環(huán)境公益訴訟中的前置程序研究＊

郝海青

(中國海洋大學法政學院,山東青島 266100)

環(huán)境公益訴訟中的前置程序研究＊

郝海青

(中國海洋大學法政學院,山東青島 266100)

環(huán)境公益訴訟制度的特殊規(guī)定可能導(dǎo)致公民的濫訴,這需要設(shè)立前置程序加以限制。本文比較分析了國外關(guān)于環(huán)境公益訴訟中前置程序的法律規(guī)定,并對設(shè)置我國的環(huán)境公益訴訟前置程序提出具體建議。

環(huán)境公益訴訟;前置程序;行政復(fù)議

環(huán)境公益訴訟制度可以更加有效地保障公眾的環(huán)境權(quán)利,維護社會公共利益和國家利益。環(huán)境公益訴訟是指由于行政機關(guān)或其他公共權(quán)力機構(gòu)、企業(yè)或其他組織及個人的違法或不作為,使環(huán)境公共利益遭受侵害或有侵害之虞時,法律允許公民、社團及有權(quán)機構(gòu)為維護環(huán)境公益而向法院提起訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟的類型可以分為環(huán)境民事、刑事及行政公益訴訟三種。鑒于環(huán)境刑事公益訴訟針對的是對社會公益造成嚴重危害的環(huán)境行為,需要國家有關(guān)機構(gòu)采取快速有效的措施,故本文所設(shè)計的訴訟前置程序僅限于環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟兩種。

一、建立環(huán)境公益訴訟前置程序的必要性

結(jié)合國外成功的法律實踐經(jīng)驗,目前我國的學術(shù)界已形成統(tǒng)一的認識,環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)設(shè)立特殊制度,以鼓勵公眾維護社會公共利益。

首先應(yīng)突破我國現(xiàn)有的訴訟法律“直接利害關(guān)系”的限制,擴展原告資格,個人、環(huán)保社團及檢察機關(guān)等三類主體都應(yīng)具有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。[1]

其次,環(huán)境公益訴訟應(yīng)當擴大案件受理范圍。尤其是環(huán)境行政公益訴訟,應(yīng)在現(xiàn)有行政訴訟的受案范圍上,適當予以擴展。行政機關(guān)不當作為及不作為等使環(huán)境公共利益受到損害,均應(yīng)擴納入環(huán)境行政公益訴訟的受理范圍。

最后,為了激發(fā)公眾參與維護環(huán)境公共利益的積極性,在舉證責任分擔上應(yīng)實行舉證責任倒置,原告事前不需要花費大量的精力收集證據(jù);在環(huán)境公益訴訟費用上,由國家承擔法院審理案件的裁判費用,實現(xiàn)審判成本的“公共負擔”;同時,還應(yīng)考慮建立由國家對勝訴原告給予適當物質(zhì)利益補償?shù)臋C制。

環(huán)境公益訴訟的這些寬松規(guī)定固然可以鼓勵公眾通過訴訟保護環(huán)境,但另一方面,也會為濫訴開啟方便之門。不可否認的是,某些公民提起環(huán)境公益訴訟的個人動機比較復(fù)雜,可能會有功利及追求新聞炒作的初始動機,這也加大了濫訴的可能性。濫訴的提起給本來就有限的司法資源造成極大的浪費,并使被告被一個莫名其妙的案由卷入訴訟之中,耗時耗力,如果媒體再給予關(guān)注,則無論敗訴與否,其名譽都將受到嚴重的負面影響。鑒于環(huán)境公益訴訟的社會影響面較大,為了防止濫訴的發(fā)生,合理配置司法資源,就有必要設(shè)立一定的前置程序?qū)υ娴脑V權(quán)加以限制。

二、國外關(guān)于環(huán)境公益訴訟前置程序的相關(guān)規(guī)定

除了少數(shù)國家未對環(huán)境公益訴訟的前置程序做出特別規(guī)定外,大多數(shù)國家均有相關(guān)的限制性規(guī)定,但具體內(nèi)容上存在差異。

