北極國家對北極考察管理制度之比較研究＊

董 躍 許寧寧 黃 昇

(中國海洋大學法政學院,山東青島 266100)

北極國家對北極考察管理制度之比較研究＊

董 躍 許寧寧 黃 昇

(中國海洋大學法政學院,山東青島 266100)

北極國家尤其是北冰洋沿岸國家對于北極考察都有較為完備的管理制度,并且通過立法加以保障。立法主旨主要是通過規范和推動北極考察達到提升對北極利用水平的目的。各國一般都設立了統籌各政府部門與北極考察有關工作的主管機構。管理制度的核心主要是對于考察活動的許可制度以及環境影響評價制度。我國在制定極地考察法規的過程中,一方面應當汲取這些制度中的先進經驗,另一方面對于其中對外國考察活動的規制應當作出反應。

北極考察;法律規制;許可制度

近年來,伴隨全球氣候變暖和海冰融化趨勢加劇,對北極地區的考察、利用與開發日益引起包括北極國家在內的世界各國的關注與重視。不過,囿于地理位置、投入經費以及航行水平等諸多因素,參與北極事務對于世界上很多國家來說,依然屬于“門檻”甚高的任務。以我國為例,目前在北極的主要活動僅是開展科學考察,還不具備開發礦產資源和利用航道的條件。[1]而且北極與南極不同,為多個主權國家的陸地邊界所環繞包圍,北極區域內很多陸地和海域都處于國家管轄范圍之內,欲進入北極開展考察,必須要接受北極國家相關管理制度的約束。因此,本文擬對北極國家①主要是指北冰洋沿岸國家包括美國、俄羅斯、加拿大、挪威和丹麥。對于北極考察的管理制度展開比較研究,一方面有利于我國掌握這些國家對于外國進入其管轄區域開展考察的相關要求,另一方面有助于我國汲取這些國家對于北極考察進行管理的先進經驗。

一、立法概況與適用范圍

雖然北極地區尚未形成類似南極的統一條約體系,但是北極并不排斥國際條約在北極的適用,因此在北極開展科學考察,首先要接受相關國際法的管轄——包括《聯合國海洋法公約》和“北極環境保護戰略”等。[2]值得注意的是,斯瓦爾巴群島在挪威主權管轄之下,但是其科考管理的主要原則是由國際條約——《斯匹次卑爾根群島條約》來進行調整的。[3]本文所關注的主要是北極各國的國內立法,其立法模式主要可以分為三類,第一類有專門的立法來調整北極考察行為,并輔之以散見于其他法規中的相關規范。如美國有專門立法《北極考察和政策法案》,并且在《對外國船舶在美國進行海洋科學研究的核準規則》、《阿拉斯加國家重要土地保護法案》等法律法規中對北極考察的行為規范加以專門規定。第二類主要是以一般性規定來規范北極考察行為,如俄羅斯政府2001年制定了第191號決議《提出在俄羅斯聯邦專屬經濟區進行海洋科學調查研究的請求及就其作出決定的規則》,由于對于俄羅斯管轄范圍下的北極區域的考察主要是在其專屬經濟區海域內展開,因此這一規則是規范相關考察的主要規范。第三類則主要通過社會機構制定的“軟法”來規范北極考察行為,如加拿大是由相關區域內的科學研究學會制定的《科學家法案》來對北極考察加以規范。從適用范圍來看,北冰洋沿岸國家的相關立法既適用于本國科研機構和個人,也適用于外國科研機構和個人。

我國并非北極沿岸國家,因此也不存在管理北極相關區域的問題,但是伴隨著我國極地考察活動的加強,不論是從規范國內官方和民間的考察活動抑或因應北極沿岸國家的相關規范的視角出發,我國都亟需管理極地考察的法律規范。從我國的地理位置和體制來看,前述三類立法形式中第二類、第三類都不適合我國,我國應當制定一部專門規范我國極地考察行為的行政法規或行政規章。

