修法力推鄉村民主

■涂軍威 周 蓓 朱狄敏

修法力推鄉村民主

■涂軍威 周 蓓 朱狄敏

以“選舉”、“監督”、“罷免”等為核心內容的村委會組織法修訂工作，目前已經進行到了“二審”階段，這是該法自1998年實施以來的首次修訂。此次的修法能否解決農村民主進程中的一系列頑疾，各界拭目以待。

目前在中國農村9億多人口中，村民自治這一“中國式的草根民主”已成為被廣泛實踐的一項基本治理制度。而由村民通過直接選舉產生的村民委員會則是這一制度的主要載體。據報道，截至2008年底，全國共有村委會60.4萬個，自然村200.9萬個，村民小組480.9萬個，村委會成員233.9萬人。

“村民委員會組織法自1998年11月公布施行以來，對推進以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為主要內容的村民自治發揮了重要作用。”2009年12月22日，原民政部部長李學舉在第十一屆全國人大常委會第十二次會議上積極評價了村民委員會組織法自實施以來取得的成績。

然而，隨著我國經濟社會的發展和改革的不斷深化，村民自治工作也遇到了許多新情況、新問題，在原有的法律框架內無法得到妥善解決。2009年12月22日，村民委員會組織法修訂草案首次提請全國人大常委會審議。2010年6月22日，草案二審稿提交十一屆全國人大常委會第十五次會議審議。

“現行的村民委員會組織法不能有效遏制當前村委會選舉中出現的買賣、偽造選票等行為，也缺少保護村民自治權利的規定。”李學舉在受國務院委托向全國人大常委會作修訂說明時指出，修訂草案的目的就是要革除上述弊病，進一步完善村民自治機制。

規范村官的“進”與“出”

村民委員會選舉是實行村民自治的關鍵環節。“近年來在村民選舉中暴露出來的問題極大地影響了村民自治的開展。”中國國家行政學院教授許耀桐表達了自己的憂慮，“村委會選舉現在不太樂觀，最后選出來的不一定就是能真正幫助村民把公益事業、公共事務管理好的班子。要更好地保證選出一個好的村民委員會，能夠代表大家的利益，真正為大家辦事，而不是爭權奪利。”

浙江省開化縣人民法院的李建麗法官長期在偏遠農村派出法庭工作，對此她深有感觸：“很多村民在選舉中抱著事不關己的敷衍態度，不少候選人趁機在選舉中花錢拉選票、買村官，甚至以威逼利誘的方式得以當選，再在任期內大肆侵占農民利益和農村集體利益。”

對此，草案完善了村民選舉委員會的組成和推選程序，以期最大限度保障村民的自主權利。同時，草案對備受關注的“賄選”也作出了規定。二審稿第十七條規定：以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段當選村民委員會成員的，當選無效。

在全國人大常委會委員李傳卿看來：“如果這次在村民委員會組織法的修訂中能夠在村一級予以明確，我認為有利于推動在各個層面根治拉票賄選這種不正之風。”

然而，一些委員也建議，應該確定賄選等不正當手段的標準，對這些行為應該有明確的界定。一審時，全國人大常委會委員賀旻說：“對在村委會換屆選舉中采取不正當手段的處理，法律規定得比較籠統，到底什么是賄選難以認定，也難以處理。應進一步理順權限職責，避免出現問題時造成推諉扯皮現象。”列席會議的全國人大代表吳金亮指出：“在農村，人情關系復雜，一些候選人跟村里很多人沾親帶故，不能吃一頓飯、送一點禮就說這是賄選。應明確達到多少金額、涉及多大選民比例才能認定為賄選。”

不少學者也指出，剔除了賄選等一系列不當行為后，如何引導候選人與作為選民的村民在選舉前的接觸，如何讓村民通過正當渠道來真正了解他們的候選人，都是值得進一步探討的問題。

能選好帶頭人固然是好，但選出來的人要是不稱職怎么辦？近年來在一些農村出現了村官“罷免難”的現象，也使很多村民頗感無奈。現行法律要求罷免須有“五分之一以上有選舉權的村民聯名”才可提起，這一規定未免過于僵化。此次審議中，常委會組成人員就提出，雖然法律賦予了村民罷免村官的權利，但在實際中缺乏可操作性。

為解決這一問題，一審稿明確規定，本村五分之一以上有選舉權的村民或者三分之一以上的村民代表聯名，可以提出罷免理由要求罷免村民委員會成員。浙江大學光華法學院的鄭磊博士認為，草案適當降低了罷免村官的門檻，有利于保障村民維護自身的合法權益。

在草案二審的過程中，全國人大常委會委員鄭功成還提出了啟動罷免程序的召集人問題，認為在修法的過程中應該對此進行明確。據了解，這也是實踐中村民罷免村委會成員的難點所在。

“啟動罷免如果沒有領頭人，就讓村民們推選領頭人；若推選不出來，可根據鄉政府對村委會的指導地位，由其指定。如果缺乏具體的制度設計，那么‘聯名罷免’就是一句空話。”鄭磊說。

