我國礦難頻發(fā)的制度性因素分析

吳富麗

“礦難”顧名思義,即礦業(yè)生產(chǎn)中發(fā)生的災(zāi)難,也就是在礦業(yè)生產(chǎn)過程中發(fā)生的造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的事故。礦難的發(fā)生會(huì)給國家、社會(huì)和個(gè)人帶來重大損失,因此世界各國都非常重視對(duì)礦難的防控。要構(gòu)建行之有效的礦難防控體系,必須全面掌握礦難的現(xiàn)狀、深入、系統(tǒng)的把握導(dǎo)致礦難的主要原因,尤其是其中具有可操控性的制度性因素。唯有如此,才能在礦難原因分析的基礎(chǔ)上確定有針對(duì)性的礦難防控方案和措施,建立起科學(xué)的礦難防控體系,才能減少礦難的發(fā)生,最大限度地降低礦難所造成的損害。

礦難成因是一個(gè)包含多種要素的復(fù)雜體系,既有經(jīng)濟(jì)發(fā)展刺激能源需求、自然條件復(fù)雜開采難度高、技術(shù)落后等客觀原因,也有貪婪地追逐利潤、違規(guī)開采、超能力開采,漠視安全管理、忽視安全培訓(xùn)、放松安全監(jiān)督,官礦勾結(jié)、權(quán)力尋租等主觀原因。在眾多的導(dǎo)致礦難的因素中,具有人為可控性的因素?zé)o疑是我們研究礦難防控問題應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)。

制度是要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則。經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯形象地說:“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則,更規(guī)范的講,它們是為人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”。在他看來制度分為三種類型:即正式規(guī)則、非正式規(guī)則和這些規(guī)則的執(zhí)行機(jī)制。正式規(guī)則又稱正式制度,是指政府、國家或統(tǒng)治者等按照一定的目的和程序有意識(shí)創(chuàng)造的一系列的政治、經(jīng)濟(jì)規(guī)則及契約等法律法規(guī),以及由這些規(guī)則構(gòu)成的社會(huì)的等級(jí)結(jié)構(gòu),包括從憲法到成文法與普通法,再到明細(xì)的規(guī)則和個(gè)別契約等,它們共同構(gòu)成人們行為的激勵(lì)和約束;非正式規(guī)則是人們?cè)陂L期實(shí)踐中無意識(shí)形成的,具有持久的生命力,并構(gòu)成世代相傳的文化的一部分,包括價(jià)值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣及意識(shí)形態(tài)等因素;實(shí)施機(jī)制是為了確保上述規(guī)則得以執(zhí)行的相關(guān)制度安排,它是制度安排中的關(guān)鍵一環(huán)。這三部分構(gòu)成完整的制度內(nèi)涵,是一個(gè)不可分割的整體。我們?cè)趯?duì)礦難成因進(jìn)行分析時(shí),主要關(guān)注的制度性因素是正式規(guī)則及其執(zhí)行機(jī)制。通過對(duì)規(guī)范礦業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的正式規(guī)則和執(zhí)行機(jī)制的分析,我們認(rèn)為導(dǎo)致我國礦難頻發(fā)的制度性因素主要有以下幾個(gè):

一、安全投入嚴(yán)重不足

安全生產(chǎn)必須要有相應(yīng)的安全設(shè)施做保障,而這些設(shè)施的配備往往需要大量的資金投入。從我國法律的規(guī)定來看,安全投入的資金來源是各生產(chǎn)經(jīng)營單位。但是,立法規(guī)定在實(shí)踐中并沒有得到有效遵行?，F(xiàn)實(shí)情況是,我國礦山安全設(shè)施欠賬問題非常嚴(yán)重,經(jīng)費(fèi)的不足導(dǎo)致礦業(yè)生產(chǎn)中安全隱患眾多。有數(shù)據(jù)顯示,我國國有重點(diǎn)煤礦累積的歷史安全欠賬高達(dá)689億元,鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全欠賬至少在2000億元以上。①可以這樣說,大量的安全欠賬已經(jīng)成為我國礦難頻發(fā)的重要癥結(jié)之一。

二、監(jiān)管不力

對(duì)于礦業(yè)生產(chǎn)這一具有高度危險(xiǎn)性的行業(yè),國家歷來重視對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的監(jiān)管,從采礦權(quán)的取得到礦產(chǎn)的采掘再到產(chǎn)品的銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的政府部門對(duì)其實(shí)施監(jiān)管。但從整體上看,我國的礦業(yè)監(jiān)管體制是有缺陷的,監(jiān)管不力的問題十分嚴(yán)重。監(jiān)管體制的設(shè)立中存在對(duì)礦業(yè)企業(yè)的多頭監(jiān)管、職能重疊、職責(zé)不明等問題,導(dǎo)致監(jiān)管不力。利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致政府失位、官礦勾結(jié),監(jiān)管流于形式。