二、立法主旨

由于在各北冰洋沿岸國家中,美國的《北極考察和政策法案》是專門針對北極考察的最為完備的法規,因此本文以其為主要考察對象來探析北極國家相關的立法主旨。

在該法案102(a)款指出了北極對于美國的重要價值:(1)北極地區和北極海域蘊藏的重要能源,能夠緩解美國對外國原油的依賴,促進美國國際收支的平衡。(2)北極作為美國和俄羅斯的共同邊界,對國防至關重要。(3)北極的可再生資源,如魚類和其他海產,代表著國家的重要貿易資產。(4)北極的環境直接影響全球氣候,有必要仔細分析,以便促進美國的農業經營的良好發展。(5)在極地上空聚集了非源于北極地區的工業污染,有影響全球氣候的潛在危險,必須通過國際磋商和合作進行嚴格控制。(6)北極是一個天然的實驗室,用于進行人類健康、適應性、生理和心理的研究,以及極度寒冷和偏遠的氣候研究,這些研究將為未來的國防需求提供重要的信息。(7)北極特殊的氣候條件使其成為唯一的高緯度通訊測試基地,這對未來的國防需求極其重要。(8)北極航海技術對有成本效益的防御、運輸能源和國防都十分重要。(9)在北極地區擁有一只在厚重冰面上能夠有效操作的破冰船艦隊,對美國的安全、經濟和環境都有重要的意義。(10)大多數的沿北極邊緣國家,尤其是俄羅斯,擁有的北極相關科技遠高于美國目前所能利用的科技。(11)美國北極科研存在不完整和不協調的問題,導致忽視了一些地區研究,影響了整體的研究效果。(12)改良后勤條件、支援北極研究以及優化研究數據和信息的傳播途徑,對增強北極科研成果的效率和效用都是非常重要的。(13)一個全面的國家政策和計劃去支助目前被忽視的北極科學研究,對實現國家北極科研目標十分必要。(14)聯邦政府與州和地方政府積極合作,致力于有關北極生物、物質、地理、社會和動態現象的基本數據的收集和描述。(15)對于北極地區遠期的健康,環境和發展的社會影響的調研,有利于減輕發展對北極土地和居民造成的不利后果。(16)北極考察可以擴充北極知識,從而提高北極居民的生活質量,增多北極周邊國家的合作機會,便利北極政策的實施。(17)阿拉斯加北極地區為海洋哺乳動物、遷徙鳥類和其他野生動物提供了基本的棲息地,這些生物對國家和北極居民都是十分重要的。

從上述條文中不難發現美國從國家宏觀層面對于北極戰略價值的認識是十分全面而深刻的,涉及到能源、生物資源、漁業、環境保護、跨界污染、航行、國防、邊界安全、科研價值、土著居民安全等諸多方面;在此基礎上,美國認為科學考察是實現國家北極科研目標的出發點與基礎,因此有必要從國家到地方通力合作,大力推動北極科學研究。

在此認識基礎上,該法案102(b)款指出其立法目的為設立國家政策、優先權和目標,為基本和實用的北極考察提供聯邦計劃,這些考察包括自然資源和物質、地理、生物、保健科學,以及社會和行為科學,并且分別成立北極考察委員會以促進北極考察,并負責推廣北極考察政策;指定國家科學基金會為首要機構負責貫徹北極考察政策;建立部門間北極研究政策委員會,以促進國家北極考察政策的發展,并制定五年計劃促進政策的實施。

從美國的《北極考察和政策法案》立法目的可以看出,這一法案最主要的目的并非是管理北極考察,而是力求大力促進美國的北極考察,從而更好地為美國的國家利益服務。這也從一定意義上提示我國,在極地考察管理條例立法目的除了規范我國相關考察行為之外,更主要的是要促進我國極地考察水平的提升。