英美法系國家采取前置審查起訴模式。英國的法律規(guī)定公民提起公益訴訟之前,必須通知并要求有關(guān)國家機關(guān)制止損害社會公共利益的違法行為或者提起訴訟,當有關(guān)國家機關(guān)不作為時,公民才可徑行提起訴訟。

比較典型的是美國的聯(lián)邦環(huán)境公民訴訟條款,其要求公民訴訟的原告在提起環(huán)境公益訴訟之前應(yīng)當先履行起訴前通知的前置程序,即在通知發(fā)出后一定期限內(nèi),不得提起公民訴訟,具體包括以下兩類適用情形:

1、在違反聯(lián)邦環(huán)境法律特定法律條款或內(nèi)容之情形下,比如違反該法規(guī)定的排放標準、限制、許可證,以及法律執(zhí)行機構(gòu)頒布的規(guī)章與命令、違反法定的“危險”等,如果公民訴訟的原告有提起公民訴訟之意圖,首先應(yīng)該在起訴前將被控違法行為以及自己起訴之意圖向特定對象(一般包括實施聯(lián)邦環(huán)境法律的行政機構(gòu)的首腦、被控違法行為發(fā)生地所在州政府以及被控違法者)發(fā)出通知,在原告發(fā)出通知之日起一定期限內(nèi)(一般為60天),任何人不得提起環(huán)境公民訴訟。

2、在行政執(zhí)行機構(gòu)的不作為違法之情形下,環(huán)境公民訴訟條款均規(guī)定,原告將該被控違法行為和提起公民訴訟之意圖通知給該法律執(zhí)行機構(gòu)行政首腦之日起60日內(nèi),不得提起公民訴訟。此外,公民訴訟條款一般規(guī)定,這種通知方式由環(huán)保局局長另行制定規(guī)章予以規(guī)范。[2]

美國《清潔水法》規(guī)定,任何公民如果沒有在起訴前60天將起訴通告聯(lián)邦環(huán)保局,禁止公民根據(jù)《清潔水法》提起訴訟。這60天被稱為通告期。規(guī)定通告期是為了給聯(lián)邦環(huán)保局一個機會,以便環(huán)保局能夠采取有力措施制止違法行為。

另外,關(guān)于環(huán)境公益行政訴訟,世界上部分國家和地區(qū)采取了行政復(fù)議前置的制度,目的在于盡量將行政爭議解決在行政程序中。提起一切行政訴訟必須先有行政決定的存在,否則缺乏訴訟標的,這稱之為行政決定的前置原則。[3](P673)

美國的司法審查強調(diào)窮盡行政救濟原則,即當事人沒有利用一切可能的行政救濟之前,不能申請法院裁決對他不利的行政決定。當事人在尋求救濟時,首先必須利用行政內(nèi)部存在的、最近的和最簡便的救濟手段,然后才能請求司法救濟。這一原則存在的理由之一便是行政系統(tǒng)內(nèi)部有自我改正錯誤的機會,減少司法審查的需要,使法院有限的人才和財力更有效地利用。而沒有窮盡行政救濟時,司法審查會受到妨礙,因為這時行政機關(guān)沒有收集和分析有關(guān)事實說明采取行動的理由,以作為司法審查的

根據(jù)。[4](P651-653)

德國法律為了發(fā)揮行政權(quán)在執(zhí)行法律中的主導(dǎo)地位,也規(guī)定提起的環(huán)境公益訴訟必須以已經(jīng)申請了行政救濟為前提。荷蘭的環(huán)境公益訴訟法中也有相似的規(guī)定。

日本的公益訴訟法律規(guī)定,如果要提起居民訴訟,應(yīng)先履行監(jiān)察請求程序。即只有居民提起了監(jiān)察請求,但對于監(jiān)察委員會及公共團體的對應(yīng)措施仍然不服,才可以提起居民訴訟。

