轉變政府職能：東北振興中國有企業重振雄風的作用機制

趙 瑩

(遼寧大學經濟學院,遼寧沈陽110136)

轉變政府職能：東北振興中國有企業重振雄風的作用機制

趙 瑩

(遼寧大學經濟學院,遼寧沈陽110136)

在東北老工業基地中國有企業占據重要地位,如何提高國有企業效率,重振國有企業雄風是東北振興的一項重要內容。軟預算約束的長期存在是導致國有企業低效率的重要原因,而政企不分則是導致軟預算約束的主要原因。政企分開是硬化預算約束的主要手段。但經過30余年的改革,政企不分的問題仍沒有得到根本解決,國有企業的軟預算約束也仍然存在,只有繼續深化政府改革、轉變政府職能,才能解決政企不分的問題,才能硬化國有企業的預算約束。

東北振興;國有企業;軟預算約束;硬預算約束;政府職能

東北是我國的老工業基地,存在大量的國有企業,做為共和國的“長子”,曾經為我國工業基礎的建立做出重要貢獻,但在改革開放以后,由于多種原因,東北地區逐漸落后了,為此,黨中央國務院于2002年制定了東北老工業基地振興計劃。在黨的十六大報告中也明確指出,支持東北地區等老工業基地加快調整和改造,支持以資源開采為主的城市和地區發展接續產業。而在東北振興中,如何提高國有企業效率,重新使國有企業煥發生機與活力成為東北振興中的一項重要任務。要想提高國有企業效率,重振國有企業雄風,就要消除國有企業長期存在的軟預算約束。軟預算約束是匈牙利學者科爾奈(Kornai)在其著作《短缺經濟學》中提出的一個概念。最初是指社會主義國家的國有企業在虧損的情況下也能夠繼續生存。原因在于社會主義國家出于“父愛主義”動機會對虧損企業進行救助。[1](P163)本文認為,傳統計劃經濟體制下的政企合一是導致國有企業軟預算約束的原因之一,盡管我們已經進行了多年的政治、經濟體制改革,但政企不分的問題并沒有從根本上得到解決,國有企業軟預算約束問題也仍然存在,要想硬化國有企業的預算約束,就必須轉變政府職能,真正實現政企分開。

一、政府與國有企業間的政企合一關系

(一)政企關系表現為政企合一

在傳統計劃經濟體制下,根據對馬克思恩格斯關于未來社會的構想的有限理解以及高度集中的計劃經濟體制模式自身的特點,我國政府行為和企業行為的關系表現為高度的政企合一即政企不分。改革開放以后,由于東北地區受計劃經濟的影響較深,轉變速度較慢,盡管一直在進行政企分開改革,但傳統的政企關系仍然存在。時至今日,雖然在企業的微觀管理上政府已經很少介入,但在企業(特別是一些重要企業)的重大決策上,政府仍然具有很強的影響力。在這一部分將對政企合一的政企關系形式進行分析。

1.國家壟斷絕大部分經濟資源是形成政企合一的內在根源。建國后,經過一化三改,到1956年國有經濟已經占據主導地位,政府代表國家擁有企業的所有權,同時,政府作為社會生產的組織者和管理者,擁有企業的管理權。所有權與管理權都歸政府,使得政府與企業合為一體。因此,政企關系的本質就是政企合一。國有企業的產、供、銷、人、財、物全部由國家計劃指定,國家通過指令性計劃指標,對企業進行考核。如企業生產什么、生產多少、為誰生產、如何生產都由政府的指令性計劃決定,企業的職能僅在于實施上級下達的生產計劃、投資計劃。[2]在政企合一的政企關系下,政府的權力幾乎全面替代了企業的權力,國有企業的自主權非常有限。在政府全方位嚴格的指令性計劃下,企業只要按政府要求完成生產任務就可以,無論生產效率高低、產品質量好壞、財務狀況盈虧,企業都可以生存下去。