三、北極考察的主管部門

北極考察從管理角度講具有多層次和交叉性的特點,即需要大量的政府部門協調統一行動,尤其是在制定北極考察規劃方面,另一方面由于考察主要是科研行為,因此必須有民間科研機構的參與。因此北極各國在主管部門的設置上基本都雙軌制,即設立專門的協調機構來統籌眾多政府部門的工作,并且擬定宏觀戰略,同時利用國家或民間的權威科研機構負責具體科研活動的管理。

(一)美國

美國管理北極考察的主管部門主要是北極考察委員會和部門間北極研究政策委員會。前者屬于由總統直接任命的咨詢部門,其成員均屬于相關領域專家而非政府官員,負責協助和指導部門間北極考察政策委員會制定和修改美國的北極考察計劃,以及就與北極有關的各種問題在聯邦、州和地方政府之間進行協調。后者屬于政府正式職能部門,負責對政府各部門的北極考察事務進行規劃和協調,以避免各自為政、互相封鎖、互相重復的弊端,并負責制定國家統一的北極考察政策和計劃,其委員由14個部門②包括國家科學基金會、聯邦政府內務部、農業部、商業部、國防部、能源部、健康與社會服務部、國務部、運輸部、環境保護署、國家航空與空間管理局、白宮管理與預算辦公室、科學技術辦公室、內務部所屬的礦產管理局、魚類與野生生物管理局、國家公園管理局、陸地管理局和地質調查局以及國家博物館。的官員或代表組成,而主席則由國家科學基金委員會主任兼任。對于其他國家在美國管轄海域內的考察活動,主管審批部門是國家海洋與大氣局;對于在阿拉斯加陸地進行的考察行為,則需經美國國家地質勘測局批準;此外如果要利用美國領空的話,需由美國聯邦航空委員會批準。

(二)俄羅斯

俄羅斯北極考察的主管部門主要有兩個,一是附屬于部長會議的國家北極事務委員會,其成員主要由在北極地區進行科學與經濟活動的部門領導人組成。其任務是加強與協調各部門在北極地區的科學經濟活動,并負責開展在北極的國際科技合作。具體科學研究管理由國家科學院下設的北極科學委員會負責。

(三)加拿大

加拿大在北極考察管理上將北極劃分為不同區域,在每一區域內都設有主管部門和主管科學家負責這一地區的科學考察活動。如在此地區開展北極科學考察,均應事先征得主管部門和主管科學家的同意,并取得許可證后方可進行。

(四)丹麥

丹麥由格陵蘭事務部負責對外界進入格陵蘭島活動的管理,同時成立專門的國家極地中心來負責對進入格陵蘭島的東部和北部以及國家公園的內陸冰層的考察行為的管理。

我國目前主要是由國家海洋行政主管部門對北極考察負責統一管理,負責組織實施國家的考察活動和擬定國家北極科研計劃;就科研機構而言,位于上海的極地研究中心是實施相關科研的最大的機構。從北極沿岸國家的經驗來看,北極考察無論是從促進還是管理的角度講,涉及部門都是非常廣泛的,既包括眾多政府部門,也需要民間性質的科研機構的參與。我國雖然有專門的考察管理機構和科研中心,但是囿于其在政府部門體系中的位階和我國的政治體制,其協調能力受到很大的限制。因此有必要參考美國或是俄羅斯的模式,由相關部門派員組成專門的協調機構,依托國家海洋行政主管部門為辦事機構,負責擬定我國極地考察的總體規劃與政策,協調各部門統一行動。

四、許可制度

許可制度是管理北極考察的核心制度,也是北極沿岸國家用以控制北極考察對于北極地區影響的主要手段。北冰洋沿岸國家一般都對國內外機構和個人在本國管轄的北極陸地和領海及專屬經濟區進行考察的申請程序、批準條件和備案細則做出了規定。

