淺議國民素質普提時代下我國教育的法治環境

劉 蓓

(長春工業大學政治與行政學院,吉林長春130012)

□政治學與行政管理研究

淺議國民素質普提時代下我國教育的法治環境

劉 蓓

(長春工業大學政治與行政學院,吉林長春130012)

透過德國國內教育的相關法律政策與制度以及對我國國內教育現有相關法律政策與制度,說明了國民素質普提時代來臨,教育面臨更多更復雜問題。為應對中華民族偉大復興遭遇的國民素質亟待普遍提高的難題,教育法治環境的改善應引起我們更多的重視,有關教育的政策、法規、制度應全面跟上。

國民素質普提;教育法規;教育政策

大國的崛起靠的是科技,國與國之間的較量說到底就是國民素質的較量,是人才的較量。自建國起,我國的領導人就特別強調要全面提高學生綜合素質。毛澤東、鄧小平、江澤民等黨和國家的主要領導人,在不同歷史時期和階段始終如一地高度重視共和國的教育事業,把馬克思主義關于人的全面發展學說與中國的實際相結合,為推進我國的素質教育做出了不可磨滅的巨大貢獻。1917年4月2日,毛澤東在《體育之研究》中,更系統地闡述了德、智、體三育全面發展的思想。他說:“夫知識則誠可貴矣,人之所以異于動物者以此耳。”“道德亦誠可貴矣,所以立群道、平人此耳。”“體者,載知識之車而寓道德之舍也。”[1](P67)20世紀50年代初,毛澤東提出“要各校注意健康第一,學習第二”。他說:“我們的教育方針,應該使受教育者在德育、智育、體育幾方面都得到發展,成為有社會主義覺悟的有文化的勞動者。”[2](P340)他60年代中期又提出:“課程多,壓得太重,是很摧殘人的,學制、課程、教學方法、考試方法都要改。”

鄧小平曾說:“教育是一個民族最根本的事業”。中國經濟社會發展要走向健康發展的軌道必須從恢復和振興教育事業抓起。1977年8月,鄧小平親自作出了恢復中斷10年之久的高考制度的決定。1978年3月,中共中央、國務院先后召開全國科學大會和全國教育工作會議,為在當代中國改革開放全局中確立“科教興國”的戰略地位樹立了第一塊里程碑。到2008年底,“兩基”人口覆蓋率達到99.3%。高中階段教育在校學生4576.07萬人,毛入學率74%。全國各類高等教育總規模達到2907萬人,高等教育毛入學率達到23.3%。[3]國民素質普遍提高的時代已然來到,這必然要求教育的法治環境也要進一步完善。

一、我國教育的相關政策法規與制度

中國是一個具有悠久教育傳統的文明古國。孔子是儒家學派的創始人,是中國文化的奠基者之一,也是中國古代乃至世界上最早的職業教師和最偉大的教育家之一。在春秋末期這樣一個社會大變動的時代,保守的奴隸主貴族是無法應付現實生活的變化,從奴隸主貴族本身來說也不可能培養出適應社會發展要求的人才。但從社會發展來說,卻需要有一批有才干的人才,要他們來解決現實社會中發生的種種復雜問題。孔子適應當時社會的需要,通過教育,給人們以知識,成為我國歷史上最早的一位教育家。孔子倡導“有教無類”的教育主張,他提倡不分長幼,不論貴賤,不認種族,人人享有受教育的權利。在孔子之前,貴族階層壟斷了文化教育權,平民階級沒有受教育的可能,教育僅僅是局限在最高統治階層范圍之內的事,辦教育的目的,也只是為統治者培養接班人。學校的貴族化,阻礙了文明的普及與發展,也扼殺了平民百姓的求知欲望。孔子從三十歲左右開始,便打破歷史的陳規,創辦私學,明確提出”有教無類”(《論語·衛靈公》)的思想。這一教育思想的提出,開創了文化下移和普及教育的新道路,是中國教育史上劃時代的革命創舉,也是人類教育史上一項很有革命意義的突破。這也成了中國教育史上與”學在官府”相對立的“學移民間”、“學術下庶人”[4]的劃時代的標志。

世界上最早的義務教育出現在德國。德國地處歐洲心臟地區,自古即為人文薈萃之地。二次大戰后,于短期內由廢墟中復興,成為目前歐洲經濟力量最強大之國家,更居歐洲共同體之領導地位。此一成功之事實,斷非偶然,實乃民族性所致。1619年德意志魏瑪邦國率先公布了“義務就學規定”,規定父母應送六至十二歲的男女兒童入學,否則政府強迫其履行義務,這就是“義務就學法”的開端。捷克教育家夸美紐斯提出:教育應致力于人類關系的改善;所有的人,同樣由上帝創造,便彼此均等;不論男女,不分社會地位的貴賤,他們都應擁有受教育的同等的機會。這就是最初的教育機會均等的思想,由于這種思想的傳播,使普魯士在1717年成為第一個實施“義務就學法”的國家,此法規定:所有男孩、女孩不論出身貧富都必須接受教育。類似的法規在法國1880年才開始制訂,在英國則是1882年。義務教育一開始就滲透“政府強迫其履行義務”的觀點,因此也被稱之為“強迫教育”。