2.企業的經濟目標服從于政治目標。林毅夫等人(1997)認為,建國初期,由于特定的國內外形勢和經濟發展條件,我國歷史地選擇了重工業優先發展的戰略模式。但是,從當時中國的實際情況看,重工業優先發展的戰略模式違背了比較優勢原理,并不具備發展條件。原因在于,建國初期,我國的經濟基礎十分薄弱,重工業屬于資本密集型產業,需要大量的資金投入和比較完備的基礎設施,而我國的情況是勞動力資源豐富,資本稀缺,并不具備發展重工業的條件。所以如果單純依靠市場機制進行資源配置是不會將資金配置到重工業上去的。為了保證國家的經濟發展戰略能夠得到實施,只能由政府出面對資源進行配置,人為壓低重工業發展的經濟成本,因此依靠高度集中的計劃手段來配置資源,就成為一種必要的內生性制度安排。[3](P18)內生于計劃經濟體制的政企合一型政企關系也就服從并服務于重工業優先發展的戰略模式。國家通過對企業的全方位管理,集中起發展重工業所需的人力、物力、財力,集中力量進行重工業體系的建立。應該說,政企合一為我國國民經濟體系的建立做出了巨大的貢獻。但是我們知道,在市場經濟中,企業作為獨立的經濟主體,以追求利潤最大化為目標,按照利潤最大化原則決定生產的最優規模和最優產量。當所有企業都以追求利潤最大化為目標實現最優產量時,整個社會的資源就實現了最優配置,達到帕累托均衡狀態。重工優先發展戰略導致資源配置扭曲。作為政府指令性計劃的執行者,企業生產毫無自主性可言,企業進行生產不是以利潤最大化為目標,而是以實現政府的戰略發展為目標,企業自身發展的經濟目標讓位于政府的政治目標。

3.企業肩負政策性負擔,企業辦社會現象十分普遍。在政企合一的關系下,企業與政府之間的邊界十分模糊,企業是政府的一個重要組成部分,政府對企業直接進行管理和控制。在這種情況下,政府代替企業做企業應該做的事,企業代替政府做政府應該做的事,就成為正常情況,企業辦社會現象十分普遍。企業一般都有自己的學校、幼兒園、醫院、食堂、療養院,由企業負責職工的醫療、住房、養老等問題,一個大企業往往就是一個小社會,企業代替政府執行社會職能。以沈飛集團為例,在剝離三產之前,沈飛集團擁有多所子弟中學、子弟小學,還有沈飛醫院、療養院等機構。不出沈飛地區,沈飛職工及其家屬就可以進行一切生產生活活動,沈飛地區就像是一個獨立王國,完全可以進行日常各種活動。除了企業有大量三產外,企業還要承擔保證就業的政治職能,企業富余人員不得隨意清退,以維持充分就業。這些非生產機構的存在導致國有企業機構臃腫,效率低下,非生產性人員日益增多。

(二)政企合一是國有企業軟預算約束的重要原因

在政企合一的關系下,企業實質上成為政府的一部分,不是一個獨立的經濟單位而是政府的附屬物,因此,政府對企業高度負責,政府對企業就像父母對待子女一樣。企業不僅承擔經濟職能,還代替政府承擔一部分政治職能和社會職能。但是,政府雖然對企業進行計劃管理,但政府并不能觀察到企業具體的生產經營活動,由于這些生產任務都是政府安排的,所以如果企業出現虧損,企業管理者就會期望得到政府的救助,而政府出于父愛主義的關心,也會對企業進行救助。企業管理者形成這種預期后,就不會有改進生產經營的激勵,企業關心的不是如何提高效益而是能否得到政府的救助。而且,由于企業承擔大量的政策性負擔,當企業發生虧損時,由于信息不完全,政府無從判斷這種虧損是由企業經營不善引起的,還是由政策性負擔引起的,企業就可以利用政策性負擔要求政府給予救助。由于企業承擔了一部分政府職能,當企業遇到困難時,政府無法置之不理,只好對企業進行救助,于是軟預算約束就產生了。財政補貼、軟稅收和軟銀行貸款是最常見的幾種軟預算約束形式。如國家通過財政撥款支付企業職工工資,由企業代替政府承擔職工的養老問題。又如企業項目投資資金主要由國家財政撥款提供,即使是通過銀行貸款,在扭曲的利率制度下,企業支付的貸款利息也微乎其微,根本構不成企業的投資成本,而且企業還會以各種名目拖欠銀行貸款,導致企業為爭奪資金使用權而熱衷于上項目爭投資,造成投資需求過度投資過熱增加了通貨膨脹的風險。而且為了爭取更多的投資,企業關注的不是市場而是政府,熱衷于跟政府主管部門、主管領導拉關系走后門,導致官僚主義和腐敗滋生。再如軟稅收,政府根據經濟發展戰略對不同行業、不同企業按不同稅率征稅。人為造成企業間的不平等。所以由于政企不分導致企業的軟預算約束,而軟預算約束又制約了企業的積極性、主動性和創造性,導致生產效率低下、經濟發展緩慢等問題。

