實現并網連接，全市74個鎮（街道）中已有68個鎮（街道）建立視頻監控中心，其中64個已與縣（市、區）視頻監控中心聯網，為加強社會治安防控提供了科技支撐。一年來，通過視頻監控發現并抓獲各類違法犯罪嫌疑人1109人，協查治安案件1102起，協破刑事案件528起，協破命案11起，協破五類案件41起，協破“兩搶”案件94起，有效提升了駕馭社會治安的能力。

（二）啟動“人防”工程，切實增強了治安輔助力量。加強社會面的治安巡邏工作，建立采取專業巡邏、業余巡邏、志愿者巡邏和護村隊員巡邏等多種形式相結合的網格化治安巡邏體系，提高見警率、巡查率，增強群眾安全感。公安機關對全市實行治安巡邏網格化劃分，建立88個分巡區、304個小巡區，形成重點突出、相互支持的巡防警力協同體系。為切實增強基層綜治實力，緩解警力緊張矛盾，各級黨委、政府紛紛出臺實施意見，加強社會治安輔助力量建設。深入調查研究、嚴格培訓考核、完善保障制度，對社會治安輔助力量的類別、數量、保障方法、運作機制等提出了綜合性意見，有效地保障了社會治安輔助力量的隊伍穩定與長遠發展。與此同時，廣泛吸納黨員干部、退伍軍人、新居民協管員、保安等各類群體參與治安防范。目前，全市共建立村（社區）和工業集中區專職聯防隊460支8310余人，護路護廠護村等隊伍3085支26000余人。

（三）啟動“群防”工程，切實加強治安防范能力。

一方面，依托基層組織不斷夯實綜治基層基礎。加強鎮（街道）綜治工作中心規范化建設，明確聯防、聯治、聯勤、聯創、聯調等“五聯”工作機制，切實提高治安防范的組織能力。推進城鄉社區警務建設，制定了《嘉興市城鄉警務站（室）勤務、保障、評估、激勵等四個機制》，推動警務站（室）規范化運作，全市共建成警務站（室）380個，配備民警525名、協警1801名，進一步提高了見警率、管事率。加強治安卡點建設，嚴密控制省、市、縣要道，全面形成層層圍堵、多方聯動的治安防線。目前全市建立固定治安卡點42個，其中市本級投資382萬元，調整、增建了10個治安檢查服務站。建立出租車出城登記檢查制度，共登記檢查出租車13萬余輛次、社會車輛2.7萬余輛次。另一方面，依托系統、部門不斷提高基層單位防范能力。充分發揮市平安辦成員單位的行政管理職權優勢和職能作用，在多行業、多領域開展系列平安創建活動，形成一家為主、多家參與、條抓塊包、齊創共建的工作機制。目前，已在校園、家庭、醫院、藥店、專業市場、金融網點、旅游景區、星級飯店（賓館）、物管小區、建筑工地、宗教活動場所、農產品基地、電網、航道、城市公交等13個行業、領域開展了20項系列平安創建活動，并計劃用三年左右的時間達到創建要求，以各行業、各領域的“小平安”累積成全市的“大平安”。

二、嘉興市治安防范工作存在的薄弱環節

近年來，隨著大量新居民的涌入，違法犯罪活動的復雜性加劇，盜搶案件、涉黃涉賭涉毒案件在新時期呈現出了新特點，再加上以群體性對抗事件為突出表現的社會不安定因素時有激化，使得嘉興市的治安防控體系面臨嚴峻考驗，也暴露出了一些缺點和不足。

（一）治安防范責任意識不夠到位。無論是政府層面，還是基層單位和社會公眾，對加強群防群治的意義和必要性的認識有待進一步提高。在政府層面上，發動和引導推進義務巡防、社會化安全防范等方面職能還有待于進一步發揮。尤其是在加強專職隊伍建設上，政府的職責更為明顯，需要進一步加大投入。在單位層面上，部分企業認為社會治安好與不好那是政府的事，自己交了稅，政府就應該提供良好的治安服務，存在治安防范與自己無關的思想。有些單位只知道把生產經營搞上去，不知道“看好自己的門、管好自己的人、辦好自己的事”，加強內部人員的思想教育和各項安全防范工作，防止發生重大犯罪和重大治安問題也是自己的職責。在公眾層面上，部分居民存在僥幸心理，認為防范措施需要花費一定的財力，即使不去防范，也不一定會發生問題，而防范了不發生問題那么投入防范的財力就成了泡影。在這種心理的影響下，很多家庭不安裝和不使用物防、技防等安全設施，呈現出“不會防、不去防”現象。從當前的情況來看，大多數的群眾認為治安防范的責任在政府。

