服務型政府的施政理念

□本刊記者 ■特邀嘉賓 燕繼榮

服務型政府的施政理念

□本刊記者 ■特邀嘉賓 燕繼榮

構建服務型政府需要重新界定政府的地位和功能；需要區分“掌舵”與“劃槳”的功能，合理實現公共服務的社會化和市場化；需要構建“有限政府”的框架，避免政府包辦主義；需要堅守政府“底線”，矯正政府行為。

以公民權利和社會需求為本位

□目前，全國各省市都紛紛在打造服務型政府。在您看來，應該怎樣去定義“服務型政府”？

■理論界對于服務型政府的概念尚無定論，但依據各方共識可以給出這樣的定義：服務型政府是指以人文關懷、民主、透明、責任、法治等價值為基礎，以公民權利和社會需求為本位，廣泛接受社會公眾的參與和監督，以提供公平、優質、高效、便捷的公共服務為宗旨的政府形態。

□這種政府形態，與現有的或者是其他的政府形態相比，有什么不同？

■構建服務型政府意味著重新界定政府地位和功能。如果說既有的制度安排都是建立在以往計劃主導、政府主導、管制主導、對上負責這種體制的基礎上，其人力財力的分配也以此為中心的話，那么，要切實推廣服務型政府模式，就需要本著市場主導、公民主導、治理主導、對下負責的精神，重新整合政府部門和資源，確立新的人力、財力分配制度。

直白地說，如果以往政府主要通過自己親自操辦招商引資、賺錢生財的事情來擴大財政收入、改善人民生活的話，現在就要求把賺錢的機會交給社會和個人，政府主要以提供良好的公共服務和管理，為社會繁榮和個人發家致富創造條件提供便利來促進地區發展。

□建設服務型政府，是不是意味著政府提供的服務越多越好？或者說政府應該包攬所有的公共服務供給？

■“全方位”式的包攬和“第一個到場”的觀念有悖于服務型政府理念。

如果說以往政府包攬一切，總是沖在最前面，因而也必然費力不討好地成為社會矛盾焦點的話，現在要求政府退出“私人物品”的生產領域，而且將部分“公共物品”的生產和服務讓渡出去，讓社會能“私了”的“私了”，能“自理”的“自理”，政府僅僅扮演利益協調者和矛盾仲裁者的角色，“該出手時再出手”——在社會不愿“私了”，不愿“自理”，但又必須有人出面辦理的時候出手。

□這是否表示政府要像早期自由主義者所堅持的那樣，在經濟發展領域扮演“消極”角色？

■我認為不是。服務型政府觀并不是“唯服務論”的政府觀。強調政府要加強公共服務職能，是指政府在推動經濟發展的方式上要有所創新。

換言之，由市場化早期政府所推行的對市場的替代戰略——政府直接搞投資、搞經營、搞建設——轉向為市場競爭、企業發展、個人創造財富提供良好的制度服務、政策服務、保障服務、環境服務，真正使政府成為營造環境的主體，使企業成為經濟發展的主體，使人民成為創造財富的主體。

□那如何來看待政府的管理和管制功能？建設服務型政府，是否意味著要把管理和管制剝離出去？

■建設服務型政府并不是不要管理和管制。事實上，管理和管制本身就是另一種類型的服務，只不過服務的方式有所差異。服務型政府建設只是要求將政府的管理和管制功能納入公共服務視角，以公共服務的精神，按照便捷、公開、公正的原則，重塑政府管理職能。

現代社會應盡可能避免剛性的行政管制，而代之以民間自治，由政府和市場以外的“第三部門”協調和溝通各種社會力量共同合作來解決公共問題。

區分“掌舵”和“劃槳”

□在服務型政府的形態下，如何實現民主治理？

■一個能夠實施有效治理的政府，并不是一個陷入“執行”過程的“實干”的政府。

聰明的政府“把掌舵和劃槳分開”，確立一種把政策制定和服務提供分開的體制，以便使自己集中精力進行決策指導，而不至于陷入具體事務的煩擾和糾葛之中。這就要求確立一種民主治理和公共服務的分權體制：政府集中并協調“掌舵”職能，以便更加有效地把握政策和方向，把“劃槳”的權力下放給社會，實現公共服務的“社會化”和“市場化”。

□具體到實踐中，如何來操作？

■公民參與能夠提高和改善政府管理績效，公共部門、私人部門和“第三部門”共同參與公共服務的供給，在彼此合作的基礎上對公共事務實行共管共治，建立多中心多層級的治理結構，才能實現對公共事務的最佳管理效果，這也是服務型政府的基本理念之一。

