整合海上執法力量維護我國海洋權益

蔡安寧

一、引言

早在600年前,我國偉大的航海家鄭和就曾疾呼:“欲國家富強,不可置海洋于不顧。財富取之海,危險也來自海上……”此話迄今仍令我們振聾發聵。

2008年12月26日中國三艘海軍艦艇從海南三亞啟航赴亞丁灣、索馬里海域實施護航。2009年2月中旬,菲律賓國會通過“領海基線法案”,將我國黃巖島和南沙群島部分島礁劃為菲律賓領土。3月,馬來西亞總理兼國防部長巴達維登陸我南沙群島的彈丸礁和光星仔礁,以宣示馬來西亞對這些島礁“擁有主權”。3月8日裝備有被動和主動低頻列陣聲吶,可以有效地偵測和跟蹤潛艇的美國監測船“無瑕”號未經中方許可在南海中國專屬經濟區活動。3月10日中國漁政311船開赴南海執行漁政管理任務,擔負起在我國南沙群島和西沙群島護漁護航的任務。3月20日,中國國務委員兼國防部長梁光烈會見日本防衛大臣浜田靖一時表示,大國中沒有航母的只有中國,中國不能永遠沒有航母。6月20日,印尼無故扣押中國8艘中國漁船以及75名中國漁民。有史以來最大規模的關于中國海上力量和海洋權益的大討論,正在網絡上、媒體上、研討會上、決策圈里,甚至在人們的街談巷議中熱烈展開,調整中國海洋策略,維護我國海洋權益已經迫在眉睫。

二、我國海洋權益面臨的挑戰

海洋權益是海洋權利和海洋利益的總稱。從權利的角度講,包括領土主權、主權權利、管轄權;從利益的角度講,就是一個國家從海上獲得的政治、經濟、安全、科研等方面的各種好處。近些年來,世界各國對海洋給予了前所未有的高度重視,各沿海國家紛紛把維護海洋權益,發展海洋經濟、保護海洋環境列為本國的重大發展戰略。究其原因,主要有以下幾方面:一是對海洋資源的重大需求,隨著陸地資源的短缺,人們紛紛把目光轉向海洋這一巨大資源寶庫;二是海洋對維護國家安全的重要地位,各海洋國家對海洋作為國家屏障的重要性有了新的認識;三是隨著世界經濟和科技的高度發展,使開發利用海洋條件不斷成熟;四是國際海洋法律不斷健全,使各國開發利用海洋有了法律保障,《聯合國海洋法公約》的生效,對世界的海洋開發利用和維護海洋活動秩序起到了巨大的推動作用。

我國大陸周邊海洋形勢相對平穩,黃海形勢穩中有憂,東海形勢突破與挑戰并存,南海形勢復雜多變。從黃海的蘇巖礁,東海的釣魚島,到南海諸島,我們可以看出我國海域存在“島礁被侵占、海域被瓜分、資源被掠奪”的狀況。例如南海諸島就存在“六國七方”的格局,中國控制9個島嶼,越南占領29個,菲律賓占領10個,馬來西亞占領3個,文萊占領1個,印度尼西亞占領2個。

