論公共利益的界定

郭 楊

對于公共利益,我國現行法律沒有給予明確的界定標準。概念的籠統、模糊,使得行政機關擁有極大的自由裁量權,從而導致大量的行政腐敗,破壞了社會秩序。

一、對學界觀點的歸納

筆者把學界對公共利益的界定標準歸納為三個方面。1.實質標準。即從公共利益的內涵和特征方面入手準確界定公共利益的內涵和外延。2.程序標準。比如:事前的信息公開、預先公告、說明理由、聽證程序、事后的救濟程序。3.制度保障。有學者稱其為憲法分權具體又細分為三種模式。(1)借鑒美國經驗由全國和地方人大及其常委會對公共利益進行界定。法院高度尊重立法判斷,凡是議會決定符合公共用途的征收一律被認為合憲。(2)借鑒法國經驗由司法機關與行政機關共同保障征收程序符合公益的制度。(3)由立法機關通過立法對公共利益做出概括性規定,行政機關根據實際情況進行具體闡釋,司法機關對其進行合憲性和合法性審查。

二、本人對學界觀點的看法

因為公共利益內容的不確定性及受益對象的不特定性,對公共利益準確定義非常困難。,也就是說,公共利益的實質標準很難在現實中得到落實。縱觀各國經驗及學者觀點,筆者認為認定“公共利益”的制度保障和程序保障,比界定“公共利益”的標準和范圍更為切實可行。鑒于學界對程序標準基本上爭議不大,本文就不再詳談。筆者主要就制度保障中的三種模式談談自己的看法。1.對于第二種模式,由司法機關和行政機關共同保障征收程序符合公益的制度。此種模式的設計目的在于發揮司法機關對行政機關的有效監督作用。但司法機關的財政方面受制于地方政府財政部門,人事則受制于同級黨委組織部門。因此,由司法部門去監督行政機關在實踐中就會流于形式。另外,法官并不是人民意志的直接代言人,法官作“公共利益”的解釋者,實質上是以法官的意志替代人民的意志,是司法對人民主權的僭越。2.對于第三種模式,由立法機關以立法形式對公共利益進行概括規定,而由行政機關根據實際情況進行具體闡釋。這種模式下行政機關擁有巨大的自由裁量權,勢必會釀就現實中的行政恣意,這也是目前城市房屋拆遷屢屢受阻的原因。3.對于第一種模式,筆者比較贊同。

三、筆者觀點

結合我國目前現狀,筆者對第一種模式進行了進一步的設想。雖然這種模式的實現,有待人大制度的完善與法制的健全。但從長遠來看,由全國和地方人大及人大常委會界定公共利益是人心所向、大勢所趨。現筆者就第一種模式結合中國現實談談自己的看法。

第一,筆者認為公共利益的界定權應該掌握在“公眾”手里,而由公眾決定公益內容的最好形式,莫過于人民的代表機關或代議機構。但鑒于我國的人大制度還不完善,比如中國全國人民代表大會和地方人民代表大會每年僅召開一次會議,且會期很短,然而,全國各地公益征收征用的數量相當多,這種形勢下人大很難在實際中發揮應有作用。所以,筆者認為,目前情況下應充分發揮人大常委會的作用。相對人大來說,人大常委會一般每兩個月召開一次會議,人員專職制,并且在特殊需要的時候可以臨時召集會議。

第二,對于具體界定公共利益的立法模式來說。筆者不贊同列舉式,因為社會是處在日新月異的變化與發展中的,滯后呆板的法律條文又如何能窮盡列舉呢?再加上語言的天然缺陷無法避免也無法克服,這使得立法者欲通過列舉對公共利益固定化、具體化的初衷難以實現。如果采用概括的立法模式,對于法治健全的國家來說,無疑是件好事,它可以充分發揮民主的優越性,但對于法治不健全的國家來說,卻會造成濫用自由裁量權與行政恣意和司法恣意。筆者認為:我國應采用列舉加概括的模式,借鑒其他國家的先進經驗對一些已形成共識性的事項通過立法列舉出來,最后還要加一兜底條款概括性表述,具體事例由人大常委會通過召開聽證會、論證會等形式進行民意表決。

綜上,雖然我國目前人大制度不太完善,但長遠來看,界定公共利益的重任還是要交給全國及地方人大。政府是民意的執行機關,在民意機關作出決策后行政機關要切實做好執行工作而不能篡奪民意決策權,法院也不是民意機關,而是國家的審判機關,且在我國現行體制下很難發揮有效的監督作用,因此,對于學界提出的制度保障的三種模式來說,第一種模式相對來說還是比較可行的。