（二）治安防范人員配備不夠到位。經費來源不暢。現有農村治安巡防隊的經費籌備，主要由鎮（街道）黨委政府、行政村、企事業單位單獨出（捐）資籌集。但由于少數鎮（街道）政府財政緊缺、行政村無經濟來源等多種原因，巡防隊的經費來源不暢，得不到長期保證，導致巡防人員數量逐步減少，隊伍巡邏工作時續時停，有些巡防隊只能每周治安巡邏一至二個晚上，甚至有的護村隊流于形式。一是人員保障不力。巡邏隊員不僅經常在夜間巡邏，而且面對的是窮兇極惡的違法犯罪人員，巡邏工作既辛苦又危險。但隊員的工資待遇明顯低于一般工廠員工的收入，隊員的巡邏防護裝備差，隊員在巡邏中被違法犯罪嫌疑人襲擊致傷的事件時發，而且隊員的養老保險、人身意外保險、大病醫療保險等保障不足。二是巡防隊伍不穩。由于保障不足、工資待遇低，隊員在思想上存在著臨時工的想法，隊員積極性難以充分調動；也由此導致隊伍人員流動量大，據統計僅2008年，全市農村專職巡邏隊有近10%的隊員流走，造成隊伍不穩定，給隊伍長效管理和提高巡邏效能帶來難度。三是巡防效率較低。一些衛星定位系統和高科技通信設備的缺乏，致使巡防工作不能高效率運轉。同時，一些基層巡防單位的巡邏隊員單警裝備配備不齊，巡防車輛、通信器材等基本裝備都已老化，致使防范工作捉襟見肘，步履艱難。

（三）治安防范力量整合不夠到位。目前，嘉興市治安防范隊伍從數量上來看還是比較多的。不僅有政府出資組建的專職巡防隊、單位內部聘請的保安隊伍，還有由黨員干部、退休工人、民兵預備役、退伍軍人組成的義務巡邏隊，有些地方還將送奶工、保潔員、新居民協管員等納入了治安信息員的隊伍。這樣龐大的一支隊伍，如何管好、用好，發揮其作用是關鍵。就當前情況來看，治安防范力量整合還不夠到位。一是組織機構不夠統一。各類群防群治組織分屬不同的主管部門和行業，在參與治安綜合治理上的責權也不一致，往往存在管理難統一、工作難協調、效能難整合的問題，需要一個強有力的組織機構對這支隊伍進行統籌協調管理。二是職責任務不夠明確。各支隊伍、各位隊員的工作職責還不明確、承擔任務還不清楚、評價體系還不完善。很多人員還停留在名單上、停留在數字統計中，沒有真正發揮作用。三是工作機制不夠健全。各類群防群治隊伍在日常勤務、信息報送、應急處置方面沒有建立統一的職責制度，不能做到按章理事、規范運作。缺少定期的業務培訓和知識更新，對巡防工作的相關規程不熟、安全保護意識不強，業務素質有待進一步提高。

三、整合嘉興市治安防范力量之思考

警力有限，民力無窮。維護社會治安穩定，光靠職能部門的力量是不夠的，其根本出路在于發動群眾、依靠群眾、組織群眾，實行專群結合，這樣構筑的打擊預防犯罪的防線才是牢不可破的。嘉興市力爭通過三年努力,通過創新和調整治安防范工作模式，共建一個組織、共享一個平臺、共用一支隊伍，不斷整合治安防控力量，著力提高動態環境下的整體治安防控能力，最大限度地擠壓犯罪空間。在具體整合中，需要做好以下三方面工作。

（一）共建一個組織，建立科學高效的指揮系統。

為確保各類群防組織在治安防范中充分發揮作用，必須建立起政府牽頭、綜治協調、公安負責的治安防范工作模式。

1.堅持政府牽頭。社會治安一直強調綜合治理。早在1991年中央就加強社會治安綜合治理工作作出了兩個《決定》，明確提出社會治安綜合治理工作實行“屬地管理”原則。各級黨委、政府在社會治安防范中承擔著不可推卸的領導責任，而轄區范圍內的企事業單位也必須自覺服從所在地黨委、政府的統一領導。因此，搞好社會治安防范工作，各級黨委、政府要從思想上、組織上、工作上加強對治安防范工作的領導，建立專門的治安防范工作領導小組，由黨委、政府分管領導掛帥，綜治辦及相關部門分管領導參與，定期研究分析當地治安形勢，部署落實相關工作措施。