依據這些理念，服務型政府并不意味著政府全方位地包攬社會服務，相反，要盡可能將公共服務和公共管理職能讓渡給非政府組織，實現社會管理和公共服務的社會化。因此，公共事務的管理之道也并不在于政府“第一個到場”和親力親為，關鍵在于構建一種全社會民主治理的結構。

□如何在建設服務型政府的過程中發揮非政府組織的作用？

■非政府組織承擔著多種功能，比如社會組織功能、社會管理功能以及利益聚集、表達和實現功能。

站在政府的角度看，民間組織可以分擔政府管理事務，減少政府管理成本，提高政府管理績效。此外，它作為普遍的社會信任的培育基地，能夠促進社會信任與合作，有利于實現社會和諧。

因此，構建服務型政府，建立民主治理的結構，要求政府必須轉變以往對于民間組織的認識觀念，積極鼓勵和促進民間組織的發展，使之成為政府管理和公共服務的幫手。

□社會化和市場化被認為是公共管理和公共服務發展的趨勢。這是否意味著政府可以“甩包袱”？

■我并不這樣認為。我們可以把部分“執行”性事務社會化或市場化，也可以把個別的掌舵性職能社會化，但不能把治理的全過程都社會化。否則，我們會失去做出集體共同決定的決策機制，就不可能為市場制定規章條文，就會失去強制執行的手段。我們會喪失社會公平感和利他主義精神，不管是為無家可歸者提供住房還是為窮人提供健康醫療，任何不能賺錢贏利的社會服務都將不復存在。這些重擔無論如何也不應該全部由“私人部門”和“第三部門”來承擔，而且它們也挑不起整個這副重擔。

守住“底線標準”

□服務型政府是否與“有限政府”原則相沖突？

■我認為這一點需要厘清。服務型政府不應該突破“有限政府”的框架，相反，服務型政府建設應以堅持和貫徹“有限政府”原則為前提。

所謂“有限政府”，是相對于“極權”和“全能”政府而言的，它是指政府及其官員的權力范圍有所限制，具體表現為政府能力有限、政府職能有限、政府權力有限、政府責任有限。根據政治學的一般理論，“有限政府”需要有三個方面的支持和保證。首先，政府的架構必須是憲政的；其次，通過一系列制度安排，造成政府內部互相制衡，保持權力結構相對分散；最后，維持一個由諸如商會、工會和壓力集團等自治組織所組成的廣泛而獨立的公民社會的存在。

因此，“有限政府”的建設也可以從三個方面展開。第一，確立憲法至上的原則，落實憲政結構的制度安排；第二，確立和落實權力制衡的原則，保證“以權力制約權力”；第三，賦予公民以及社團組織以廣泛的權利，使它們能夠通過維權行動來抵抗可能來自政府的侵權，確保“以權利約束權力”。“有限政府”原則以“公域”和“私域”、“公權”和“私權”劃分為基礎，強調“私域”和“私權”是公民自由權利的領域，是公共權力不得介入的空間，因此也是政府權力的最大邊界。

□能否對政府設立一定的標準或者要求？

■政府需要明確區分“高線標準”——為民謀利和“底線標準”——基本服務和管理。“高線標準”是對“好政府”的要求，“底線標準”是對一個“不壞的政府”的要求。

舉例來說，“為人民服務”，“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，“聽民情、解民憂、予民利”，這歷來是中國執政黨和政府對于官員的要求。仔細分析，這些表述反映了人們對政府及官員的高標準要求。不過，任何有效的約束，除了給出“應該如何作為”的道德引導，還需要劃出“不應該如何作為”的行為限度：不要見死不救，不要違法亂紀，不要與民爭利，不要侵犯公民權益，不要弄虛作假。

憲政安排按照“底線標準”優先原則，保證即使不能實現“高線標準”，也要守住“底線標準”。這其中包含的理念是：政府，即便不能為百姓的幸福提供什么幫助，那么，至少不應該為百姓追求自己的幸福設置障礙。換言之，政府行為的“底線”是不阻礙百姓追求自己的幸福生活，不干涉百姓的自由生活。

□如何在服務型政府的構建中體現這些“底線標準”？

■構建服務型政府要求政府依照公共服務的理念和原則，重新界定自己的職能和工作任務，重新確立各項工作的優先順序，以此為基礎重新整合自己的人力財力。同時，要明確區分政府工作的“高線標準”和“底線標準”。

此外，在確定公共服務具體內容、服務項目的優先順序、具體投入比例等問題的時候，應該確立公民和社團組織、行業協會等利益相關者廣泛參與的制度渠道，引入“協商民主”的機制，以保證有關公共服務的各項政策都要經過各方討價還價的公共選擇過程來產生。

（燕繼榮：北京大學政治發展與政府管理研究所研究員、副所長，北京大學政府管理學院教授。）