征地補償中農民土地權益受損問題探討

郭玉杰 孫冬梅

[關鍵詞]征地補償;農民土地權益;保護

土地征用是政府為了公共利益的需要而依法強制取得他人土地并給予補償的行為。國外學者認為,征用權是最高統治者在沒有征得所有者同意的情況下將財產用于公共目的的權力,是政府與生俱來的權力。土地征用作為憲法特權,其存在的理由就在于:當交易成本很高時,由政府提供公共物品可能比市場交易更有效率。千年來,我國農民一直沿襲著“土地和家庭保障”模式,農民的生、老、病、死完全依賴于自身及家庭。改革開放以來,我國在農村社會保障方面做了許多工作,取得了一些成功的經驗,但由于受各方面客觀條件限制,相對于城鎮居民,農民的社會保障相對滯后。同時,在城市化進程中產生了新的問題。在城市化進程中,農村集體土地大量被征用,大量農民將成為失地農民。由于農村的社會保障體系的不完善,農民唯一的保障途徑——土地也被征用,加之現行的征地安置標準過低且方式單一,導致大量失地農民轉化為城市貧民,它直接關系到我國經濟發展和社會穩定以及我國市場經濟體制的完善。政府不規范的土地征用行為極大地侵害了農民的土地權益,并引發了一系列的社會問題。因此,有必要研究如何規范政府的土地征用行為,以既滿足隨著國家社會經濟發展而日益增長的土地需求,又切實維護和保障農民的土地權益。

一、征地補償中的失地農民土地權益受損的幾種表現

我國現行的土地征用制度發端于計劃經濟時代,其歷史可追溯到新中國建國初期,目前,已初步形成以《憲法》為基礎、以《土地管理法》及相關條例為中心的土地征用制度法律體系。現行的土地征用制度安排在保證國家社會經濟發展所需土地的同時,也存在著土地征用目標泛化,征用補償標準偏低等缺陷,并在一定程度上侵害了農民的土地權益。

1.土地的種植收益與農民失地后的補償收益不等。

2.土地的就業功能與農民失地后的就業保障不協調。

3.土地的社會保障功能與農民失地后社會保障功能轉換的不順暢。

4.土地征用目標泛化,侵害農民土地權益。

5.土地征用補償標準偏低,侵害農民經濟利益。

二、征地補償中失地農民土地權益受損成因分析

我國土地征用中農民權益屢遭侵害,有其主客觀原因。主要有:農民維權意識淡薄、本身缺乏維護自身利益的土地權力基礎和組織保障,一些地方政府隨意擴張土地征用范圍、侵害農民土地權益,公共利益界定和征地補償標準制定等存在技術上的困難。

1.農民處于維權的弱勢地位,維權意識淡薄。

2.農民缺乏維護自身利益的土地權力基礎和組織保障。土地承包經營權制度不完善,存在產權殘缺,導致農民無法有效地保護其土地產權。農民組織化程度偏低,導致農民缺乏維權的組織保障。

3.一些地方政府隨意擴張土地征用范圍、侵害農民土地權益。

4.公共利益界定和征地補償標準制定存在技術上的困難。

三、妥善解決征地補償中失地農民土地權益受損問題的重要性和必要性

近年來全國有近億畝耕地被征用,其直接后果是造成了4 000多萬徘徊在城市邊緣的“失地大軍”,他們有著一個共同特點—務農無地、上班無崗、低保無份。2003年,九三學社進行的一項調查表明,目前60%的失地農民生活處于十分困難的境地。失去土地的農民,不僅付出了慘重的代價,而且就業和社會保障均無著落。根據九三學社對遼南某市郊區的調查,失地前平均每個勞動力年收入在1萬元左右,戶均收入2萬元左右。失地后,不僅收入減少,還由于搬進樓房,取暖費、電費、水費、物業費、飲食費等支出增大,平均每年每戶農民減收1.13萬元。因為生活拮據,甚至出現了失地農民以撿破爛為生的群體,有的農戶夜里連電燈都舍不得點,到農貿市場撿菜吃、到河邊洗衣服、在樓下支起鍋灶做飯的農民大有人在。特別是城鄉接合部或城市郊區農民,失去土地后,很大一部分成為游離于城鄉社會之間的“邊緣人”。他們別無選擇,只以在未經任何培訓的條件下進入城市,又因為這些城市并沒有做好接收吸納他們的準備,使得他們面臨被徹底“邊緣化”的危險。他們中間條件和運氣好一些的,經過百般周折和十分煩瑣的手續就業,但是即使找到一份工作,也要時常處于怕失業、怕生病、怕孩子失學、怕暫住證上找麻煩的惴惴不安的心態之中。處于這種心境的農民并不認同城市是自己的家,他們與城市間存在著難以消除的隔膜。這些成千上萬已經游蕩于城市邊緣的“失地大軍”,如不及時引導,還有成千上萬即將在征地中為失地農民的農民,土地權益再不妥善加以保護,必然會對整個社會甚至國家的發展穩定產生負面影響。

四、規范政府土地征用行為,切實保障農民土地權益

1.明確界定公共利益,規范政府土地征用行為。

2.完善土地征用補償機制,提高土地征用補償標準,改變征地補償原則。

3.完善配套機制,保障失地農民利益。

4.完善征地裁決、訴訟程序

五、研究結論

無疑,在我國這樣一個農業人口占總人口70%的國度里,如果忽視農民這個龐大的利益群體的利益并使他們處于受剝奪的狀態,受懲罰的將會是整個社會。伴隨現代化的進程,農民失地不可避免,但需要對農民土地權益有所保護。現階段土地征用中農民土地權益屢遭侵害,有其主客觀的原因,突出表現為:農民維權意識淡薄,缺乏維護自身利益的土地權力基礎和組織保障,我國政府特別是地方政府具有擴張土地征用范圍、侵害農民土地權益的利益沖動,公共利益界定和征地補償標準制定存在的技術上的困難。要切實保護農民土地權益,就必須明確界定公共利益,規范政府土地征用行為;完善土地征用補償機制,提高土地征用補償標準,改變征地補償原則;完善配套機制,保障失地農民利益;完善征地裁決、訴訟程序。□

(編輯/穆楊)