印度最高法院的法院B.N.Kirpal J在BALCO雇工聯(lián)盟訴印度政府一案中認為“如果政府部門沒有履行憲法或法律規(guī)定的義務(wù)而造成了對公眾的損害,可以通過公益訴訟的方式來進行司法干預(yù),但是,公眾關(guān)注的每一個問題不可能都成為公益訴訟的主題。法院并不打算也不應(yīng)該履行國家的管理職能。[5]印度寬松的公益訴訟制度導(dǎo)致法院已經(jīng)在某種程度上成為國家的治理機構(gòu),對此印度的許多學者持批評態(tài)度。為了維持穩(wěn)定的訴訟秩序,防止原告濫用訴訴權(quán)借國家司法機關(guān)達到個人目的,印度也規(guī)定了對訴訟前立案的審查限制。

三、我國具備前置程序的代表性法律制度分析

前置程序應(yīng)是強制的起訴前之必經(jīng)程序,原告未經(jīng)該程序提起訴訟,法院可以不予受理。這類程序在立法中并不鮮見。本文列舉三種具備訴訟前置程序的法律制度,并分析其中具有代表性的規(guī)定之利弊,以期對設(shè)置環(huán)境公益訴訟中的前置程序有所借鑒。

1、勞動仲裁是勞動爭議訴訟制度的前置程序。《勞動法》第79條規(guī)定:“勞動爭議發(fā)生后,當事人一方可以直接向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。對仲裁裁決不服的,可以向人民法院提起訴訟。”雖然此規(guī)定中用的是授權(quán)性的“可以”和并非強制性的“應(yīng)當”,但實際操作中勞動爭議仲裁程序是人民法院受理的前置程序。即勞動法律關(guān)系發(fā)生爭議,當事人必須先向勞動爭議仲裁委員會申請勞動仲裁,對仲裁裁決不服,才可以向人民法院起訴。沒有先向勞動爭議仲裁委員會申請勞動仲裁,不能向人民法院起訴,人民法院也不予受理。

這種制度設(shè)計的初衷是通過專業(yè)的勞動爭議機構(gòu)高效地解決勞動糾紛,并節(jié)省寶貴的司法資源。但很多學者批評仲裁程序前置在客觀上造成了一套體制繁雜、期限冗長的勞動爭議處理程序。而且訴權(quán)的行使須以仲裁機構(gòu)對爭議案件的審結(jié)為前提。從而導(dǎo)致了現(xiàn)實中在仲裁機構(gòu)怠于行使管轄權(quán)的情況下,爭議案件當事人面臨告訴無門而維權(quán)不能的危險。

2、證券民事侵權(quán)訴訟制度中將經(jīng)過證券管理部門調(diào)查并做出處罰決定作為法院受理訴訟的前置程序。2002年最高人民法院下發(fā)的《關(guān)于受理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事侵權(quán)糾紛案件有關(guān)問題的通知》第2條規(guī)定:“人民法院受理的虛假陳述民事賠償案件,其虛假陳述行為,須經(jīng)中國證券監(jiān)督管理委員會及其派出機構(gòu)調(diào)查并做出生效處罰決定。”2003年最高人民法院又下發(fā)《關(guān)于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》重申,投資人提起民事賠償訴訟須依據(jù)有關(guān)機關(guān)的行政處罰決定或者人民法院的刑事裁判文書。

最高法院設(shè)立此前置程序,主要原因在于對上市公司的虛假陳述行為提起訴訟將會有巨大的社會影響,而且判斷虛假陳述行為是否成立需要較強的專業(yè)性和技術(shù)性,所以要求證券管理部門對該行為先行調(diào)查并做出生效的處罰決定作為受理案件的前置行為。