與德國相比較,我國的義務教育起步較晚。1940年4月,國民政府教育部制定《國民教育實施綱領》,規定國民教育分為義務教育和失學民眾補習兩部分,同時實施。依據張惠芬、金忠明編著的《中國教育簡史》記述:“由于采取強行措施,據全國實施該制度的19個省市統計,至1946年底,受教育約占學齡兒童總數百份內之七十六強;歷年共掃除文盲人數約占文盲總數百分之五十七強。”中國最早的義務教育的年限為四年,因此直至解放初期我國的小學學制中有四年初小,設立初小的原因就是民國期間曾經推行過四年義務教育。民國期間的義務教育在普及方面也有很大的局限性,但這是中國義務教育的雛形。

建國后,政府推行的是政府倡導下的普及教育。1986年4月12日第六屆全國人民代表大會第四次會議通過了《中華人民共和國義務教育法》,這樣中國的義務教育從政府倡導下的普及教育轉變為“國家統一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育,是國家必須予以保障的公益性事業。”

20年后,第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議對《中華人民共和國義務教育法》進行修訂。新版《義務教育法》突出三個明顯的特征:公益性:這部法律明確規定“不收學費、雜費”,并且強調義務教育是“國家必須予以保障的公益性事業。”國家是實施義務教育的主體;統一性:強調在全國范圍內實行統一的義務教育,這個統一包括要制定統一的義務教育階段教科書設置標準、教學標準、經費標準、建設標準、學生公用經費的標準等等;義務性:強制性又叫義務性。強制性不僅是接受適齡兒童和少年必須接受教育,還體現在政府是舉辦義務教育的主體,這也是有強制義務;家長和學校也有強制義務,不履行義務就要受到法律問責。這部法律的修訂還體現了以下六方面的進步:首次明確義務教育免收學雜費;以法律形式保障義務教育經費投入;法律規定促進義務教育均衡發展;學校亂收費主管人員將受罰;立法明確實施素質教育;新修訂的義務教育法將保障校園安全寫進法律。這部法律是我國普及義務教育進程中的一件大事。

義務教育是關系國家發展、民族振興的長遠大計。我們要堅持按照《中華人民共和國義務教育法》的各項規定,切實加快義務教育的改革與發展,為全面提高國民素質,促進現代化建設做出更大貢獻。義務教育是提高國民整體素質、把沉重的人口負擔轉化為巨大人力資源優勢的根本途徑,是促進現代化建設、實現中華民族偉大復興的基礎工程。改革開放以后,黨中央從我國人口眾多、國民科學文化素質偏低的基本國情出發,根據社會主義現代化建設的實際需要,確立了教育在經濟、社會發展中的優先地位,作出了有步驟地實施九年義務教育的重要決策。到2000年底,如期實現了“基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲”的奮斗目標,全國85%的人口地區基本實現“普九”,小學凈入學率達到99.1%,初中階段入學率達到88. 6%,青壯年人口文盲率下降到5%以下,殘疾兒童入學率也有較大提高,全國人口平均受教育程度從80年代初期的不到5年提高到目前的8年以上,使基礎教育長期落后的面貌有了很大改變,在我國教育史上譜寫了輝煌篇章。

必須清醒地看到,當前我國義務教育工作還存在不少問題和困難。從全國看,“普九”工作在地區之間、學校之間發展很不平衡,大部分農村地區九年義務教育基礎還非常脆弱,鞏固和提高的任務十分繁重;還有15%的人口地區,主要是邊遠、貧困地區及少數民族聚居地區,“普九”攻堅任務相當艱巨。我國已經進入全面建設小康社會、加快推進現代化的新階段,經濟和社會的發展對義務教育提出了新的更高的要求。實施科教興國戰略必須首先落實到義務教育上來,繼續認真實施《中華人民共和國義務教育法》,采取切實有效的措施,加快義務教育的改革與發展。

當今人類社會所處的全球化、信息化、科技化時代要求一個國家的公民素質普遍提高,否則將被世界拋棄。2010年,《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》(以下簡稱《綱要》)將要頒布實施。“這是進入21世紀以來我國第一個教育規劃,制訂一個讓人民群眾滿意,符合中國國情和時代特點的規劃,對我國教育事業的發展乃至整個現代化事業具有重大意義。”[5]由此,中國教育改革和發展將進入長達10年的戰略機遇期。到目前為止,我們建設了一個教育大國,但還遠不是一個教育強國,大而不強的教育絕不可能帶來中華民族的偉大復興。黨的十六大提出:21世紀頭一二十年是我國必須緊緊抓住的重要戰略機遇期。由此,2020年成為中國發展的重要節點。而繼續完善教育法制,實現教育管理行為的法治化,這將是我國教育改革不得不面對的一道坎。

