中國式財政分權(quán)與地方政府財政支出規(guī)模的膨脹——實證檢驗“利維坦”模型在中國的有效性

李 婉，江 南

(1.上海立信會計學院 財政與稅務學院，上海 201620；2.江西財經(jīng)大學，江西 南昌 330013)

一、控制地方政府財政規(guī)模的財政體制分析

隨著政府在現(xiàn)代經(jīng)濟中發(fā)揮的作用越來越大，財政規(guī)模亦隨之膨脹。在我國，雖然分稅制改革使中央政府集中了越來越多的收入，但是，據(jù)平新喬的統(tǒng)計，[1]我國地方政府仍占有將近四分之三的財政支出數(shù)額和越來越多的財政資源。因此，為了抑制政府財政規(guī)模的膨脹，我們不得不重視影響地方政府財政支出規(guī)模的因素。影響因素有很多，但是，就如Oates所說的，[2]我們懷疑政府的結(jié)構(gòu)——財政體制本身，就會對政府的規(guī)模造成影響。

（一）“利維坦”模型分析

早在1972年，Oates在《財政聯(lián)邦制》一書中提出，[3]財政分權(quán)使地方政府的收入和支出聯(lián)系更緊密，這減少了在財政集權(quán)時地方居民要求中央政府為地方項目買單的情況，因而財政分權(quán)會降低政府的財政支出規(guī)模。對分權(quán)會降低政府財政規(guī)模最有影響的理論是布倫南和布坎南于1980年提出的“利維坦”模型或“怪獸”模型。[4]在這個模型中，政府被塑造成一個自私自利的經(jīng)濟人，它的目標是追求財政收入最大化。而財政分權(quán)恰恰能對政府的這種行為形成有效的抑制，因為分權(quán)必然帶來地方政府之間的競爭，而政府間為爭取財政資源而展開的競爭，以及人們?yōu)樽非筘斦找娑M行的跨轄區(qū)遷移，能夠部分甚至是全部取代對征稅權(quán)的明確的財政約束.稅權(quán)受到約束，地方政府財政支出也同樣難以擴展。總之，用他們的話來概括就是：當收入分權(quán)和支出分權(quán)的程度越高時，政府對社會資源的侵占就會越少。Stein更進一步闡析了“利維坦”模型中分權(quán)帶來的對地方政府的約束。[5]他認為，在一個民主社會里，當?shù)胤秸皇谟柝斦淖灾鳈?quán)時，地方居民就會有機會，也會有動力，去監(jiān)督地方官員的行為，控制他們的行為，使財政決策更嚴謹，減少一些不必要的開支和浪費，這都有助于降低地方政府的財政規(guī)模。

（二）實證檢驗

模型僅僅只是一種理論和猜想。財政分權(quán)是否真能起到對政府財政規(guī)模的抑制作用，還需實證檢驗。Oates最先以57個國家為樣本，[2]以中央稅收占全國稅收收入的比重為集權(quán)指標，發(fā)現(xiàn)財政集權(quán)與政府的收入規(guī)模呈負相關(guān)，這否定了他提出的財政分權(quán)會降低政府規(guī)模的假定。但是，當他引入人均收入來表示經(jīng)濟發(fā)展程度這個變量后，財政集權(quán)和政府收入規(guī)模之間的關(guān)系就消失了。1989年，Oates采用同樣的方法，[6]以43個國家和美國48個州為樣本，來檢驗分權(quán)和財政規(guī)模的關(guān)系，但是，沒有發(fā)現(xiàn)二者的關(guān)系。但是，Giertz采用美國50個州1969的數(shù)據(jù)，[7]以州的稅收收入占州和地方政府收入的比例為集權(quán)指標，發(fā)現(xiàn)財政集權(quán)會擴大人均財政支出。Marlow采用美國1946年至1985年期間的數(shù)據(jù)，[8]以州和地方政府占全國財政收入的比重為分權(quán)指標，發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)會減少政府的整個支出規(guī)模。Stein對19個拉丁美洲國家1990年到1998年的數(shù)據(jù)進行了分析，[5]得出財政分權(quán)會擴大政府支出規(guī)模的結(jié)論。Roddeen以59個國家1978年到1997年的數(shù)據(jù)為樣本，[9]以地方自主收入占政府總收入的比例為分權(quán)指標，發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)會減少政府的支出規(guī)模。至于中國，Chien-hsun Chen利用1986年到1998年各省的數(shù)據(jù)，[10]以各省的支出占全國財政支出的比例為財政分權(quán)的指標，發(fā)現(xiàn)我國的財政分權(quán)最終增加了各省的財政支出規(guī)模。胡書東采用了同樣的指標，[11]并對1952年到1985年和1985年到1998年的情況分別做了全國的時間序列分析和省的面板數(shù)據(jù)分析，其結(jié)論是我國的財政分權(quán)與政府收入規(guī)模均呈正相關(guān)。孫群力考慮到我國預算內(nèi)、外的收支和財政不平衡構(gòu)建了7個指標，[12]并利用1978-2003年的全國時間序列數(shù)據(jù)以及28個省的面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)我國支出分權(quán)和縱向不平衡指標會提高地方政府規(guī)模，而收入分權(quán)則縮小了地方政府規(guī)模。孔劉柳和謝喬昕利用1995-2006年時間序列數(shù)據(jù)，[13]選取某一地區(qū)預算內(nèi)收入與該地區(qū)預算內(nèi)收入加中央預算內(nèi)收入之和的比值為財政分權(quán)的變量，發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)僅對東部地區(qū)的地方政府規(guī)模具有一定的相對約束作用，對中西部則有擴大的影響。