不過目前許多學者認為,為了更有效地規(guī)范證券市場秩序,最高法院應(yīng)當盡快廢除前置程序。[6]因為根據(jù)《行政處罰法》第29條的規(guī)定,行政違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,行政機關(guān)將不得對該行為實施行政處罰。如果證監(jiān)會沒能在兩年內(nèi)及時發(fā)現(xiàn)違法者的虛假陳述行為,就不能做出處罰,投資者就會因為證監(jiān)會工作不力而拿不到一紙“行政處罰決定書”,失去獲得賠償?shù)臋C會,這將多數(shù)虛假陳述案件拒之于法院門外。[7]而且,法院在受理案件以后,如果被告提出了更有力的證據(jù)證明證監(jiān)會所認定的違規(guī)事實不成立,從而證明自己被錯罰,不能給投資者以賠償。此時證券管理部門的行政處罰決定書在訴訟中只能作為證據(jù)使用。筆者認為證監(jiān)會的調(diào)查與處理可以作為前置程序,但沒必要把該處罰決定書作為立案的前提依據(jù),難道證監(jiān)會未處罰的行為就必定不屬于虛假陳述行為,這種以行政限制司法的作法無法有效地預(yù)防和遏止證券侵權(quán)行為的發(fā)生。

3、審計制度規(guī)定了行政復(fù)議作為訴訟的前置程序。《中華人民共和國審計法實施條例》第46條規(guī)定:“對地方審計機關(guān)做出的審計決定不服的,應(yīng)當先向上一級審計機關(guān)或者本級人民政府申請復(fù)議;對審計署做出的決定不服的,應(yīng)當先向?qū)徲嬍鹕暾垙?fù)議。”《審計機關(guān)審計復(fù)議的規(guī)定》第14條規(guī)定:“被審計單位對審計機關(guān)做出的具體行政行為不服的,應(yīng)當先依法申請審計行政復(fù)議。在法定行政復(fù)議期限內(nèi)不得向人民法院提起行政訴訟。”第28條規(guī)定:“申請人對審計復(fù)議決定不服的,可以依照《行政訴訟法》的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟。但對審計署做出的審計具體行政行為不服提起審計復(fù)議后,又對審計復(fù)議決定不服的,也可以向國務(wù)院申請裁決,國務(wù)院做出的裁決為最終裁決,申請人不得再向人民法院起訴。”

美國聯(lián)邦最高法院首席大法官馬歇爾曾說過:“在一個法治政府內(nèi)設(shè)立一個行政部門,賦予它裁決個人之間的權(quán)利以及政府與個人之間權(quán)利的權(quán)力,如果它的行政官員有權(quán)自由采取強制措施……個人則毫無救濟措施,不能在該國的法院上訴,這是令人吃驚的。”[8]這段話描述了審計復(fù)議決定終局裁決制度的弊端。

根據(jù)司法最終救濟原則,立法中應(yīng)取消審計行政復(fù)議決定終局裁決制度,即對審計署做出的審計具體行政行為不服提起審計復(fù)議后,又對審計復(fù)議決定不服的,當事人向國務(wù)院申請裁決,對國務(wù)院做出的裁決仍不服的,申請人還可以再向人民法院起訴,以便當事人的正當程序性權(quán)利—訴權(quán)得到充分保障。筆者贊同以上觀點,即行政復(fù)議決定不應(yīng)成為終局裁決,即使是國務(wù)院,也不能取代司法的救濟,這是符合法治原則的。

四、環(huán)境公益訴訟制度中在法院受理案件之前的程序可行性分析

環(huán)境公益訴訟制度中的濫訴行為不僅會影響環(huán)境行政機關(guān)執(zhí)法行為的有效性,還會不適當?shù)丶又胤ㄔ旱呢摀?最終對環(huán)境污染問題的解決產(chǎn)生負面影響。因此環(huán)境公益訴訟制度中應(yīng)當設(shè)立前置程序,這已是法律界的共識。但是設(shè)置何種前置程序較為合理則是需要結(jié)合實際加以論證的,筆者將逐一分析訴訟前的各種程序,并探討是否適合成為環(huán)境公益訴訟制度的前置程序。