2.堅持綜治協調。綜治辦必須發揮好參謀和助手作用，負責暢通治安防范領導小組領導與成員之間的溝通、理順成員單位之間的關系。在縣（市、區）一級，必須充分發揮好綜治成員單位的作用。按照“抓系統、系統抓”的要求，深入開展系列平安創建活動，不斷增加創建的部門，不斷增加創建的單位，不斷增加創建的載體，實現創建區域的基本覆蓋，推進平安創建活動向社會最末端延伸。在鎮（街道）一級，必須充分發揮好綜治工作中心的作用。按照“8+X”模式，在綜治工作中心這一工作平臺下，有效整合綜治、信訪、司法、人民調解、警務、禁毒、流動人口服務管理、安全生產等部門，同時根據實際需要吸收其他社會管理力量參加集中辦公，聯合開展工作。按照“五聯”工作機制的要求，落實“聯防”工作機制，積極推廣科技防范手段，落實各種治安防范措施。

3.堅持公安負責。在綜合治理社會治安中，公安機關必須發揮好主力軍作用，具體負責本轄區的治安防范工作。一是要定期開展好治安形勢分析。組織建立定期例會制度，定期分析匯總治安情況、交流討論經驗做法和存在的問題，發布治安預警預報。二是要組織開展好治安巡防活動。根據工作的側重點和工作對象的不同，對各類群防群治隊伍制定相應的日常作息制度，增強其針對性和科學性。三是要組織培訓好群防群治隊伍。加強對本級各類群防群治隊伍的教育培訓、業務指導、檢查考核等工作。全面負責指揮、協調、指導、考核轄區的群防群治隊伍及工作開展。

（二）共享一個平臺，建立準確精確的研判系統。

為適應社會日益信息化、犯罪活動日趨智能化的客觀現實，要以各地公安局視頻監控系統管理平臺為指揮中心，以基層派出所監控中心為基礎平臺，形成“全方位”、“全時空”的社會治安視頻監控運行體系和機制。基層派出所要整合技防資源，運用現代化的管理手段構建起集視頻監控、衛星定位、信息研判“三位一體”的治安防范管理決策平臺，用知識、信息、技術力量武裝治安防范管理全過程。

1.依托視頻監控系統，實時掌控街面情況。按照“規劃科學、布局合理、技術可靠、先進實用”的原則，堅持“整體規劃、分步實施”，全面推行社會治安動態視頻監控體系建設。加強對重點、要害部位以及治安復雜場所的實時監控，提升防控能力。從實戰的角度出發，將設在派出所內的視頻監控設備操作平臺，落實專人予以實時監控，并使監控與巡邏力量緊密呼應，提高及時發現和打擊犯罪的能力，使之真正發揮“案前震懾、案中抓現、案后備查”的綜合性打防控功能。在開展視頻監控系統建設的同時，必須注重探索系統運行、維護、管理等運行機制，研究制定各種規章制度，加強監控人員政治和業務素質的培養培訓，確保系統正常運行和長效發展。

2.依托衛星定位系統，實時掌控力量分布。無論從力量調配的角度，還是巡邏考核的角度，都需要實時掌控轄區范圍內可支配的防范力量數量、分布的區域位置。一是通過衛星定位系統，實時了解人員位置。巡防隊員在巡邏時每人配備一個帶衛星定位系統的對講機，通過基層派出所監控中心網上地圖直接了解到巡邏人員所在位置，掌握巡邏力量的分布情況。二是通過衛星定位系統，實時掌握巡防線路。該巡的地方一個不能少，不用巡的地方一個也不用去，實行實時監控，確保巡邏線路的到位。三是通過衛星定位系統，實時調動巡防力量。當附近發生重大治安刑事案件時，專職巡防隊員不在附近的情況下，可以就近安排企業保安等群防群治力量第一時間趕到現場解決處理有關問題，真正做到科學調配有限的警力資源。

3.依托信息報送系統，實時掌控治安形勢。要將更多的信息和研判成果輸入治安防范管理決策系統，在具體防范中轉化為戰斗力。一是要拓寬采集渠道。要堅持公開和秘密相結合，人力和技術相結合，運用多種手段，全方位、多角度地收集、準確地獲取深層次、內幕性、預警性的情報信息。二是要提高研判能力。要運用先進的技術和方法，做好信息的積累、跟蹤、整合、分析和研究，善于從大量零星、分散的信息和個案材料中總結、提煉出深層次、預警性的信息，并在分析的基礎上制定出科學合理的防范預案，指導日常的巡防工作，從而有效降低案件的發生率。三是加強溝通交流。通過設立短信平臺、建立QQ群等方法，定期發布預警性信息，使各類信息可以迅速傳達到各個層面的人員，增強轄區群防群治人員參與治安防范的主動性和積極性。