這里需要強調(diào)的是Jin和Zou的研究。[14]他們最早指出，很多關(guān)于財政分權(quán)和政府財政收支規(guī)模的實證研究使用的指標太簡單了，不能真正反映一個國家的分權(quán)情況。他們采用了三個指標：以地方政府支出占總支出的比例為支出分權(quán)指標，以地方政府收入占總收入的比例為收入分權(quán)指標，以中央政府轉(zhuǎn)移支付占地方政府支出比例為垂直不平衡指標。他們分析了32個工業(yè)化國家和發(fā)展中國家1980-1994年之間的情況，結(jié)果發(fā)現(xiàn)支出分權(quán)會減少中央政府的支出規(guī)模，增加地方政府和整個政府的支出規(guī)模；收入分權(quán)會增加地方政府的支出規(guī)模，減少中央政府的支出規(guī)模，但因前者增加額小于后者，所以整個政府的規(guī)模會得到降低。而財政不平衡則會同時增加地方政府、中央政府和整個政府的支出規(guī)模。Fiva同樣以地方政府自主收入占政府總收入的比例為收入分權(quán)指標，[15]地方政府的支出占政府總支出的比重為支出分權(quán)指標，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在支出分權(quán)給定的情況下，收入分權(quán)傾向于縮小政府的支出規(guī)模。而在收入分權(quán)給定的情況下，支出分權(quán)傾向于擴大政府的支出規(guī)模。

從以上的介紹可以看出，財政分權(quán)能否起到抑制地方政府財政規(guī)模的作用，以及將通過什么樣的方式產(chǎn)生作用，特別是在中國這個特定的環(huán)境下，確實是一個有待進一步研究的課題。從已有的研究來看，其存在的弊端是，都未能認識到中國的財政分權(quán)所依托的宏觀環(huán)境，以及存在的不同于西方分權(quán)模式的獨特之處。因此，所使用的財政分權(quán)的指標也未能準確反映我國財政分權(quán)的特點，也未能找到“利維坦”模型不適用于中國的原因。基于此，本文將用省級面板數(shù)據(jù)做一具體的實證研究，并重新梳理我國財政分權(quán)對地方財政規(guī)模產(chǎn)生影響的背后機理。

二、中國式財政分權(quán)與地方政府財政支出規(guī)模：實證與理論的分析

（一）數(shù)學模型

為了檢驗地方政府財政支出規(guī)模和財政分權(quán)以及其他變量之間的關(guān)系，我們采用下面這個模型：

其中，it表示第i個地區(qū)第t年的數(shù)據(jù)。Yit代表地方政府財政支出規(guī)模。要說明的是，本文要研究的財政規(guī)模，是指地方政府相對于本地GDP的預算內(nèi)財政支出規(guī)模。controlit代表控制變量。我們對控制變量的選擇，主要是基于以下的認識：一個地區(qū)的財政規(guī)模既受地方居民對公共產(chǎn)品需求的驅(qū)動，但又受限于地方政府提供這種公共產(chǎn)品的能力。[16]因此，控制變量主要包括以下幾個變量：人口（POPULATION）、城市化進程（URBAN）、人均GDP（GDPPC）、GDP的增長率（GROWTH）、開放度（OPENNESS）和非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化比率（INDUS）。需要說明的是，這里的人均GDP均換算成以1980年的價格為基期的人均GDP。城市化進程以非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎貋肀硎荆_放度是以換算成人民幣的進出口總額占GDP的比率來表示，非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化比率是GDP中第二、第三產(chǎn)業(yè)所占的比重。GDP的增長率是剔除了物價因素后的真實增長率。vit是擾動項。

