關于基層政府依法行政若干問題的探究

王 鴿 譚 溪

(1.吉林大學馬克思主義學院,吉林長春130012;2.長春工業大學政治與行政學院,吉林長春130012)

關于基層政府依法行政若干問題的探究

王 鴿1譚 溪2

(1.吉林大學馬克思主義學院,吉林長春130012;2.長春工業大學政治與行政學院,吉林長春130012)

依法行政是社會主義法治理論的基本要求,是依法治國的關鍵環節。他對社會主義法治國家的建設、宏觀調控的部署、社會保障體系的加強有著決定性作用。基層政府是我國一級政權的行政主體,是我國政策的執行者和宣傳者,其機構設置多,管理范圍廣,距離群眾近,能夠及早了解人民需求,切實保障人民利益和公民權利。基層政府及其公職人員嚴格公正文明執法的行政行為直接關系到黨和政府在人民心目中的形象。加強基層政府的依法行政意識,關系到依法治國的基本方略的落實,關系到社會主義民主法治建設的盛衰,更關系到黨的執政地位的鞏固。

基層政府;依法行政;人民利益

一、改革開放以來基層政府依法行政取得的初步成效

(一)法律法規、政策的逐步增多

1979年7月1日由全國人民代表大會通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》分別進行過四次修改,基層政府的設置順應社會發展的要求不斷完善,為了能夠更好的服務群眾,使其設置詳細而均勻,極具便民性。2005年《國家公務員法》出臺,對公務員隊伍的正規性要求也越來越嚴格,公務員的素質也逐步的提高,截止2010年,全國公務員有60%在基層,86%擁有大專以上學歷。十一屆全國人大三次會議為確保基層人民基本權利得以實現,對《選舉法》進行了修訂,調整了直接選舉的參選比例,來自于基層的代表數量將顯著增多,這將成為中國依法治國進程中的重要一步。

(二)民主性、公開性的積極拓展

為了適應市場經濟的快速發展和群眾法律意識的逐漸增強,政務公開制度在各級機關建立起來。2007年通過了《政府信息公開條例》,已成為現代行政機關辦事的重要原則,同時也是行政民主與依法行政的前提和基礎。其涉及的內容相當廣泛,包括情報資料公開、行政決定公開、程序公開、公務員的狀況公開,十一屆全國人大三次會議將預算公開正式確定為政府公開的范圍。信息公開制度的建立健全,有效提高了政府辦事的透明度,加快了政府辦事效率,增加了群眾對政府的信任感。

(三)從管理到監督不再單一

在行政管理過程中,通過對過去經驗的總結,確立了一系列切實可行的監督和管理制度。其中,行政民主參與制度、行政經費保障與使用監督制度、層級約束制度等獨具中國特色,使行政工作的開展靈活而高效。從實踐效果來看,這些行政管理制度的推出,一方面對行政機關工作人員是具體的行為規范,能夠保證法律法規的具體規定在實踐中得到落實;另一方面,對行政管理相對人來說,可以保證行政管理相對人在行政過程中的合法權益得到具體維護,對行政機關工作人員依法行政的要求有具體監督標準。

二、基層政府依法行政中的問題

在開展依法治國過程中,基層政府依法行政過程中也遭遇了一些困難。

(一)行政系統內部問題

在上、下級政府部門的關系中,上級對下級政府工作進行過多干預,設定過多考核標準,極大干擾了下級政府開展工作的自主性。“指揮部”、“領導小組”、“聯席會議”以及“聯合執法”等垂直管理,部門造成上下級間職責權限、責任義務和法律地位不清,引發一些不必要的行政糾紛。據統計,在縣一級有人民銀行、國家稅務局、銀監辦、煙草局、地稅局、工商局、質監局、氣象局、藥監局、公路分局、公積金管理中心、國土局等12個垂直或者半垂直管理部門。增加了上級政府與地方的矛盾使管理混亂。