(一)通知和舉報程序

公民或者依法登記的環(huán)保公益社團,經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)處于繼續(xù)或者連續(xù)狀態(tài)的污染環(huán)境或者破壞生態(tài)的行為,可以向其調(diào)查認定的侵害環(huán)境公益行為人發(fā)出書面通知,要求停止環(huán)境侵害行為,排除危害,并采取措施恢復(fù)環(huán)境原狀;侵害環(huán)境公益行為人收到書面通知后超過規(guī)定期限(一般認為以60日為宜)未停止侵害行為的,發(fā)出通知的公民或者環(huán)保公益社團可以向人民法院提起訴訟,請求人民法院責令侵害環(huán)境公益行為人停止侵害行為,排除危害,并采取措施恢復(fù)環(huán)境原狀。同時公民和環(huán)保社團也可以向環(huán)境保護行政主管部門或者其他依法負有環(huán)境監(jiān)管職責的部門提出書面舉報,建議其依法履行查處職責。以上部門收到關(guān)于污染環(huán)境或者破壞生態(tài)行為的書面舉報后超過規(guī)定期限未實施查處行為的,提出舉報的公民或者依法登記的環(huán)保公益社團,可以向人民法院提起訴訟,選擇是請求人民法院責令其依法履行查處職責,還是通過環(huán)境民事公益訴訟請求人民法院責令侵害環(huán)境公益行為人停止侵害行為。[9]

該類通報或者舉報,應(yīng)當盡可能詳細地描述其發(fā)現(xiàn)的環(huán)境污染或者生態(tài)破壞事實,提供有關(guān)證據(jù),明確要求侵害環(huán)境公益行為人停止侵害,并明確表明如果有關(guān)行政部門或者環(huán)境侵害行為人逾期置之不理,將向法院提起公益訴訟的意圖。

在起訴前設(shè)置此程序,可以給侵權(quán)人一個自身改正的機會,使問題迅速解決,避免訴訟的高成本支出;而且侵權(quán)人在接到通知后能夠立即采取補救措施恢復(fù)環(huán)境原狀,或者由負有環(huán)境監(jiān)管職責的部門進行查處,如果所訴事項屬于環(huán)境監(jiān)管部門本身不作為造成公共利益損害的,可以促使其及時行使職權(quán),改正錯誤;如果屬于他人的違法行為,環(huán)境監(jiān)管部門可以采取強有力的行政措施加以制止,這樣能夠更加快速便捷地達到環(huán)境保護的目的。筆者認為在環(huán)境公益訴訟中設(shè)立這種前置程序是必要的,可以使公民訴訟和國家行政執(zhí)法機關(guān)互相制約、互相補充,達到成本最小化的環(huán)境保護。

(二)環(huán)境行政公益訴訟中的行政復(fù)議前置程序

環(huán)境行政公益訴訟制度的目的在于“督促執(zhí)法而非執(zhí)意與主管機關(guān)競賽或令污染者難堪”。[10](P249)如果行政機關(guān)在公民起訴前立即改正,環(huán)境行政公益訴訟制度的目的即可達到。而在我國,行政機關(guān)在環(huán)境保護和治理方面發(fā)揮著重要的作用,環(huán)境公益損害的發(fā)生直接或間接與行政機關(guān)的執(zhí)法不力有關(guān)。如果越過行政程序直接提起環(huán)境公益訴訟既可能造成同一問題司法機關(guān)和行政機關(guān)同時處理,造成資源和人員的浪費,也可能造成行政機關(guān)對其職責更加懈怠,不利于發(fā)揮行政執(zhí)法及時有效的優(yōu)勢。而且環(huán)境問題一般比較復(fù)雜,具有很強的專業(yè)性,所以在環(huán)境行政公益訴訟中設(shè)立行政復(fù)議前置程序是必要的,即在對負有環(huán)境保護職責的行政部門的不當作為及不作為提起行政訴訟之前,應(yīng)當經(jīng)過行政復(fù)議。