(三)政企合一的問題所在

馬克思和恩格斯所構想的未來社會,是在資本主義生產力高度發達的基礎上建立起來的,是一種比資本主義更高的社會形態,具有高度發達的社會生產力。但是無論是蘇聯、中國,還是二戰后建立的那些人民民主國家,都是在資本主義不發達、經濟落后的基礎上建立起來的,同馬克思恩格斯所設想的未來社會需要具備的條件之間的區別是顯而易見的,最重要的差別在于生產力發展水平達不到馬克思所要求的比資本主義更高的發展水平。在馬克思恩格斯所描述的未來社會中,政府代表全體人民對全社會這個大工廠進行計劃管理,這個大工廠按照政府計劃安排生產經營,大工廠和政府的目標是一致的,都是為了滿足全社會的需求,創造出更多的物質財富,所以政府目標和企業目標是一致的,可以實現政企合一。而在社會主義國家的現實情況中,政府利益和企業利益并不一致。政府不僅要執行經濟職能,還要履行政治職能和社會職能,如提供國防保護人民和國家的安全,提供公共物品,維持充分就業,保證社會穩定,等等。而企業行為本質上是經濟行為,企業以獲取經濟利益為目標,雖然在計劃經濟下企業代替政府行使了一部分社會職能和政治職能,但卻導致整個社會的效率低下。因此,在現實條件達不到要求的情況下,實行政企合一的政企關系不可避免地導致政府對國有企業的軟預算約束。于是出現了所謂的“政府管了許多不該管、管不好的事的同時,卻延誤許多本該自己管卻又未能管好的事”的悖論。

二、轉變政府職能、硬化國有企業預算約束

政企不分造成國有企業軟預算約束,導致經濟效率低下,產品短缺,經濟增長缺乏動力。1978年改革開放后,為解決政企不分問題,提高國有企業效率與活力,我國進行了一系列的改革,改變政企不分的政企關系成為經濟和政治體制改革當中的一項重要內容。從政企關系改革的歷程中可以看出,在社會主義市場經濟條件下對政企關系的界定取得了巨大的歷史進步。一方面,政府在重新界定自身職能的基礎上開始初步嘗試將自己以往在經濟活動中的超經濟行為逐步轉變為市場經濟條件下所要求的那種合理、規范的經濟行為。另一方面,國有企業在經濟活動中的地位已完成了由放權讓利階段的“相對獨立”到現階段的擁有“獨立法人財產權”的轉變,企業行為作為社會主義市場經濟活動中的基本經濟行為主體的地位也得到了認可。[4]溫家寶總理在《關于制定第十一個五年規劃建議的說明》中就曾指出：“只有堅決實行政企分開,企業才能真正成為市場主體,也才能更大程度地發揮市場配置資源的基礎性作用;政府才能集中精力全面履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能,也才能建立起有效的宏觀調控體系和制度。要繼續推進政企分開,堅決把不該管的事交給企業、中介組織和市場,同時把該管的事切實管好,并要適應新的情況,更多地運用經濟手段和法律手段加強管理?！盵5]因此,解決政企不分,推動國有企業融入市場成為競爭主體,要求實現政府職能的轉變。從管理制度層次上分析,關鍵在于政府行政體制改革以及政府職能的轉變。[6]