在處理海洋權益之爭時,考慮到我國目前的國情和戰略重點以及睦鄰友好的外交原則,我國一貫主張“擱置爭議、共同開發”,但日本、南海周邊國家中卻是應者寥寥,而且不斷挑起爭端和糾紛,在一定程度上已經轉變為“中方擱置、他國開發”。其采取的手段主要有:一是借助輿論造勢。通過主權聲明、輿論宣傳是周邊國家侵占我海洋權益常用的方法之一。南海周邊國家頻繁抓捕中國漁民的目的,是為了強化對南海爭議海域的所謂“主權宣誓”。二是實行戰備控制。頻繁派戰機、戰艦偵察巡邏,加強對無人島礁的管控,加緊實施海洋勘測,積極提高海上作戰能力。越南、菲律賓、馬來西亞等國投入巨資擴充海空軍力量,南海戰場建設逐步實現“駐軍常態化、工事永久化、陣地縱深化”。美國飛機三到五天就到南海偵察一、兩次。三是掠奪經濟資源。掠奪性開發海洋生物資源,石油礦產資源。我國1999年開始在南海實行夏季休漁制度,有的國家不但說中國“無權宣布休漁”,而且乘我國漁民休漁之機大肆捕撈。中國在南海沒有一口油井,而其它國家卻有一千多口,每年開采石油五千到一億噸。現在這種開發還有加速之勢。越南和相關國家正同美國、英國、俄羅斯等國大型石油公司,聯合加緊勘探打井。四是組織旅游開發。企圖把海洋島嶼爭奪民事化、國際化。五是進行軍事演習。為提高東海、南海作戰的實戰能力,日本、東盟各國還紛紛舉行針對性演習。尤其值得我們警惕的是周邊國家對南海主權的侵占已經由“單一行為”向“集體協作”,由“實際控制”向“永久占有”方向發展,南海水域日益呈現國際化、同盟化的趨勢。

所有這些手段對我國海洋權益的維護形成了嚴峻的挑戰。目前6大海洋安全問題威脅我國海洋權益:一是海洋領土安全問題。我國在東海、黃海與一些國家在專屬經濟區劃分、大陸架問題上有分歧,在南海與有關國家在一些海域上有爭議。二是海洋資源安全問題。海洋產業是我國重要的國家利益,但一些國家通過所謂的“國際招標”,在我經濟海疆線內進行非法開發活動。我國漁民在傳統漁場作業時,合法權益經常被損害。三是海上交通安全問題。我國對外貿易90%以上是由海上運輸來完成的,我國的石油進口也越來越多依賴海上運輸。此外,煤炭、鐵礦石、糧食進口數量都非常可觀。如何保持海上戰略通道暢通,面臨著十分復雜的形勢。四是海洋信息安全問題。海洋信息具有戰略意義,海洋地形、地貌是劃分大陸架的基本依據,海底礦石資源分布及存儲量是開發利用的基本前提。海洋氣象、海流傳播規律、海洋大氣波動現象等,不僅有經濟意義,更具有國防意義。我國的海洋信息安全尚未引起足夠的重視,更缺乏有效的保護。五是海洋環境安全問題。我國近海是世界上污染最嚴重的海域之一,水生資源受到很大破壞,在上個世紀八十年代之前很豐富的魚類資源,現已急劇減少了,有的甚至到了絕種的邊緣。六是海洋非傳統安全問題。海上走私、販毒等,臺風、海嘯,重大海上船舶、飛機事故等非傳統安全威脅日益突出。

三、維護我國海洋權益的策略

隨著人類對海洋認識的不斷提高,對海洋開發利用在廣度和深度方面的擴展,人們提出經略海洋,即國家綜合運用政治、外交、軍事、經濟、科技和法律等手段,對國家海洋方向的利益和安全進行戰略謀劃和經營管理。2008年,中國雖然建立全海域維權巡航制度,將300萬平方公里管轄海域納入定期維權巡航制度管理范疇,但是我國維護海洋權益的形勢依然十分嚴峻,任重道遠。為維護我國的海洋權益,可以從以下幾個方面入手。

(一)充分利用國際海洋法,不斷加強國內立法

現在我們國家所擁有的海洋權益都是國際法,特別是國際海洋法明確賦予我國的,是受國際海洋法保護的。因此要維護國際海洋法律制度,或者說,要爭取維護和建立和平公正的國際海洋法律制度。這是維護中國海洋權益的首要手段。周邊國家紛紛完善海洋立法,調整海洋政策和海洋戰略,不顧歷史事實和海洋法的具體實施細則和以往的判例,不恰當、不嚴肅地引用其中對其有利的條款來侵害我國的海洋權益,也給我國敲響了警鐘,我國國內立法還欠缺,因此要不斷加強國內立法,切實維護國際海洋法公約賦予我國的海洋權益。

