試論社會主義市場經濟條件下的政府干預

楊威佳

（佳木斯大學 黑龍江 佳木斯 154007）

試論社會主義市場經濟條件下的政府干預

楊威佳

（佳木斯大學 黑龍江 佳木斯 154007）

在市場經濟條件下,政府干預一方面能在某種程度上調控市場運動,糾正市場失靈;另一方面這種干預必須是規則性調控,若隨意超出應有的職能范圍,則會造成政府本身的失靈。在社會主義市場經濟條件下,政府具有雙重身份、兩重功能。這便需要明確界定政府的作用范圍,建立具有約束力的規則和制度,否則對市場功能的有效發揮是十分有害的。

市場經濟 市場失靈 政府職能 政府干預

在市場經濟體制下,政府干預經濟生活、履行經濟職能,一方面能夠在某種程度上調節市場運行,彌補市場缺陷,糾正市場失靈;另一方面,政府并不是萬能的,政府的行為有其局限性,同樣會失靈或失敗。因此,為了保障社會主義市場經濟的順利運行,必須充分認識市場經濟條件下政府行為的限度和局限性,確定并履行好政府的職能,以防止政府失靈。

一、市場失靈與政府的基本職能

政府干預的主要理由在于市場結果的經常的、無數的缺點,即“市場失靈”。“市場可能失敗的論調廣泛地被認為是為政治和政府干預作辯護的證據。”［1］市場經濟體制下,資源的基礎配置功能是通過“市場調節”完成的,也就是說主要依靠價格機制對資源進行配置。如果市場至少滿足以下一些嚴格的前提條件:信息的完全和對稱、市場充分競爭、廠商規模報酬不變或遞減、經濟活動不存在外部性等,價格機制就可以使資源達到最優配置,實現“帕累托最優”。但是,這些前提條件在現實中是很難滿足的,也就是說,僅靠市場調節還無法實現資源的最優配置,會出現“市場失靈”的問題。可見,政府對經濟活動的干預總是必要的。政府干預經濟的活動范圍究竟有多大?經濟學家有一個基本的原則界限,即政府活動僅限于私人部門無法做到的范圍以內。原因是:第一,與私人部門相比,政府的經營效率較低,浪費較嚴重;第二,對整個經濟系統來說,過多的政府管制會加重運轉負擔和成本;第三,許多政府的財政、金融政策扭曲了經濟動機,導致了生產率下降。但經濟學家的這一結論,對于下面這一現象,可能無法解釋,即在發展中國家里,較大規模和活動領域的政府通過擺脫對別國的依賴,促進了本國的經濟增長［2］。

其實,上述結論是西方學者基于西方發達市場經濟特點所下的。這里,私人部門無法做到的領域就是市場失靈的范圍,而政府干預就是糾正市場失靈。事實上世界各國市場經濟的發展程度不同,市場失靈的表現是不同的。各國政府干預經濟的廣度和深度,是同本國市場失靈的表現高度相關的。市場失靈問題可歸納為三類:理想條件下的市場失靈;正常偏離理想條件下的市場失靈;非正常偏離理想條件下的市場失靈［3］。由于實現資源最優配置的一些前提條件在現實生活中根本無法滿足,從而反映了市場機制固有的功能局限。如果剔除這些不可能存在的前提條件,價格機制均能完成對資源的最優配置,我們稱此市場形態為“理想條件下的市場”。對應這類資源配置條件下“市場失靈”,是產生于市場機制天生的功能局限,其具體表現是經濟活動的外部性、市場分配的不公平性,以及經濟結構無法優化等。此類市場失靈的克服和矯正只能主要通過政府調節來完成。正常偏離理想條件下的市場失靈,不是市場機制不完善、不成熟而產生的,而是完善和成熟市場機制的現實正常狀態。這類市場失靈表現為競爭性行業中的市場壟斷和自然壟斷行業(如鐵路、電力、電信等)中的市場獨占兩個方面。對于這類市場失靈,是無法通過完善市場條件使其自然恢復到理想狀態來克服的,它只能通過政府調節或干預來彌補。例如,通過制定和執行反壟斷法等措施,破除壟斷,維護競爭,使市場機制能夠正常發揮作用。西方經濟學家論述的政府活動范圍,一般來說就是針對上述兩種市場條件下的市場失靈而言的;這兩種市場失靈,也現實地反映了市場經濟較為成熟的工業化國家的市場狀況。非正常偏離理想條件下的市場失靈,是由市場條件自身的不完善、不成熟造成的。這種類型的市場失靈必須通過完善和發育市場條件使其達到正常偏離狀態來加以克服,政府可以制定多種形式的法規和制度,建立起合理的市場秩序,從而消除或減少不正當競爭和壟斷對市場機制的破壞,保證市場機制有效地發揮作用。這種類型的市場失靈,比較突出地反映了發展中國家和處于轉型時期的社會主義國家的市場狀況。克服這種市場失靈的政府干預,除了糾正市場功能本身缺陷外,更重要的是政府要集中各種舉措,促進市場發展。但是,無論政府克服和彌補什么類型的市場失靈,政府的職責始終是“掌舵”而不是“劃漿”,政府使命的核心始終是做好基礎性工作,而在基礎性工作之外,政府不必是唯一的提供者。即使是一些基礎性工作,完全由政府壟斷也不是最有效的。大體說來,政府的職能包括:（1）提供一種宏觀經濟和微觀經濟環境,這種環境為有效的經濟活動設定正確的刺激機制;（2）提供能促進長期投資的機構性基礎設施——財產權、和平、法律與秩序以及其他規則;（3）確保提供基礎鼓勵、醫療保健以及經濟活動所必須的物質基礎設施,并保護自然環境［4］。特別針對非正常偏離理想條件下的市場失靈實行的政府干預,也并不存在由政府干預來替代市場調節的問題。雖然由于這類市場的發育不成熟不能在短期內完成,避免經濟運行陷入無調節狀態,但隨著市場的不斷發育和完善,將逐步由市場調節取代這些彌補性的政府調節。