（三）共用一支隊伍，建立客觀公正的評價系統。

積極探索新形勢下專門工作與群眾路線相結合的有效途徑，采取多種措施整合社會力量，充分發動群眾參與治安防范工作，實現警民攜手共創平安、共同維護社會治安、建設平安家園的良好氛圍。

1.建立明確的日常勤務機制。對各類群防群治隊伍在參與治安綜合治理、做好安全防范方面的職責要進一步明確和細化，做到職責任務清晰、工作方向明確。一是做到專職主導。在經濟條件許可的地區，可以通過轄區行政村單獨出資、鎮（街道）、行政村或企事業單位聯合出資等方式籌集資金、招聘人員，組建專業的治安巡邏隊伍。在公安機關的業務指導下，開展治安巡邏工作。二是做到廣泛吸納。由政府、公安和單位聯動，積極發動各鎮（街道）的郵遞員、街面清潔工、抄（水、電）表員、送純凈水人員等警務邊緣人員和農村各村民小組的便民店業主參加治安巡邏志愿活動，邊工作邊巡邏，既當巡邏員又當信息員，積極為公安機關提供各類違法犯罪活動線索。各級黨委政府要支持、引導全市各企事業單位、社會各界和廣大群眾參與志愿者義務巡邏活動，參加義務巡邏的黨員、村民所在企事業單位既要保證志愿者的休息時間，又要按照日常工作日的工資額度發放。三是做到合理安排。根據工作的側重點和工作對象的不同，對各類群防群治隊伍制定了相應的日常作息制度，增強其針對性和科學性。由鎮（街道）綜治委牽頭，行政村組織一定數量或一定區域范圍內的農戶以一戶一人、輪流排班、義務巡邏的形式開展鄰里互防活動；各社區、居委會對有條件的居民小區，要組織發動小區全體黨員開展義務治安巡邏活動。

2.建立完善的應急處置機制。按照“日常按責工作，戰時統一調度”的原則，保證在遇到重大行動或發生重大事件時能快速反應，使群防群治隊伍能召之即來，來之能戰，發揮整體作戰的優勢，建立并完善應急處置工作機制。一是要制訂預案，明確職責任務。在縣（市、區）一級預案中，明確處置重大緊急事件的領導指揮機構，完善各類隊伍的領導體系，確定卡點的位置、責任單位和責任人，明確領導指揮的權限、處置的程序、工作措施和注意事項等，做到一有重大突發事件，各類隊伍能夠迅速調集、迅速到位、迅速處置。各鎮、街道也都針對各類可能發生的重大突發事件，相應地制定轄區的應急預案。二是要經常演練，確保實戰能力。應急預案對各類群防群治隊伍的調動指揮、設卡堵截巡查的組織實施、通信和車輛的保障等要預先設計，并通過演練使各類群防群治隊伍及時熟悉和掌握，確保在實戰中發揮整體作用。

3.建立科學的考核獎勵機制。應設立專項經費，建立健全群防群治工作定期考評制度，年終對成績突出的地區進行表彰獎勵。一是要科學設計考核內容。圍繞刑事案件總量、“兩搶”案件、竊車案件和居民區入室盜竊案件等剛性指標，以及組織領導、隊伍建設、制度建設等基礎性工作開展情況，制定考核標準。二是要嚴格實行考核獎勵。治安防范工作領導小組辦公室要定期組織成員單位，根據考核標準組織人員進行考核評分，對排名靠前的街道、鎮分別給予物質和精神獎勵，并將考核結果進行書面通報。三是要積極鼓勵志愿人士。要制定相應的《群眾破案獎勵辦法》，對提供線索破獲治安、刑事案件或打擊違法犯罪人員的按規定予以獎勵；由公安機關每半年組織開展優秀治安志愿者評選活動，并予以適當獎勵；由特殊行業從業人員所在單位考量其治安巡邏工作實績，在日常或年度考核中予以一定獎勵。

D616

A

1674-3040（2010）02-0016-04

2010-02-05

課題組負責人：中共浙江省嘉興市委政法委員會副書記宋家聰，成員：朱國清、朱紅。

（責任編輯尤煒祥）