(二)建立統一的領導機制,不斷提高海洋執法水平

我國涉海部門眾多,除海軍外,還有國土資源部、交通部、公安部、海洋局、海關、海監、漁政、環保、地質等行政部門和海事法院等,是機構林立,多頭管理,執法分散,資源未得到有效整合。最大的弊端就是海上出事以后,要么大家都搶著去管,要么誰都不管。再就是各支隊伍自成體系,各自建設,導致低層次的重復建設,造成資源浪費。因此,必須設立一個專門的機構,由國防、外交、科技、發改委、教育、海洋有關部門人員組成,負責領導協調涉海重大政策的研究制定,包括海洋安全、海洋資源開發利用、海洋權益保護等有關海洋的重大戰略問題。我們要不斷提高自身的海洋執法水平和管理能力,以期能夠全方面維護我國的海洋安全和權益。

(三)加快聯合性調查研究,擱置爭議共同開發

依據2003年7月1日生效的《無居民海島保護與利用管理規定》,誰對某島進行管理開發,誰就享有其主權。目前,我國對東海、南海有爭議島嶼的開發還不夠,而且由于各種原因的限制,我國還不能對釣魚島、南沙諸島實施有效控制,但這并不意味著我們只能眼看著周邊國家掠奪我們的海洋資源。我們可以從以下幾個方面進行聯合性調查開發:1.是我國國內各有關單位在協調機構的協調下,對上述島嶼進行資源調查,這既是一種顯示主權的行動,也為將來進行資源開發打好基礎;2.是以承包的形式鼓勵國內團體或個人對我國有關海域進行開發,這可以大大激發國內民眾開發海洋資源的熱情;3.是聯合國外大石油公司開發東海、南海油氣資源,既解決了我國目前面臨的資金、技術困難,又可大大減小開發的風險;4.是聯合周邊國家進行漁業、油氣資源的開發,按照“擱置爭議,共同開發”的原則,實現主權歸我、資源共享。

(四)加大島礁基礎設施建設,提高相關部門裝備水平

由于南海距離遙遠,沒有港口,艦船補給比較困難,而且現在偵觀、信息設備比較落后,中國漁民在海上被抓、被扣或遭海盜襲擊,都是通過手機發回信息,由邊防、海警逐級上報。這種看不見、出不去、聯不通、管不住的局面,是他國染指南海的重要原因。因此,要為海軍、邊防、海警、海事、海監、漁政等部門增添設備。特別要為海軍、海警增加三千噸以上的艦艇和船舶;增加噸位大,續航能力強,適于處置海疆沖突器材的船舶。平時能夠到相關島礁巡邏、訓練、糾察,宣示主權管理,遇到問題能夠趕得到、管得住。同時可以考慮在美濟礁建設機場和港口,建成后可以控制整個南沙區域,也為中國艦船穿越馬六甲海峽提供了一個平臺。

(五)加強宣傳海洋意識,積極參與海洋事務活動

加強宣傳海洋意識,讓更多的人關注海洋事業,了解海洋知識,提高全社會的海洋意識,以推動我國海洋事業的發展。積極參與世界海洋事務活動,如國際海上救助、聯合反海盜、反恐斗爭、海上惡劣氣象通報等,憑借有效的地區安全合作機制,改善我國海洋安全環境。

四、結語

走向海洋是所有強國相同的戰略選擇和道路,當今各沿海國比以往任何時代都更加重視海洋的戰略地位和重大價值。維護我國的海洋權益依賴于我國綜合國力的不斷增強,依賴于我國經濟發展和科技進步,依賴于一支強大的海軍作為后盾。我國要加強對爭議海域的實際控制,要采用寓維權于開發之中的政策,來宣示海洋主權,爭取海洋權益,充分利用法律、政策、外交、經濟、科研、文化、旅游等手段來強化我國在爭議海域的實際存在。在發展海洋事業,維護海洋權益、確保安全環境等方面,中國都面臨著機遇和挑戰,需要謹慎面對、妥善處理,積極參與,進而謀求最大的海洋安全局面和利益,從而為創建和諧的周邊海洋環境,為綜合國力的強盛提供保障。