二、政府干預的手段是規則性調控

大量事實證明,政府經常存在超出以上三種職能以外的所謂“宏觀調整”,這往往造成政府本身的“失靈”。這種政府失靈根源于經濟組織(各類企業)與政府組織相互依存的關系。在市場經濟條件下,政府機構是存在著自身利益的行政管理官僚機構,行政手段作為最簡單最方便的手段是其常常采用的。政府機構的目的是要求自身利益最大化,并要保證自身的安全。各類經濟組織也尋求利益的最大化和減少風險。在此意義上,經濟組織和政府機構的目標函數是一致的。在不規范的市場經濟(正常偏離或非正常偏離理想市場條件)中,經濟組織力求依靠壟斷,限制進入和生產要素流動而獲利,于是尋求政府組織的特殊保護。而政府組織則利用行政權力,著眼于財富的再分配,通過對某些經濟組織提供的特殊保護而謀取自身的利益。這種相互關系的網絡,會導致經濟組織和政府組織本身的腐敗,它們不是去尋求知識和創新,而是尋求更精細的欺詐和更隱蔽的貪污。世界銀行的調查也表明,不少國家缺乏市場經濟所必須的最基本的機構性框架,政府似乎獨立于法律原則之外,司法具有很大的不可預見性,造成政策多變,腐敗蔓延,由此政府不僅沒有解決市場失靈問題,反而造成政府失靈給社會帶來更大的災難,造成更大的資源浪費。看來,發展和完善市場經濟,既要糾正市場失靈又要克服政府失靈,更重要的是要找到一種經濟組織和政府組織相互報酬遞增的途徑。這個途徑就是能提升效率的法制推進,即經濟組織通過市場制度法律化、規范化的約束能夠獲得更多的利益,而政府組織由于致力于市場制度化、法律化的建設也能獲得更多的利益。這就是現階段行政性手段調控的使用范圍為什么越來越狹小,而規則性調控(經濟手段和法律手段)為各國普通采用的原因。政府調控的規則,包括正式規則和更廣泛的社會的非正式規則,構成了政府調節人們行為的體制。政府的角色就是通過社會和政治進程而建立正式的規則,這些規則一旦制定出來,不僅僅其他組織和行為人必須遵守,政府作為社會經濟活動的參與者同樣必須遵守,不允許任何人或組織超越于規則之外。如果規則符合效率標準,且又得到無例外的遵守,它就能極大地促進經濟的發展;反之,則會導致經濟蕭條,在極端的情況下還可能導致經濟和社會解體。

美國一直信奉“管得最少的政府是最好的”的格言,但“管得最少的政府”卻利用規則性調控手段在美國市場發展和經濟增長方面作出了巨大的貢獻。例如:19世紀40年代初期美國政府對華盛頓和巴爾的摩之間第一條電報線路的支持,促進了全球電信業的發展;自1863年《莫里爾法案》開始的聯邦政府支持的研究和推廣計劃,極大地提高了美國的農業生產率;《國家銀行法》以及聯邦儲蓄制度和一系列公共金融中介機構的建立,促使了美國金融體系的建立和完善。然而,本世經紀許多國家,政府干預的失靈不斷增加,政府的威信不斷下降,原因在于它們不把主要精力致力于行使其本身的職能,而是用行政手段去干預企業、家庭和個人的經濟活動,致使腐敗和基礎設施薄弱成為眾矢之的。