溫家寶總理不斷強調指出的:“教育是國家發展的基石。當今世界,知識成為提高綜合國力和國際競爭力的決定性因素,人力資源成為推動經濟社會發展的戰略性資源,人才培養與儲備成為各國在競爭與合作中占據制高點的重要手段。我國是人口大國,教育振興直接關系國民素質的提高和國家振興。只有一流的教育,才有一流的國家實力,才能建設一流國家。”

推進中國教育改革一定要加強黨和國家對教育的領導,建立和完善教育執法、監督體系,解決教育事業有法不依,教育行政不作為、亂作為的問題。還要推進教育行政問責,解決教育事業違法不究、有責不問的問題。隨著國家教育領導力的不斷提高,我國教育改革會盡快走出困境、進入健康和諧發展的軌道。

二、我國教育法治環境有待改善

現代意義上的法治作為一種管理精神和價值追求,是伴隨西方文化產生的。西方社會的法治可以追根溯源至古羅馬的城邦文化。經過幾百年的教育跋涉,西方發達國家的教育管理行為法治模式已經逐步確立并且穩定下來。在走向21世紀的過程中,教育管理行為法治化的新趨勢是,政府教育管理行為自身的權利制衡和法制過程中的民主保障得到加強。

教育的去行政化,是一個陳舊的話題。在國內,教育行政化已成為了教育的一大特色,這種特色的形成離不開長期官僚作風影響。“學而優則仕”是千百年來知識分子所走的路線,也是一種無形的知識分子價值觀,普遍而實惠。讀書為了什么?升官發財。讀書功利化,不應該歸咎于人們對教育功利追求,而是來源教育長期被扭曲的價值觀。溫家寶數次公開批評教育行政化,并明確表示“大學最好不要設立行政級別”。在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》公開征求意見新聞發布會上,新任教育部長袁貴仁提出了未來教育去行政化的思路,“我們想建立起一套新的,適合學校特點的管理制度和配套政策,然后逐步取消行政級別和行政化管理的傾向。”

面對國內教育法治環境充斥眾多問題的現狀,我們可資借鑒的西方國家政府教育管理行為法治化基本經驗,總結如下:一是行為法規,即政府的教育管理行為必須有法律依據;二是保障公平,這是政府教育管理行為法治化的基本原則;三是建立完善的監控體系和救濟制度,這是政府教育管理行為法治化的保障機制;四是更加注重采取非強制手段,即更多采用民主和參與方式,強調與公眾的協商行為和重視公眾的參與度。這種非強制手段在每個國家有不同的表現,如美國就是靠教育的財政投入來控制各州教育法規的執行的。

此外,從人力資本理論來看,對教育的投資是一種人力資本投資,是為未來的一種投資行為。發展基礎教育,造就高素質的人才是各國政府義不容辭的責任。衡量一個國家教育經費的重要指標就是看國家公共教育經費占國民生產總值的比值。德國前教育部長勒曼1987年訪華時曾說:“誰在教育投資上節約了,誰就輸掉未來。”發達國家都很注重教育投資。就美國而言,“目前聯邦政府對教育的總投入已達到國民生產總值的7.9%,各州的教育經費投入比10年前也有明顯的增長,而且這種增長通常超過了通貨膨脹的速度。”1995年,德國、英國、韓國等國公共教育費支出占GDP的比重分別為4.8%、5.4%、3.6%。

大國的崛起是一項長遠的戰略,中國的偉大復興一定要從教育抓起,大力提高國民的素質,這才是真正的大國崛起戰略。我國用30年走過了許多西方發達國家上百年的教育發展之路。不過,發達國家普及教育之后的理念變革及制度創新,卻不是輕易能夠趕超的。國家發展大計需要人才的支撐,需要全民素質的普遍提高,中華民族偉大負心的歷史重任必須面對這一艱難戰役,所以相關政策法律制度必須跟上腳步。中國從教育大國走向教育強國之日,就是中華民族實現偉大復興之時。

[1]中共中央文獻辦公室中共湖南省委《毛澤東早期文稿》編輯組.毛澤東早期文稿(1912.6～1920.11)[Z].長沙:湖南出版社,1990.

[2]中國人民解放軍國防大學.中國人民抗日軍事政治大學史[M].北京:國防大學出版社,2000.

[3]教育部2008年全國教育事業發展統計公報。

[4]唐宇元.中華民族杰出人物傳[M].北京:中國青年出版社,1983.

[5]溫家寶.教育大計,教師為本[N].新華社,2009-9.

劉蓓(1983-),女,法學碩士,長春工業大學政治與行政學院助教,主要從事法學研究。