我國關(guān)于行政復(fù)議前置程序的法律依據(jù)主要在于如下規(guī)定:《中華人民共和國行政訴訟法》第37條規(guī)定“對屬于人民法院受案范圍的行政案件,公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)申請復(fù)議。對復(fù)議不服的,再向人民法院提起訴訟,也可以直接向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當先向行政機關(guān)申請復(fù)議,對復(fù)議決定不服再向人民法院提起訴訟的,依照法律、法規(guī)的規(guī)定。”《中華人民共和國行政復(fù)議法》第16條規(guī)定“公民、法人或其他組織申請行政復(fù)議,行政機關(guān)已經(jīng)依法受理的,或者法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當先向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議,對行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的,在法定行政復(fù)議期限內(nèi)不得向人民法院提起行政訴訟。”最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第33條第1款規(guī)定“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當先申請復(fù)議,公民、法人或者其他組織未申請復(fù)議直接提起訴訟的,人民法院不予受理。”

由此可見,在我國受理行政復(fù)議的機關(guān)是做出行政行為的原行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)或者法定的行政機關(guān),我國行政復(fù)議與行政訴訟的基本銜接關(guān)系是以公民、法人或其他組織自由選擇為原則,以行政復(fù)議前置為例外的。[11]因此如果將環(huán)境行政復(fù)議程序設(shè)置為環(huán)境行政公益訴訟制度的前置程序,應(yīng)當在環(huán)境公益立法中對此做出明確的強制性規(guī)定。筆者認為通過法律將行政復(fù)議設(shè)定為環(huán)境行政公益訴訟的前置程序是必要而且可行的,而此時的行政復(fù)議決定書可以作為立案時的重要依據(jù)。

(三)公益上書

公益上書是指公民和社團為了公益目的對規(guī)范性法律文件提出合法性審查的一種建議,它并不是一個法律概念,目前還缺乏嚴格的法律程序保障,但是這項建議權(quán)已經(jīng)引起人們的廣泛關(guān)注,產(chǎn)生了顯著的社會效果。

對于這種合法性審查的建議權(quán),我們可以在憲法第41條找到最初的法律依據(jù)。該條規(guī)定:“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員,有提出批評和建議的權(quán)利”。2000年通過的《立法法》第90條則明確規(guī)定:“社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的,可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的建議。”

此外,除了上述這種要求對有關(guān)規(guī)范性法律文件進行合法性審查的公益上書之外,現(xiàn)實生活中還出現(xiàn)了兩種比較新型的上書活動,即向立法機關(guān)提交啟動特別調(diào)查程序建議書和立法建議書。2003年5月23日,賀衛(wèi)方、盛洪、沈巋、蕭瀚、何海波5位學者聯(lián)合上書全國人大常委會,要求就孫志剛案以及收容遣送制度的實施狀況啟動特別調(diào)查程序。[12]最終這次上書行為取得了顯著的法律成效。

雖然在多數(shù)情況下,很難證明公益上書與有關(guān)法律、政策的修改或廢除之間存在因果關(guān)系。但不可否認的是公益上書確在不同程度上促進了相關(guān)法律、政策的修改或者廢除。筆者認為對于某些對環(huán)境公益有損害的法律、法規(guī)和條例,可以考慮通過公益上書的形式向相關(guān)立法部門提出合法性審查的建議,對于某些特殊案件,在提起訴訟之前可以要求啟動特別調(diào)查程序,以提高保護環(huán)境公益的效率。這種程序無疑對環(huán)境保護是有效的,但是筆者認為這種程序適用面不廣,立法機關(guān)也不宜過多涉及對具體案件的審查,公益上書不應(yīng)當成為解決環(huán)境公益問題的主要途徑,應(yīng)當是和訴訟可以并行進行的,不宜設(shè)定為訴訟的前置程序。