(一)美國

在美國管轄的北極海域內進行考察,按照《對外國船舶在美國進行海洋科學研究的核準》的規定,只有在以下幾種情況才能批準在美國領海和專屬經濟區進行海洋科學研究:(1)研究的任一部分內容在美國領海內進行;(2)研究的任一部分內容在美國專屬經濟區內進行,包括對海洋哺乳動物的研究;(3)研究的任一部分在美國的專屬經濟區或大陸架內進行,并且需要大量適合商業用途的海洋資源。該規則特別強調,不能不合理地拒絕或遲延同意在美國水域內進行海洋科學研究。在程序上,該規則要求:(1)如果研究涉及對專屬經濟區內海洋哺乳動物或瀕危物種的研究,應獲得國家海洋與大氣局資源保護辦公室的許可證;(2)如果研究涉及對專屬經濟區內的魚類進行商業性活動,應獲得國家海洋與大氣局以及漁業與海洋資源部的許可證;(3)如果研究涉及美國大陸架,應獲得美國礦產資源管理局的許可證。該規則還有很重要的一點附則即美國保留對外國在其專屬經濟區進行海洋科學研究獲取的數據進行復制的權利。

對于在美國管轄的北極陸地領土進行考察,根據《阿拉斯加國家重要土地保護法案》的規定,任何人如果想在北極國家野生動物保護區濱海平原進行探測活動時都必須向美國內政部長提交一個或多個計劃(探測計劃),并獲得批準。收到任何探測計劃申請后,部長將立即在聯邦登記和州內流通的報紙上發布申請通知和計劃的正文。如果計劃內容完備,部長須在計劃遞交(申請批準)的120天內做出決定。如果部長認為計劃協調一致,則可以批準。在做出最終決定前部長應該至少在州范圍內進行一次聽證會,以聽取公眾對計劃的意見。

(二)俄羅斯

俄羅斯對在其專屬經濟區進行海洋科學考察的主要法規是俄羅斯政府2001年3月15日通過的第191號決議《提出在俄羅斯聯邦專屬經濟區進行海洋科學考察調查研究的請求及就其做出決定的規則》,這一規則規定了在俄羅斯聯邦專屬經濟區進行海洋科學調查研究請求、評估請求及就其做出決定的程序。這一程序要求進行海洋科學調查的申請人應當按其附件規定格式填寫請求書,送往俄羅斯聯邦科學技術行政權力機關,外國申請人應當在計劃進行海洋科學調查研究開始之日前6個月通過外交途徑進行請求。非俄羅斯國家組織的申請人應當在請求書中指出俄羅斯聯邦可能參加或有代表參加海洋科學調查研究的形式。

該規則還規定拒絕頒發進行海洋科學調查研究批準書的依據,包括:(1)對俄羅斯聯邦的安全造成或可能造成威脅;(2)不符合保護海洋環境、生物和非生物資源的要求;(3)包含在海底的鉆探作業、利用爆炸物質或氣動裝置,或者將有害物質帶入海洋環境;(4)對俄羅斯在專屬經濟區內行使主權和管轄權的活動造成妨礙;(5)不符合申請人在其請求書中所指出的調查研究的性質和目的之信息;(6)對于勘探和開采生物以及非生物自然資源具有直接的意義;(7)申請人對俄羅斯聯邦具有未履行因從前進行海洋科學調查研究而產生的義務。

(三)加拿大

加拿大規定開展北極科學考察,應事先征得主管部門和主管科學家的同意,并取得許可證后方可進行。申請研究許可應取得的許可證包括:野生動物研究許可證;考古研究許可證;科學研究許可證等。特殊領域的研究許可包括:污染相關研究許可;健康相關研究許可;涉及魚類和海洋哺乳動物的研究許可;國家公園和歷史遺跡研究許可;森林相關研究許可;在育空(加拿大北部州)進行研究許可等。加拿大許可程序的另一目的是使其他研究人員以及北部居民對有關研究的信息能夠資源共享。每年進行的科研活動的摘要會分發給媒體、社區組織和其他研究人員。另外,研究信息還被輸入生存和發展數據庫。