FDit代表的是財政分權(quán)指標。財政分權(quán)指標的確定是進行財政分權(quán)實證研究的關(guān)鍵，它決定了我們能在多大的程度上準確地反映出我國財政分權(quán)的影響。但是，如何反映各省財政分權(quán)的程度似乎是個見仁見智的事情，仍存在很大的爭議。從現(xiàn)有的研究我國財政分權(quán)的文獻來看，反映各省財政分權(quán)程度的指標主要有以下幾類：一是以Ma、Lin和Liu等人為代表的，[17-18]以地方政府在其籌集的收入中所留成的比例來反映地方政府的分權(quán)程度。但是，前者采用了平均分成率的指標，后者則使用了邊際分成率，而且這兩個指標都用來分析分稅制改革以前的分權(quán)體制的影響。二是Zou在和別人合作的一系列的文章當中，[14]以省級政府的本級收入和本級支出與中央的收入和支出之比，分別代表省級政府的收入分權(quán)程度和支出分權(quán)程度。為了消除人口的影響，Zou有時會采取人均的指標。除此之外，他會把比較的對象改為全國財政收入和支出。Chen和胡書東在研究中國的財政分權(quán)對地方政府財政規(guī)模的影響中，[10-11]也同樣使用了這兩個指標。從現(xiàn)有的文獻來看，將某一地方政府的收支和全國財政收支相比以作為財政分權(quán)指標，是整個學術(shù)界一直最普遍采用的。三是張晏在一篇論述財政分權(quán)對我國經(jīng)濟增長影響的文章中采取了和Zou相似的指標，[19]但是，她又考慮到了預算外部分的資金，因而增加了一個預算內(nèi)外總收支分權(quán)的指標。孫群力也采用了同樣的方法。[12]為了全面反映我國財政分權(quán)的程度，本文既采用了現(xiàn)在使用最廣泛的支出分權(quán)指標（DCbexp=各省預算內(nèi)本級支出/全國預算內(nèi)支出DCbexp）和收入分權(quán)指標（DCbrev=各省預算內(nèi)本級收入/全國預算內(nèi)收入）。同時，本文還考慮到，如果地方政府的收入更多的是依賴中央政府的補助，它會越受控于中央政府，中央政府會根據(jù)自身的意愿來決定是否給予地方收入，以及給予多少收入，同時還會對這部分收入的使用規(guī)定了方向，這無疑會降低地方政府的財政權(quán)力。因此，本文還采用了地方財政自給程度（FS＝各省本級收入/本級支出）和地方財政依賴度（FD＝中央對各省的補助收入/各省的預算內(nèi)總收入）兩個指標，以全面地反映我國財政分權(quán)的程度。

由于西藏和海南的數(shù)據(jù)不全，對于四川的數(shù)據(jù)，我們找不到在20世紀80年代初期口徑一致的財政收支數(shù)據(jù)，重慶是在1997年才成為一個直轄市的。因此，為了樣本的一致，我們這里分析的地方政府主要包括除海南、西藏、四川和重慶之外的全國27個省市。模型的研究時間為從1980年到2006年。

財政分權(quán)變量的數(shù)據(jù)主要來源于1992年、1994年至2007年各年的《中國財政年鑒》、《中國財政統(tǒng)計1950-1988》和《新中國五十年統(tǒng)計資料匯編》。因變量和其他自變量1999年之前的數(shù)據(jù)來源于《新中國五十年統(tǒng)計資料匯編》和《China’s Provincial Statistics，1949-1989》，1999年及以后的數(shù)據(jù)來源于各年的《中國統(tǒng)計年鑒》，有關(guān)城市化的數(shù)據(jù)來源于2000年到2007年的《中國人口統(tǒng)計年鑒》。