三、產(chǎn)權(quán)制度不完善

我國法律明確規(guī)定礦產(chǎn)資源歸國家所有,因此礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)指的是礦業(yè)經(jīng)營權(quán),它由三要素構(gòu)成的,即使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)。從我國現(xiàn)行法律的規(guī)定來看,礦業(yè)權(quán)主體不具有真正意義上的轉(zhuǎn)讓權(quán)。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)管理辦法》的規(guī)定,擁有采礦權(quán)的主體只能因企業(yè)的合并、分立、與他人合資、合作或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其它變更企業(yè)產(chǎn)權(quán)的情形,才能變更采礦權(quán)主體,而且必須經(jīng)依法批準(zhǔn),即采礦權(quán)主體擁有的采礦權(quán)不能單獨(dú)轉(zhuǎn)讓、抵押,只能隨企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的變動(dòng)而變動(dòng)。可見,我國原則上是禁止礦權(quán)的流轉(zhuǎn)的。②轉(zhuǎn)讓權(quán)的缺失具有非常明顯的弊端,容易導(dǎo)致礦產(chǎn)資源利用中的急功近利,這一方面會(huì)造成礦產(chǎn)資源的破壞和浪費(fèi),另一方面會(huì)造成礦權(quán)主體忽視長期投資,尤其是安全生產(chǎn)方面的不會(huì)帶來直接收益的巨額投資。

四、礦工權(quán)利保障機(jī)制不健全

礦難的最直接的受害者是礦工,一旦發(fā)生礦難他們將付出生命的代價(jià)。從這個(gè)角度來說,礦工應(yīng)當(dāng)是礦難防控中最積極的力量,是礦業(yè)安全生產(chǎn)最重要、最有力的監(jiān)督力量。我國的《礦山安全法》、《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)明確規(guī)定礦工及工會(huì)組織具有監(jiān)督礦山企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)工作情況的相關(guān)權(quán)利。然而,制定的比較完備的上述法律規(guī)定,在實(shí)踐中因?yàn)榉N種原因并沒有得到切實(shí)的遵行。礦工及其工會(huì)在實(shí)踐中所處的弱勢(shì)地位,使得法律的規(guī)定只能停留在文本上,礦工們一次次用生命和鮮血的代價(jià)驗(yàn)證著“完備”制度的現(xiàn)實(shí)尷尬。在國有礦業(yè)企業(yè)中,礦工及工會(huì)的呼聲會(huì)得到一定的尊重,但是在巨大的就業(yè)壓力和企業(yè)效益不佳等現(xiàn)實(shí)問題面前,這樣的呼聲時(shí)常難以得到響應(yīng),相關(guān)的意見和建議在諸多現(xiàn)實(shí)困難的消磨下常常會(huì)無疾而終。在私營礦企中,對(duì)于礦工尤其是那些迫于生計(jì)的農(nóng)民工來說,對(duì)安全生產(chǎn)的監(jiān)督以及“拒絕違章指揮和強(qiáng)令冒險(xiǎn)作業(yè)”更是無從談起了?！霸敢飧删透?不愿意干就走人,外面還有好多人排隊(duì)等著干呢”是私營礦主們掛在嘴邊的口頭禪。在現(xiàn)實(shí)的生存壓力和貧困面前,礦工們只能無奈地選擇沉默了。欲訴無門的情形長期持續(xù),結(jié)果就是礦工們對(duì)安全問題的漠視和麻木,這又進(jìn)一步加大了礦難發(fā)生的危險(xiǎn)。

五、外部監(jiān)督薄弱

此處所言的監(jiān)督是指除了行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管和礦工及工會(huì)的內(nèi)部監(jiān)督以外的其他社會(huì)主體的監(jiān)督。依照《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定,礦業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)督主體包括任何單位、個(gè)人、基層群眾組織以及大眾傳媒,他們都有權(quán)對(duì)安全生產(chǎn)情況進(jìn)行監(jiān)督。不僅如此,《安全生產(chǎn)法》第66條還規(guī)定:“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門對(duì)報(bào)告重大事故隱患或者舉報(bào)安全生產(chǎn)違法行為的有功人員,給予獎(jiǎng)勵(lì)?！睆姆芍贫鹊脑O(shè)置來看基本上是全面的、合理的。但是,在實(shí)踐中這些監(jiān)督主體監(jiān)督作用的發(fā)揮卻不盡人意。地方的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、其他單位和個(gè)人對(duì)于礦業(yè)企業(yè)安全生產(chǎn)情況的了解和認(rèn)識(shí)是間接的、非專業(yè)性的,在信息嚴(yán)重不對(duì)稱的情況下,這樣的監(jiān)督作用極其有限。大眾媒體是重要的社會(huì)監(jiān)督力量,但是他們的監(jiān)督常常會(huì)受到地方政府的影響和干預(yù),受到礦業(yè)企業(yè)的利益誘惑如高額“封口費(fèi)”等,難以發(fā)揮事前防控的作用,多數(shù)情況下僅僅在發(fā)生礦難之后起到事后監(jiān)督的效果。

六、責(zé)任追究不到位

依據(jù)我國現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定,礦難發(fā)生之后相關(guān)主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任包括民事、行政責(zé)任和刑事責(zé)任三大方面。