(四)丹麥

丹麥對任何進入格陵蘭地區從事科學考察的活動,都要求提前4個星期到格陵蘭事務部登記,并報告有關詳細內容。登記中必須聲明如下信息:目的、進行地點、參與者、資格條件、預計持續時間,以及其他政府部門認為是必要的信息。政府部門如果認為科研項目對本國或第三方有明顯的侵犯時,對相關申請有否決權。如果考察內容涉及到地質學,還必須獲得格陵蘭政府部門的特殊許可。另外丹麥極地中心還對來到格陵蘭的考察人員的防疫措施做出了相關的規定。

從北極各國對于北極考察的許可制度可以看出,各國對于國外的考察一般采取的是國民待遇,除了一些程序性要求外,對于來自國外的考察申請沒有特別要求。就許可的條件而言,主要涉及到國家安全、環境保護、生態安全與保護、防疫要求以及礦產地質勘探限制等。另外這些國家都要求考察獲取信息的共享。這也要求我國在相關制度設計中需要考慮在國內的許可程序中對考察項目就上述事項進行預評。

五、環境保護相關規定

盡管在許可制度中,北極各國對于北極考察活動的環境影響都會做出要求,但是由于相形之下北極地區的環境十分的脆弱,而且其污染源基本都來自于區域之外,因此各國在其有關北極的法律規定中一般都制立專門條款以加強對北極環境的保護,其中最主要的是環境影響評價和緊急事件應對條款。

(一)美國

根據美國《阿拉斯加國家重要土地保護法案》的規定,包括美國國家地質勘測局在內的任何人欲在北極國家野生動物保護區濱海平原進行探測活動時,都必須向內政部長提交一個或多個計劃(探測計劃),該計劃中應提供如下信息:對預計開展探測活動的詳細描述和日程;描述活動中可能涉及設備、工具以及人力;活動預計進行的區域;陳述活動對于魚類、野生生物,以及他們的棲息地和環境預計的效果。這一要求的主要目的在于要求考察者對考察活動的環境影響進行自評。

(二)俄羅斯

俄羅斯近三十年來制定了一系列法律法規以規范北極地區自然資源利用和生態保護問題。近年來,俄羅斯正在研究如何在北極設立生物保護區域。為了保護北極海域環境,俄羅斯欲使俄國北部極地海洋地理化,用以評估和規劃北極海洋保護區和其他措施,加強對北極地區生物多樣性的保護,解決新的氣候等環境問題。2002年俄羅斯聯邦委員會通過了一項關于北極環境的評估報告,提出了該地區所存在的一些環境問題,并且針對這些環境問題提出了一些監管措施,包括大氣的監管、漁業的監管、陸地的監管等等。[4]

(三)加拿大

按照加拿大《科學家法案》,在獲得許可時提供研究許可申請,在申請表中應提供關于環境影響預期方面的信息,包括可能受影響的人或土地;物種、人類弱點和影響數量;如何進行扎營操作;將使用何種武器等。另外該申請中還要求提供環境影響緩解措施方面的信息。

除了上述條款之外,北極各國通過在北極理事會的合作,在評估健康和生態環境風險、北極地區環境緊急情況的應對、保護北極的動物和植物以及保護北極海洋環境等方面還形成了一系列區域性“軟法”規則。這些規則對于在北極的考察活動都有一定的約束力。

北極國家的相關規定提示我國對于國內機構和個人的北極考察活動的管理必須制定與環境保護有關的專門條款,其中最主要的是環境影響評價條款,我國目前雖然已出臺《環境影響評價法》,但該法僅對我國各級政府進行的土地規劃和專項規劃以及在我國領域和管轄的其他海域內進行對環境有影響的建設項目,不適用于在我國組織、在國外實施的活動。為預防北極考察活動中可能出現的不良環境影響,我國應當制定專門條款加以規范。此外還需要制定適用于北極考察活動環境影響突發事件的應急條款。