由于我們不是對總體進行抽樣分析，而是直接分析整個樣本。因此，我們主要采用雙向固定效用模型。本文所使用的統(tǒng)計軟件為EVIEWS6.0。

（二）回歸結(jié)果分析

表1提供了財政分權(quán)影響地方財政支出規(guī)模的實證結(jié)果。從中可以看出，1980年后，我國的支出分權(quán)對地方政府的財政規(guī)模產(chǎn)生了非常顯著的正的影響。這意味著，當中央將更多的支出權(quán)力和職責轉(zhuǎn)移給省級政府時，將會刺激各省財政規(guī)模的增長。而收入分權(quán)對地方財政規(guī)模的影響，從我們的實證研究來看，同樣產(chǎn)生了正的影響，但這種影響極不顯著。因此，從整個時期的實證來看，收入分權(quán)對地方財政規(guī)模基本沒有影響。但是我們的實證結(jié)果顯示，財政自給程度對財政規(guī)模有非常顯著的負的影響。也就是說，當各省的自身收入越能滿足其支出需要時，其財政規(guī)模就越低。這也意味著，滿足地方支出所需的收入由其自己來組織而不是仰賴于中央政府時，確實對地方政府產(chǎn)生了良好的激勵作用，使其更節(jié)儉地使用資金，因而能約束其財政規(guī)模的擴張。換而言之，當中央政府對地方的收入和支出影響越少時，確實越能提高地方政府使用資金的效率。分稅制改革后，我國的中央政府占有了更多的收入，使地方政府更加依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付。我們對1994年后開始實施的轉(zhuǎn)移支付制度進行的實證研究表明，轉(zhuǎn)移支付對地方的財政規(guī)模產(chǎn)生了顯著的正的影響，一個地區(qū)的預算內(nèi)收入中的中央補助比例越高，其財政規(guī)模就越大。這正驗證了Nelson和Zax等人所發(fā)現(xiàn)的“粘紙繩”現(xiàn)象，[20-21]即地方政府總是傾向于花掉更多的錢，以獲得更多的補貼。特別是在我國中央對地方的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額只能多不能少時，尤其會如此。

表1 財政分權(quán)影響地方財政支出規(guī)模的實證結(jié)果

其他變量對預算內(nèi)財政支出規(guī)模的影響是，無論是總?cè)丝谝?guī)模還是人均GDP都對地方政府的財政規(guī)模產(chǎn)生了負的影響，其中影響比較顯著的是人均GDP。這意味著在我國，人口的增長和人們生活水平的提高并沒有相應的財政規(guī)模的增加與之相適應。如果經(jīng)濟的發(fā)展和居民生活水平的提高必然要求政府提供更多的公共產(chǎn)品，那么，我國地方居民增加公共支出的需求可能反映不到地方政府那里，至少是在預算內(nèi)的財政規(guī)模中體現(xiàn)不出來。GDP的實際增長率對財政規(guī)模產(chǎn)生了顯著的負的影響。非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化比例越高和開放度越高的地方，財政規(guī)模就越大，而且二者的影響都非常顯著，但是，我國城市化的程度對地方財政規(guī)模的影響卻非常不顯著。

（三）模型解釋：為什么“利維坦”模型在我國會失效

為什么我國財政分權(quán)并不能如“利維坦”模型所描述的那樣，對地方政府財政支出規(guī)模起到抑制作用呢？根源在于我國財政分權(quán)體制所發(fā)揮作用的環(huán)境和財政分權(quán)模式都完全不同于西方。

1.我國的財政分權(quán)是依托于我國而非西方的政治制度

我國的政治體制對我們要分析的問題的影響是，我們不能從地方居民的偏好中理出我國財政分權(quán)對地方財政支出規(guī)模的影響。在西方的民主選舉的政治體制下，其財政分權(quán)發(fā)揮作用的機理是，決策的意志由全體選民轉(zhuǎn)為地方選民，這導致財政決策的結(jié)果最終發(fā)生了改變。因此，在閱讀西方有關(guān)的財政分權(quán)文獻時，我們會發(fā)現(xiàn)，可以自由遷移的地方居民的偏好往往成為邏輯推理的起點。但是，我國的財政分權(quán)體制是在一種完全不同的環(huán)境中發(fā)生。既然全體選民在我國的財政決策中并不起很大的作用，因此，分權(quán)決不會意味著地方居民的決策地位的提高。這對地方財政規(guī)模的影響是，即使中央政府給予地方政府充分的自主權(quán)，地方居民擴大財政規(guī)模的偏好可能反映不到地方政府那里，其控制地方政府財政規(guī)模的欲望也可能無法實現(xiàn)。

因此，西方的地方居民和地方政府之間的博弈方式在我國可能并不存在，或者是以完全不同的方式存在。如果權(quán)力的下放意味著財政決策意志的轉(zhuǎn)換，那么在我國，分權(quán)顯然意味著地方的財政決策與集權(quán)時相比，受地方領(lǐng)導人的意志的影響更大些。此時，在財政分權(quán)提供給地方領(lǐng)導人一定的財政自主權(quán)時，地方領(lǐng)導人在財政規(guī)模上是有擴張的沖動，還是愿意去縮減財政規(guī)模呢？從邏輯上我們認為更可能會發(fā)生前一種情況。因為，地方政府作為尼斯坎南所描述的官僚機構(gòu)，[22]出于對自身效用最大化追求，以及為了有更好的“政績”，往往會有追求預算規(guī)模最大化的偏好。而且，我們有理由相信，由于地方政府官員的素質(zhì)一般較低，管理能力不高，同時他們跟居民的接觸的機會多，有更多腐敗的機會，[23]地方的預算系統(tǒng)往往不夠完善，[24]會使地方的財政規(guī)模更有擴張的趨勢。因此，從實證結(jié)果我們會發(fā)現(xiàn)，我國的財政分權(quán)，特別是支出分權(quán)，會導致地方財政規(guī)模的膨脹。