(四)公民向檢察機關(guān)提出建議

有的學者認為從效益的角度考慮,可以將向檢察機關(guān)提出建議作為公民提起環(huán)境公益訴訟的前置程序。獲得環(huán)境公益訴訟的效益最大化是指環(huán)境公益訴訟中當事人、國家的成本支出最小時得到環(huán)境公益的收益最大化。公民先向檢察機關(guān)提出建議,檢察機關(guān)可以向其調(diào)查認定的侵害環(huán)境公益行為人發(fā)出檢察建議書,要求停止環(huán)境侵害行為,排除危害,并采取措施恢復(fù)環(huán)境原狀;也可以向依法負有環(huán)境監(jiān)管職責的部門發(fā)出檢察建議書,建議其依法履行查處職責。檢察建議書應(yīng)當敘述調(diào)查發(fā)現(xiàn)的污染環(huán)境或者破壞生態(tài)行為的事實,提供有關(guān)證據(jù),明確具體要求,并表明訴訟意圖。

侵害環(huán)境公益行為人收到檢察建議書后超過規(guī)定期限未停止侵害行為的,或者依法負有環(huán)境監(jiān)管職責的部門,收到檢察建議書后超過規(guī)定期限未實施查處行為的,發(fā)出檢察建議書的檢察機關(guān)可以向人民法院提起訴訟。

這種程序可以將公民的訴訟轉(zhuǎn)移到檢察機關(guān),相比之下應(yīng)該更有效率。因為,無論從人力、財力還是從訴訟經(jīng)驗來講,檢察機關(guān)一般都要強于普通公民,而且,由檢察機關(guān)起訴,也能提高法院對問題的重視,在較短時間內(nèi)、以較小的成本完成訴訟,從而更好地保護公益事業(yè)。

但應(yīng)該注意的是,公民向檢察機關(guān)提出建議應(yīng)設(shè)定為“可以”而不是“應(yīng)該”。這一方面涉及到公民起訴權(quán)的法律保護問題,另一方面也不能排除公權(quán)力相互庇護和某些情況下公民提起環(huán)境公益訴訟更有效率的可能性。故筆者認為是否向檢察機關(guān)先提建議應(yīng)該由公民根據(jù)自身情況來決定,此程序不能成為環(huán)境公益訴訟必經(jīng)的前置程序。

(五)前置審查起訴程序

法院在正式受理環(huán)境公益訴訟前,須對被訴的環(huán)境侵害行為或者行政行為先作嚴格的審查,應(yīng)審查原告身份是否合法、提出的證據(jù)是否充分、起訴是否有理由,是否經(jīng)過了法定的前置通知、舉報和行政復(fù)議程序,確認確屬于公益訴訟受案范圍,才能予以受理。必要時,可由人民法院舉行聽證會,召集原、被告和有關(guān)專家學者,在辯論的基礎(chǔ)上做出判斷,以決定是否立案和進入實質(zhì)審理程序。

筆者認為,司法是社會公正的守護者,是正義的最后一道防線,司法介入公共利益,應(yīng)當盡可能以窮盡其他公益救濟手段為前提,并且足夠嚴謹?shù)亟槿搿栏竦膶彶槠鹪V程序還能預(yù)先為可能的訴訟做好前期工作,對法院正確審理案件有著積極作用。故將審查起訴程序設(shè)置為環(huán)境公益訴訟的前置程序是必要的。

五、我國環(huán)境公益訴訟制度中前置程序的構(gòu)建

前置程序的設(shè)置首先是為了給環(huán)境侵害人及有關(guān)國家行政機關(guān)一個緩沖期間,由侵害人自行停止侵害行為或者國家機關(guān)徑行行使行政職權(quán)糾正違法行為;同時,亦對公民公益訴訟進行控制,防止濫訟。有的學者認為我國在模式選擇上,可以根據(jù)不同情況,分別采用直接訴訟和前置程序訴訟兩種模式。凡涉及到國家管理機關(guān)行政執(zhí)法的,可以采取前置訴訟模式,讓原告在提起訴訟前一定期限內(nèi)通知行政機關(guān)及相關(guān)當事人;凡不涉及國家機關(guān)行政執(zhí)法的,可以采取直接訴訟模式。[13]