(一)政府機構改革

1978年以來,我國共進行了五次政府機構改革。第一次改革是1982-1983年。主要目的是提撥年輕干部,削減重疊機構,加強政府中負責協調、統計和監督的部門,同時進行裁員。經過這次改革,國務院的部委由原來的100個減至61個,中央機關的干部編制減少了25%,省市縣機關的干部編制減少了20%。第二次改革是1987-1988年。一是改革國務院下屬機構,將政府的一些職能交給企事業單位、行業協會或開發公司,將政府在經濟工作方面的重點從直接的經濟管理逐漸轉向宏觀調控。國務院下屬的永久性機構由過去的72個削減為66個,臨時性機構由75個減少到49個。二是對中直機構進行改革,實行黨政分離。三是地方政府改革。第三次改革是1993-1996年。主要目的是實行政企分開,并重點加強政府執法部門和行政監督部門的建設。第四次改革是1998年。目的是進一步實現政企分開,加強政府在宏觀經濟管理、社會管理和公務員管理方面的能力,同時精簡機構和人員。通過改革,將國務院的40個部委縮減為29個。國務院各部門轉交給企業、社會中介組織和地方的職能有200多項。[7]2003年進行了第五次行政管理體制改革,重點是轉變政府職能,逐步建立與比較完善的社會主義市場經濟體制相適應的行政管理體制。每次行政體制改革都把政企分開作為一項重要任務,作為轉變政府職能的重要內容,但是每次改革都沒有徹底改變政企不分的關系,政府與企業之間總是存在著千絲萬縷的關系。因此,在2007年黨的十七大報告中提出要“探索實行職能有機統一的大部門體制,健全部門間協調配合機制;減少行政層次,降低行政成本,著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題?！币簿褪窃俅翁岢鲞M行政府機構改革,又一次重申了政企分開問題。2008年3月全國人民代表大會通過了在中央機構進行大部制改革的決定。這次國務院機構改革可以看作是政府機構的第六次改革。改革涉及調整變動的國務院機構共15個,正部級機構減少4個。改革后,除國務院辦公廳外,國務院組成部門設置27個。政府期望通過大部制改革,解決政出多門的問題,減少政府對企業經營活動的干預,實現由政府主導型經濟發展向市場主導型經濟發展的轉變。實行政府機構大部制改革,是在資源環境的約束下,在全社會基本公共需求全面快速增長的情況下,由生存型社會向發展型社會轉變的客觀要求。

(二)轉變政府職能

在政經一體、政企合一、政資合一、政事合一的權力主導體制中,政府在事實上集一般社會管理者、市場監管者、企業所有者、生產經營者四重角色于一身,實踐證明,這種格局不變,市場調節的基礎性作用就很難充分發揮出來。在社會主義市場經濟體制下轉變政府職能,實現政企分開,就要改變政府對企業的直接行政管理,政府的經濟職能是從宏觀上對經濟進行調控,彌補市場失靈的缺陷,而企業作為市場運行中的微觀經濟主體,要按照市場規律行事。從本質上看,政企分開主要是政府職能與企業職能的界定和分離。轉變政府職能,實質上就是要理順政府與企業的關系,明確政府職能的方向和界限,讓政府在其發揮職能的范圍內高效運行,以推動社會經濟的發展。[8](P5)從現階段看,轉變政府職能就是要將政府對微觀經濟主體的控制轉變為對國民經濟運行的宏觀宏觀調控;將政府國有資產管理者的職能與一般性的經濟管理職能分開;將經濟管理型政府轉變為服務型政府。