三、我國社會主義市場經濟條件下的政府職能和干預

改革開放二十多年,特別是1993年明確提出建立社會主義市場經濟體制以來,我國經濟體制的轉軌過程明顯表現為市場機制的作用不斷擴大和增強的過程。從總體上看,市場將逐步取代政府在資源配置中發揮基礎性調節作用;從廣度上看,市場機制的作用范圍不斷擴大,最終將一切適于市場化的活動全部納入市場調節的軌道;從深度上看,市場機制的作用強度不斷提高,作用效力不斷增強。但是在轉軌經濟中,由于我國市場體系不完善、市場結構不合理、市場主體不健全、市場法規不配套等一系列問題,市場失靈表現得更為廣泛和嚴重。市場失靈的嚴重存在,導致政府直接干預過多,這會反過來進一步阻礙市場的發育及市場功能的發揮,甚至在某些情況下腐敗現象的蔓延會破壞市場的作用。若缺乏對政府職能的明確界定和政府作用的法律限制,市場失靈與政府失靈之間的這種相互遞增效應,將使我國始終陷入不發達市場經濟之中。社會主義市場經濟中的政府具有雙重身份、兩重功能,表現在:一方面它作為社會經濟管理者,具有社會組織管理的功能;另一方面,它作為國有產權的所有權主體,具有所有權主體的功能。這種雙重身份決定了政府較多地參與經濟活動的同時,也對政府如何扮演恰當的角色提出了挑戰。一方面,作為社會經濟管理者,政府要對市場競爭制度、對經濟運行過程中的總量和結構以及市場分配結果和社會發展進程進行干預和調節,并且政府的經濟行為(包括政策、管理)應當是無所有制歧視的,即對任何所有制形式的企業都是公平、公正的。另一方面,作為國有產權的所有權主體,政府還承擔著管理國有資產、實現國有資產保值增值的功能,國有企業存在著政策受益的“屬性”優勢。這樣,政府的雙重身份似乎使其始終有既當“裁判員”(社會經濟管理者)又當“運動員”(國有企業所有者),既當“掌舵人”又當“劃漿手”的可能性,而這對市場功能的有效發揮是十分有害的。

為此,首先必須明確轉軌時期政府的作用范圍界定。這一界定是繼續深化經濟體制改革,通過培育市場,完善市場,創造有利于企業發展的環境,以保證經濟增長目標的實現,并積極引進先進技術,改善投資環境和條件,提高人口素質;同時,要協調社會利益關系,維護社會穩定,促進社會進步。除此之外,政府還要發揮一般市場經濟中的政府職能。

其次,隔離政府的兩種功能。履行宏觀經濟管理職能的政府部門,不再是國有資產的所有者代表,即政府與所辦企業脫鉤,同時單獨成立國有資產管理機構。這要求一方面收縮國有經濟戰線,國有經濟集中在那些關系國家經濟命脈的重要行業和關鍵領域,集中在非國有經濟不愿干或無力干的行業和領域,另一方面,政府對國有資產進行授權經營,不再對國有企業的生產經營進行直接干預。

最后,建立約束政府和經濟組織的規則和制度,并且它們的行為特別是政府行為本身必須受到這些規則制度的限制。布坎南指出:“按照廣泛的定義,政府的基本作用就是為個人活動提供一種法律結構,在這種法律結構中,個人可以從事普通的經濟活動,尋求提高他們自己所選擇的價值,而不出現公開的沖突。在任何一種自由王國中,保證所有權與契約的實施,都是政府的一種天經地義的任務。

為了確保國家和社會的對內與對外的秩序,政府執行上述任務的是充分符合規范的。”［1］布坎南所講的“個人”,是指所有獨立的經濟主體。可見,政府做好“掌舵者”、“裁判員”的關鍵是塑造法治政府。法治的核心是權力必須受法律的制約,而法律必須代表民眾的利益和意志,并符合客觀規律。如果權力不受法律約束,權力就會恣意踐踏經濟主體的正當權利,企業的自主性將受到破壞,個人的利益將無法保障,最終必須導致經濟停滯。

［1］［美］詹姆斯·M·布坎南.自由、市場和國家［M］.上海:上海三聯書店, 1989,(13):374.

［2］Rubinson,R.Dependency Government Revenue and Economic Growth.Studies in Comparative International Development Summer, 1977,12:3-28.

［3］衛興華.市場功能與政府功能組合論［M］.經濟科學出版社,1999:21.

［4］世界銀行.1997年世界發展報告:變革世界中的政府［M］.北京:中國財政經濟出版社,1997:31.

楊威佳（1977—），男，吉林伊通人，佳木斯大學2007級研究生，研究方向：馬克思主義基本原理。