六、結論

由于研究視角和條件所限,本文并未對全部北極國家有關北極考察的管理制度加以分析,而且制度中也主要是選取了主管機關、許可制度和環境保護制度三個方面加以比較。但是一斑而窺豹,現有的比較依然可以為我們勾勒出北冰洋沿岸國家對于北極考察的主要設想與要求。

首先,各國管理國內北極考察的主要目的在于通過規范考察活動推動各國北極戰略利益的實現,在國際合作和獲取信息共享的前提下,對于來自國外的科學考察申請一般給予國民待遇;其次,各國一般都建立專門的協調機構負責統籌與北極事務有關的政府眾多機關的合作,并擬定宏觀層面的統一規劃,并由專門的科研機構負責統籌科考事務;再次,北冰洋沿岸國家對于在其管轄范圍內開展北極考察都設立專門的許可制度,許可要求主要集中在國家安全、環境保護、生態安全與保護、防疫要求以及礦產地質勘探限制等方面;最后,在各國的北極考察管理制度中對于環境保護的考量是制度的核心,各國一般都通過設立環境影響評估制度、環境緊急情況應對制度等來對北極考察加以規制。

對于我國而言,上述制度比較主要有兩方面的價值,一方面在我國制定有關北極考察的相關規則過程中,應當在立法主旨、機構設置、許可與備案制度等方面積極吸納北極國家已有的先進經驗;另一方面應當在規則中對國外的相關要求有所反應,擬定有針對性的環境影響評價制度和緊急事件應對制度,并規定相關法律責任,從而更好地規劃我國的國家及民間北極考察行為,避免出現具體考察活動破壞北極環境,導致影響我國與北極國家政治關系甚至承擔環境國家賠償責任的情況。

[1]陳連增.中國極地科學考察回顧與展望[J].極地研究,2008,(4):41-44.

[2]董躍,宋欣.有關北極科學考察的國際海洋法制度研究[J].中國海洋大學學報(社會科學版),2009,(4):11-15.

[3]劉惠榮,張馨元.斯瓦爾巴群島海域的法律適用問題研究[J].中國海洋大學學報(社會科學版),2009,(6):1-5.

[4]Andrey N.Ivanov&Vassily A.Spiridonov.An approach to marine bioregionalization in the Russian Arctic for the purposes of planning marine protected areas and other areas in need of protection[EB/OL].http://www.cbd.int/doc/meetings/mar/ewsebm-01/other/ewsebm-01-ivanov-en.pdf,2009-12-31.

Abstract:Arctic countries,particularly Arctic coastal states,have established the complete management system and passed legislation for Arctic research expedition.The purpose of legislation is to promote Arctic research expedition and regulate Arctic research policy.Generally,these countries have established the interagency Arctic research policy mechanism to co-ordinate activities of various government departments.The key to the system is licensing system for the research expedition and environmental impact assessment system.On the one hand,China needs to learn the advanced experience from these systems in the process of making legislation for Chinese Arctic research expedition;on the other hand,China has to formulate the adaptive strategy for these systems.

Key words:Arctic research expedition;legislative regulation;licensing system

責任編輯:周延云

A Comparative Study of the Arctic Countries’Management Systems for Arctic Research Expedition

Dong Yue,Xu Ningning,Huang Sheng
(School of Law&Political Science,Ocean University of China,Qingdao 266100,Shandong,China)

DF969

A

1672-335X(2010)02-0011-05

2009-01-05

國家社科基金“海洋法視角下的北極法律問題研究”(08BFX081)

董躍(1978- ),男,山東文登人,中國海洋大學法政學院講師,博士研究生,主要從事國際環境法、國際經濟法研究。