2.我國財政分權(quán)模式?jīng)Q定了“利維坦”模型中所描述的地方競爭帶來的對征稅權(quán)的限制無法發(fā)揮作用

在我國，按照Stegarescu對稅收自主權(quán)的界定，[25]我國地方政府沒有自主開征稅收的權(quán)力，也不像別的單一制國家，擁有部分或全部的稅基或稅率的決定權(quán)。在確定稅收的分享方面，也沒有和中央平等的地位。對于各種預算內(nèi)的非稅收入，無論是使用權(quán)的收益，還是各種附加收費、罰沒收入，中央政府也都對征收的各個環(huán)節(jié)做了具體的規(guī)定。地方政府在征稅方面沒有決定權(quán)，這顯然使布坎南有名的“利維坦”模型在我國因地方政府沒有征稅權(quán)而無法發(fā)揮限制政府財政規(guī)模的作用。

因此，在我們的實證結(jié)果中，我們發(fā)現(xiàn)收入分權(quán)指標沒有發(fā)揮顯著的影響。但是，布坎南的思想仍引起我們思考的是：如果分權(quán)必然帶來地方政府爭奪稅源的競爭，而我國地方政府稅收的自主權(quán)又很有限時，地方政府又會以什么樣的方式展開競爭？這種競爭又如何影響到財政規(guī)模？我們認為，我國地方政府很可能通過提供更多的能改善投資環(huán)境的公共產(chǎn)品和公共服務，以提高競爭能力。這顯然又促使地方政府通過支出的渠道，導致了地方財政支出規(guī)模的增加。

三、結(jié)論及“利維坦”模型的啟示

財政分權(quán)曾一直被寄予很高的期望，包括它會促進地方經(jīng)濟的增長、使地方政府的決策更加嚴謹，以及抑制地方政府財政支出規(guī)模的膨脹等。本文研究的意義在于，揭示在不同的制度環(huán)境下以及實施不同的財政分權(quán)模式，財政分權(quán)會產(chǎn)生截然不同的結(jié)果。也正是這些原因，導致布倫南和布坎南所闡述的“利維坦”模型在我國不能發(fā)揮其作用。

總的來看，在我國的政治體制下，地方政府追求財政規(guī)模的最大化傾向，以及爭奪稅源的財政競爭，導致了我國的財政分權(quán)沒有起到限制地方政府財政支出規(guī)模的作用。也就是說，當中央政府將更多的支出權(quán)力和職責轉(zhuǎn)移給地方政府時，會導致地方政府財政支出規(guī)模的擴張。[26]而收入分權(quán)的約束作用，也因為地方政府在收入自主權(quán)上的缺失，使其無法產(chǎn)生影響。但是，當我們將收入和支出結(jié)合起來時會發(fā)現(xiàn)，當?shù)胤阶约航M織的收入越不能滿足支出需要只能仰賴中央政府的補助時，就會越增加這種擴張的趨勢。我們對1994年后實施的轉(zhuǎn)移支付制度的實證研究亦證明了此點。

“利維坦”模型在我國的失效說明，財政分權(quán)本身并不能對地方政府的財政規(guī)模起到抑制作用。顯然，在布倫南和布坎南構(gòu)造的模型中，真正抑制了政府財政規(guī)模的是基于財政分權(quán)的競爭和分權(quán)下轄區(qū)居民對政府的制約。這二者使得政府不得不盡量少侵占社會資源，否則，最終會損害到自己的利益。因此，在我國，如果要抑制地方政府財政規(guī)模的擴張，僅僅對地方政府的財政權(quán)力進行調(diào)整，并不能達到這個目的。今后我國財政體制改革的方向應是在賦予地方政府一定的財政自主權(quán)之前，要先構(gòu)造能有效約束地方政府行為的機制，要加強對地方政府的監(jiān)督。在我國的政治體制下，這里的監(jiān)督既可以來自于中央政府，也可以來自于當?shù)氐木用瘢ㄟ^上下的渠道建立起一套有效的約束機制，使地方政府減少財政資金的浪費，減少對社會資源的侵占，使財政資金發(fā)揮最大的作用。

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