在民事責(zé)任的承擔(dān)方面,實(shí)踐中存在的問題主要是賠償標(biāo)準(zhǔn)過低和“礦工受害、政府買單”。因?yàn)闃O度追求經(jīng)濟(jì)利益、漠視安全生產(chǎn)而導(dǎo)致的礦難在很多情況并不會(huì)使相關(guān)主體的既得利益尤其是經(jīng)濟(jì)利益受到巨大影響。這樣的民事責(zé)任承擔(dān)難以起到遏制礦難的作用。

在行政責(zé)任的追究方面,我國的《礦山安全法》、《安全生產(chǎn)法》、《勞動(dòng)法》等法律法規(guī)規(guī)定,對(duì)有違反安全生產(chǎn)規(guī)定行為的主體應(yīng)追究行政責(zé)任。此外,各地普遍設(shè)立了行政問責(zé)制度,對(duì)于行政機(jī)關(guān)工作人員不履行職責(zé)或不正確履行職責(zé)的行為進(jìn)行問責(zé)。然而在實(shí)踐中,上述行政責(zé)任的追究常常出現(xiàn)不到位的情況,如“以罰代管”現(xiàn)象大量存在,行政機(jī)關(guān)只重視處罰的做出,對(duì)于相關(guān)處罰的執(zhí)行情況的監(jiān)管不重視,有些礦難恰恰就是因此而發(fā)生的;對(duì)行政監(jiān)管人員的責(zé)任追究流于形式,當(dāng)時(shí)受處分,不久就異地、異崗任用甚至升遷的情況時(shí)有發(fā)生;行政問責(zé)中混淆責(zé)任,以行政處分回避刑事責(zé)任的追究,這使得一些官員采取“割發(fā)代首”方法,以辭職逃避了刑事責(zé)任的追究。

在刑事責(zé)任的追究方面,依據(jù)我國刑法的規(guī)定與礦難責(zé)任追究相關(guān)的罪名有重大責(zé)任事故罪、重大勞動(dòng)安全事故罪、不報(bào)謊報(bào)安全事故罪、玩忽職守罪、濫用職權(quán)罪、非法采礦罪、破壞性采礦罪等。依據(jù)這些規(guī)定,在礦難發(fā)生中負(fù)有責(zé)任的礦業(yè)企業(yè)及其主管人員、直接責(zé)任人員以及行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主管人員、直接責(zé)任人員構(gòu)成犯罪的,應(yīng)當(dāng)追究其刑事責(zé)任。刑法的規(guī)定主要存在以下兩方面問題:首先,刑事處罰不嚴(yán),追究力度不強(qiáng)。刑法中規(guī)定的重大責(zé)任事故罪、重大勞動(dòng)安全事故罪的刑事責(zé)任承擔(dān)者僅限于自然人而沒有包括單位,犯罪主體范圍過于狹小。實(shí)際上,多數(shù)礦難的發(fā)生是由于單位在礦業(yè)生產(chǎn)中忽視安全設(shè)施建設(shè)、違反安全生產(chǎn)的相關(guān)規(guī)定、對(duì)已發(fā)現(xiàn)的安全隱患不采取及時(shí)、有效的措施造成的,而一旦發(fā)生事故卻不追究單位的責(zé)任,顯然違背了罪責(zé)刑相適應(yīng)的刑法基本原則。刑事實(shí)踐中,責(zé)任追究的狀況也不盡人意。主要體現(xiàn)為對(duì)礦難中有瀆職行為的國家工作人員的處罰力度不夠,量刑偏輕,。據(jù)《檢察機(jī)關(guān)立案查處事故背后瀆職犯罪情況報(bào)告》披露:2006年,在已經(jīng)作出的刑事判決中,判處免予刑事處罰和宣告緩刑的比例高達(dá)95.6%。其次,刑種單一,針對(duì)性不強(qiáng)。在我國刑法中與礦難相關(guān)的各種具體犯罪中,除了非法采礦罪和破壞性采礦罪中規(guī)定有罰金刑外,其他犯罪的法定刑只有自由刑一種形式。要知道,礦難發(fā)生的重要原因之一是礦業(yè)企業(yè)及其經(jīng)營者或投資人為了獲得更大的經(jīng)濟(jì)收益,對(duì)安全生產(chǎn)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)不投資或很少投資。對(duì)于這些犯罪配置相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)刑有助于抑制其經(jīng)濟(jì)上的貪欲,預(yù)防此類原因?qū)е碌牡V難的發(fā)生,因此,增設(shè)這些犯罪的財(cái)產(chǎn)刑十分必要。最后,在犯罪規(guī)定中,過分強(qiáng)調(diào)危害結(jié)果的實(shí)際發(fā)生,使得只要不發(fā)生礦難、不死人,那么無論多么嚴(yán)重的違反安全生產(chǎn)規(guī)定的行為都只需承擔(dān)行政責(zé)任,而無從追究刑事責(zé)任。

綜上,在礦難防控體系的構(gòu)建中,我們必須針對(duì)上述導(dǎo)致礦難的制度性因素,制定有針對(duì)性和可行性的方案和措施,以實(shí)現(xiàn)控制和減少礦難事故的目標(biāo)。