從同級基層政府相互關系上來看,各平級部門間相互排斥很少合作。很多事務如諸候經濟、流域治理、水資源利用等,都涉及到合作治理,需要一個系統性的解決方案。如果基層政府間對此聽任各地方自行發展,或者凡事都依共同上級解決,會在很大程度上影響行政效率,妨礙地方的自主性、積極性的發揮。

(二)地方保護的問題

向地方分權,是中國改革的一個重大的特征,它提高了地方政府發展經濟的動力。但是,在用地方經濟發展情況來衡量政績的情況下,行政機關把地方經濟發展放在首位,在具體行政管理過程中多會偏向地方利益、部門利益、集體利益。這必然限制了資源的自由流動,導致地區間的差異拉大。

從上面簡單分析可以看出基層政府依法行政的開展過程中是存在諸多阻力的。產生的原因可以分為四類:第一,違法行政行為得不到及時糾正,相對人的利益得不到及時救濟,這是阻礙依法行政開展的觀念性障礙;第二,行政法治的不健全、行政責任的不落實、行政監督的不到位是依法行政開展的制度性障礙;第三,行政管理制度不完善和政府體制改革不徹底,是阻礙依法行政開展的體制性障礙;第四,地區利益驅動下而產生的地方保護主義成為依法行政開展的機制性障礙。

在諸多阻礙性因素存在的情況下,推進依法行政任重而道遠。

三、其他國家和地區解決基層政府問題的先進之處

(一)法國基層政府經驗總結

法國,是現代行政法的發源地,也是歐洲大陸法系國家中的典型代表,其行政法主要有如下特點:

第一,基層政府高度關注城際關系以及與中央政府的關系。

第二,參與民主。主要體現在公共政策活動和民主選舉中。主要通過設立各種咨詢委員會的形式來進行溝通。在民主選舉中,那些政治上和經濟上具有重要地位的市鎮每到選舉年都會面臨激烈的政黨競爭。

第三,公共服務觀念典型。市鎮政府既在提供公共服務中發揮作用又強調國家政權職責在于保護,而不在于管理。法國政府為了提高效率,允許民間機構、私營公司、非贏利組織等機構代理文化服務和原本由政府壟斷的公共產品生產權。他們通過市場機制實行合同出租,進而改善公共服務的質量。因此,擴大了政府資助的范圍,使之更好的為民眾服務。法國基層政府治理的特點在于巧妙的平衡了“競爭和公共服務”,使公民支持政府的各項決策并積極響應。

(二)德國基層政府經驗總結

德國《基本法》的財政體制模式最具特色。德國鄉鎮財政收入的來源有以下幾條途徑:一是聯邦財政補貼。每年聯邦政府向州政府分配一批資金,州政府再將其中的一部分給鄉鎮政府;二是鄉鎮政府與州政府分享稅收。各鄉鎮分享的數量因納稅人的多少而不同,總體上,納稅人交納到州政府各種稅款的15%要回到納稅人所在的地方政府,被地方政府分享;三是鄉鎮自行征收的稅。各州的法律規定,市、鎮可以向市民征稅,像消費稅、娛樂稅、飲料稅、養狗稅、第二居所稅、狩獵稅,等等。對于市、鎮的征稅,市民不能進行訴訟,當然,市、鎮征稅的底線,是不能讓當地居民破產;四是借債;五是出租房屋、土地等收入;六是社會捐款。

四、加強我國基層政府依法行政的路徑選擇

(一)加強執法觀念,堅持以人為本

依法行政的出發點和落腳點應該放在維護人民群眾的利益上,放在保障人民群眾的合法權益上,放在發展人民群眾的長遠利益上。

首先,基層行政決策的做出要以人為本。應當建立健全公眾參與重大行政決策的規則和程序,提高行政決策透明度,增加公眾參與度。在出臺關系民生的政策與法規時,應當廣泛聽取群眾意見,充分反映基層老百姓的根本利益;在做出行政決策之前,應當深入群眾進行調查研究并廣泛聽取意見,之后要進行集體討論決定,堅決杜絕擅權專斷、濫用權力、越權以及違反法定程序的行為發生;在決策實施后,要通過跟蹤、反饋、評估等方式,及時發現并糾正決策中的問題,減少決策失誤造成的損失。