筆者認為,公民直接訴訟的方式固然有利于公民便利地行使訴權(quán),避免繁瑣的程序挫傷公民保護環(huán)境公益的積極性。但侵害環(huán)境公益的行為無論是直接還是間接,歸根結(jié)底都會涉及到國家機關(guān)行政執(zhí)法,因此權(quán)衡利弊之后,對于環(huán)境公益訴訟,應(yīng)當通過立法一律設(shè)定必要的前置程序,不宜采用直接訴訟模式。

具體的前置程序應(yīng)當按照環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟兩種類型區(qū)別規(guī)定。對于環(huán)境民事公益訴訟,首先確立公民或社團的通知和舉報程序,即要求環(huán)境侵害人停止侵害或者負有環(huán)境監(jiān)管職責的行政機關(guān)履行職責,在規(guī)定期限內(nèi)如果不予答復(fù),可以向法院提起環(huán)境民事公益訴訟,一般認為這個期限以60日為宜,但筆者認為,似乎沒有必要給環(huán)境侵害人或者行政機關(guān)60日來對環(huán)境損害通知及舉報做出反應(yīng),為了避免前置程序造成損害救濟的滯后,我國可以在立法時規(guī)定以30日為限。

對于行政機關(guān)的不當行政行為和不作為,可以通過環(huán)境行政公益訴訟的途徑來解決。在這種制度中,行政復(fù)議也應(yīng)當設(shè)定為訴訟的前置程序。即對于行政機關(guān)的上述行為,可以向其上級主管機關(guān)或者法律規(guī)定的有關(guān)機關(guān),申請行政復(fù)議。這種復(fù)議應(yīng)當是實體性的復(fù)議,復(fù)議機關(guān)應(yīng)當在規(guī)定的期限內(nèi)做出復(fù)議決定,如果對復(fù)議決定不服,或者在規(guī)定的期限內(nèi)復(fù)議機關(guān)沒有做出復(fù)議決定,可以再向法院提起環(huán)境行政公益訴訟。筆者認為這個期限可以遵從《行政復(fù)議法》的規(guī)定,以60日為限。

最后,對于向法院申請立案的環(huán)境公益訴訟,法院應(yīng)當設(shè)立特殊的嚴格審查程序,確定原告身份合法、證據(jù)充分、起訴理由充分,而且經(jīng)過了法定的前置通知、舉報和行政復(fù)議程序,案由屬于環(huán)境公益訴訟受案范圍,才能予以受理。這個審查期限不宜過長,以7日為宜,屆時法院應(yīng)當做出是否受理案件的書面決定,如果不予受理,應(yīng)當說明理由。

綜上所述,在環(huán)境公益訴訟制度中設(shè)立前置程序可能會在一定程度上導(dǎo)致公民訴權(quán)行使的滯后,短期內(nèi)不利于鼓勵公民進行環(huán)境公益訴訟,但相比較其帶來的成本大幅降低,有效防止濫訴是有積極意義的。筆者建議我國在環(huán)境公益訴訟立法時應(yīng)給予科學合理、符合我國法律實踐的明確規(guī)定。

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Abstract:Special regulations of Environmental Public Interest Litigation System may lead to abuse of process.So we need to establish Pre-procedure to avoid them.The paper analyzes and discusses legal rules of the Pre-procedure of Environmental Public Interest Litigation system in Foreign countries and puts forward some suggestions on the construction of the Pre-procedure of Environmental Public Interest Litigation in China.

Key words:Environmental Public Interest Litigation;Pre-procedure;Administrative Reconsideration

責任編輯:王明舜

Study on the Pre-procedure of Environmental Public Interest Litigation

Hao Haiqing
(School of Law&Political Science,Ocean University of China,Qingdao 266100,Shandong,China)

D925

A

1672-335X(2010)02-0085-06

2009-10-12

中華環(huán)保聯(lián)合會課題“公益訴訟制度研究”的部分成果

郝海青(1975- ),女,山東德州人,中國海洋大學法政學院博士研究生,專業(yè)方向為環(huán)境與資源保護法學。