1.政府對經濟運行進行宏觀調控的職能。宏觀調控是市場經濟國家對經濟進行調節的主要形式。市場機制本身具有自動調節的功能,但是存在市場失靈的情況,如壟斷、負外部性、公共物品的提供等。在市場失靈的地方由政府進行干預,通過政府干預解決市場失靈。市場經濟下的政府宏觀調控與計劃經濟下的指令性計劃不同,它不對微觀經濟主體進行直接管理,而是綜合運用財政政策、貨幣政策、收入政策、匯率政策等經濟政策工具對宏觀經濟運行進行調控,通過影響投資和消費改變經濟中的有效需求,使總供給與總需求相等,以期實現經濟增長、充分就業、國際收支平衡等經濟目標。除了經濟手段外,政府進行宏觀調控還可以輔之以必要的行政手段和法律手段。在政府的宏觀調控下,企業仍然是獨立自主的經濟主體,按利潤最大化目標進行生產,這樣才能充分發揮市場機制的作用,實現資源最優配置,將政府從微觀管理中解放出來,讓市場規律起支配作用。因此,轉變政府職能、實現政企分開,就是要切斷政府對微觀經濟主體的干預,使政府的經濟職能集中到宏觀調控上來而不是直接經營企業。政府對經濟運行進行宏觀調控,也就是為企業生產經營創造外部條件,營造公平競爭的市場環境。2008年開始的大部制改革就明確提出,國家發改委、財政部、中國人民銀行等部門要建立健全協調機制,各司其職,相互配合,發揮國家發展規劃、計劃、產業政策在宏觀調控中的導向作用,綜合運用財稅、貨幣政策,形成更加完善的宏觀調控體系,提高宏觀調控水平,國家發展和改革委員會要減少微觀管理事務和具體審批事項,集中精力抓好宏觀調控。

2.政府履行國有資產管理者的職能。政企不分的一個原因就是政府既是企業的所有者又是企業的經營者,政府通過行政手段干涉企業的生產經營,導致經濟效率低下。實現政企分開,政府要承擔起國有資產管理者的職能,同時剝離其國有資產經營者的職能。作為國有資產的管理者,政府要實現國有資產的保值增值。在我國的國有資產管理體制中,由于缺乏對企業經營者有效的激勵與約束機制,導致在國有企業改制過程中,國有資產被嚴重低估低售,造成國有資產的大量流失,與政府國有資產保值增值的目標大相徑庭。因此,在國有企業改革過程中,政府要加強監管,采取一切措施防止國有資產流失。政府要按照“國家所有,分級管理,授權經營,分工監督”的原則行使其投資權和管理權。

3.建立服務型政府。建立服務型政府強調政府的社會管理職能和公共服務職能。服務型政府以履行公共服務職能為首要任務創新公共服務體制,改進公共服務方式,著力解決就業、入學、就醫、社會保障、社會治安、安全生產、環境保護等人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。大力發展科技、教育、衛生、文化等社會事業,努力實現人人享有基本公共服務的目標。完善社會保障制度,健全社會救濟救助體系。完善公共財政體制,穩步提高公共基礎設施建設、社會事業發展和社會保障等方面的支出比重。制定優惠政策,鼓勵慈善捐助,發展慈善事業。[9]服務型政府是民主政府、有限政府、法治政府、責任政府和績效政府,這是服務型政府的形態,也是服務型政府的目標,更是完善市場經濟體制的必然要求。[10]通過建立服務型政府,轉變政府職能實現政府轉軌,才可以真正實現政企分開,使企業真正成為獨立的微觀經濟主體。

三、結語

東北地區是計劃經濟執行最好的地方,也是傳統思維模式根深蒂固的區域。在經濟轉軌過程中,思想上的因循守舊成為造成東北落后的原因之一,保守的行為模式阻礙了東北地區非國有經濟的發展,而國有企業的發展又難以為繼,東北的落后就成為一種必然。東北老工業基地的振興,關鍵在國有企業,而國有企業改革的關鍵又在于硬化預算約束。所以能夠起到硬化國有企業預算約束作用的各種機制、方法、手段就成為重振國有企業雄風的關鍵因素。轉變政府職能、重構政府與國有企業之間的關系,是硬化國有企業預算約束的重要機制。國有企業的問題解決了,東北振興的問題才能得到解決。因此,在經濟轉軌過程中,要改革國有企業與政府之間的關系,將政企合一型政企關系轉變為政企分開型政企關系。政企分開有助于硬化國有企業的預算約束,煥發國有企業活力。政企分開是經濟改革和政府改革的任務之一,實現政企分開要求進行政府機構改革,轉變政府職能,放權于企業,使國有企業真正成為自主經營的法人實體。

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趙瑩(1977-),女,經濟學博士,遼寧大學經濟學院講師,主要從事西方經濟學研究。