其次,規范性文件的制定要以人為本。從人民群眾切身利益出發,不能忽視各階層的需要。必須做到嚴格規范性文件的制定權限和程序,符合法律、法規、規章和國家的方針政策,不得違法創設行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等行政權力,不得違法增加公民、法人或者其他組織的義務。

最后,自由裁量標準要以人為本。目前,我國基層行政自由裁量權的設置和濫用比較普遍,其根本原因就在于裁量權項目繁多、空間過大,因此必須要實行定期清理制度,并制定出詳細的自由裁量權項目和相關程序,對帶有裁量權的法律條款進行細化、量化,明確具體的標準、條件和范圍、幅度,從而縮小行政自由裁量的隱蔽空間。

(二)加強立法規范與監督機制

國家立法機關要根據基層工作特點,來規范基層政府的行政行為,制定針對性強、便于實際操作的規章制度。比如土地管理、計劃生育、招商引資等方面的具體行政行為,應當有相應的制度來規范,避免濫行政、亂行政和不作為等情況出現。同時,要認真推行行政執法責任制,將責任落實到崗位乃至具體工作人員。要求工作人員明確執法范圍與內容,明確執法責任,提高行政執法的透明度,完善整個執法程序、執法體制和監督檢查機制。對執法人員出現的違法執法和不作為等,按行政執法責任制要求嚴肅查處。同時也要擴大國家賠償的范圍,減少錯誤行政行為帶給群眾的經濟壓力和精神壓力。在對待群眾切身利益方面,在完善行政執法監督機制方面,既加強對依法行政主體的行政執法監督,又重視對行政執法監督機關的監督,使一切行政權力和行政執法監督權力都處在有效的法律監督之下,適當利用媒體監督,擴大監督的范圍,實現依法行政方式和程序的規范化、法制化。

(三)宣傳法治觀念,增強法律意識

樹立法律意識,這是依法治國、依法行政的最根本前提,只有提高全民族的法律意識,才能自覺遵守與執行法律,只有提高全體行政機關工作人員的法律意識,才能做到依法行政。因此,加強法制宣傳教育,加強執法隊伍建設尤為重要。

行政機關內部,應該設立政府法制機構,通過對行政機關行政執法資格審查和行政執法人員法律常識、執法知識與技能的培訓,提高行政執法人員的法律素質,為推進依法行政工作提供組織保障。基層政府法制機構的設立,不但在重大問題決策、主要行政問題的處理和裁決等問題上提供法律咨詢服務,還可以代表政府參加行政訴訟、民事訴訟和涉法上訪調解等活動,承擔政府依法行政法律顧問。只有領導干部增強了法律意識,才能帶領廣大人民群眾實現依法行政和依法治國的方略。只有建立起一支具有較高法律素質的干部隊伍,才能做到依法行政,只有各級領導干部的法制觀念增強了,法律素質提高了,依法行政才能有保障。

加強普法宣傳教育,使當地群眾知法、懂法、守法、增強法律意識。使他們對于不合法的行政行為,可以通過法律手段維護自己的合法權益,糾正違法行政;這有利于依法治國在中國的不斷前進與發展,更有利于和諧社會的建立和鞏固。

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王鴿(1984-),女,吉林大學馬克思主義學院馬克思主義中國化研究方向2008級碩士研究生,主要從事中國特色社會主義理論研究;譚溪(1984-),男,長春工業大學政治與行政學院2009級碩士研究生,主要從事馬克思主義中國化研究