設立監督機構以制衡權力

在推進村民自治的過程中，許多地方“四個民主”發展并不均衡，往往只重視民主選舉環節，而忽視了民主決策、民主管理和民主監督。特別是有些地方對干部缺乏有效監督，導致財務不公開、決策不民主、管理無規章，村官違法違紀呈高發態勢，農民群眾集體上訪事件不斷發生。

“相對于城市，農村缺乏綜合素質較高的村干部；而村民民主監督和村民參與村務民主監督都缺乏激勵，難有持續性。”李建麗法官認為，“在轉型社會的背景下，農村城鎮化、鄉鎮城市化的過程必然伴隨著較大的經濟利益，有必要完善對村公共事務的民主監督內容。”

而在這方面，浙江省走在了全國的前列。2004年6月18日，武義縣白洋街道后陳村的村民代表聚集在村委會會議室，選舉產生了全國第一個村務監督委員會，創設了一個與村黨支部、村民委員會并列的“第三駕馬車”，其成員由村民代表直選產生，獨立行使監督村務的權力。

令人欣喜的是，此次草案增加了村務監督機構的內容，規定：村應當建立村務監督機構，負責村民民主理財和村務公開等制度的落實，其成員應當具備財會、管理知識，并由村民選舉產生。村務監督機構成員列席村民委員會會議，向村民會議和村民代表會議負責并報告工作。監委會通過村級制度修訂、財務監督、村務聽證、主持干部考評、對村干部彈劾罷免等5道監督程序履行9項職責，監督村“兩委”嚴格按照制度規定管好村務。

也有委員對此表示了擔心。“草案規定所有的村都應當建立村務監督機構，是否有必要？”陳斯喜委員說，“農村基層情況差別很大，有的村經濟發展比較好，有比較多的村財務，需要加強監督。有的村很窮，沒有什么錢，而且人也很少，都要搞這樣一個監督機構，會使村里的機構設置過于龐大。有些比較小的村，經濟不太發達，由村民代表會議監督就可以了，不一定設置單獨的監督機構。”

此外，草案還完善了民主評議的內容，規定：村民委員會成員、村務監督機構成員以及由村民或者村集體承擔誤工補貼的聘用人員應當接受村民會議或者村民代表會議的民主評議。

值得關注的是，對于“村委會成員連續兩次被評議不稱職”的，二審稿直接規定“其職務終止”。而此前的一審稿則對此規定：“應當主動辭職；拒不辭職的，應當啟動罷免程序。”

尚需還原自治本色

“修訂村民委員會組織法很有必要，草案所做的修改也大多有益，但是，并未觸及到該法修訂的要害問題，即村民委員會的去行政化問題。”廣州市社會科學院研究員、我國“三農”問題著名專家史嘯虎教授如此認為。

村民委員會是農村的自治組織。但是在現行體制下，村委會承擔了大量原本應由政府承擔的辦理公共事務的職能，使其越來越像一級政府。

要完善我國的村民自治制度，首先要弄清楚村民委員會這個自治組織到底是一個什么性質的自治組織。是行政自治，還是社會自治，抑或是經濟自治，對此，村民委員會組織法及修訂草案都沒有給予正面回答。

史嘯虎認為，村民委員會組織法雖然沒有明確定性，但從該法第二條規定的村民委員會的職責范圍來看，村民自治組織是一個既要辦理公共事務，也要辦理公益事業的全面自治組織。從辦理公共事務和協助鄉鎮政府開展工作的角度看，村民委員會這個村民自治組織的性質是一個行政組織；但如果從法律授權該組織負責辦理公益事業的角度看，村民自治組織還具有一種社會組織，甚至帶有經濟組織的性質。既辦理公共事務，又辦理公益事業，要村民自治組織去包打農村基層天下則顯得不切實際，這也是村民自治制度之所以長期陷入困境的根本原因。

“修法的要害之處是去行政化，這樣才能修出一個真正的好法律來，以讓政府復歸公共服務的本來職責，還村民委員會民間組織的本來面貌。”史嘯虎呼吁。

此外，“責任”條款的缺乏也被認為是此次修法中需要關注的問題。“村委會及其成員在任期內的貪腐行為和不作為行為，有什么法律責任？現在沒有規定。”二審時，鄭功成委員指出，村委會及其成員在任期內，草案里規定了“應當做什么，不應當做什么”，“但應當做的沒有做怎么辦，不該做的做了怎么辦，草案中找不到法律后果和責任的規定。”

盡管還存在著不同的聲音，但許耀桐教授對于這次修訂將在中國基層民主進程中起到的積極作用充滿期待。他說：“民主政治要起步于基層，只要修訂能夠在原來的臺階上邁開一個新的步伐，就是一種進步。通過村民委員會組織法的修訂，可以使得我們村民的民主權利落實到位，真正把村民的積極性、創造性、主動性發揮起來。”