淺談政治文化因素對于政治制度的影響

王海濤

一、英國政治制度及政治文化原因

(一)英國政制特點:議會至上、三權合一

英國憲法規定議會是英國最高立法機關,也是最高的權力機關。在法律上,英國最高立法機關的立法權由國王、上議院、下議院和政府共同行使。雖然在實際政治生活中英國內閣掌握越來越多的實權,議會可以說已成為內閣的“附庸”或“奴隸”,但在法律上,英國議會就地位看,它是至尊無上的。

英國行政系統以英國政府為其最高行政機關。英國政府由首相、閣員大臣、和非閣員大臣組成。內閣是英國政府的核心,是首相行使權力的工具。從權力結構的角度分析,首相是政府權力的中心,閣員大臣協同首相行使重大的決策權,非閣員大臣只作為行政首長行使政策執行權。實際上,首相擁有三重身份:執政黨黨魁、議會領袖和政府首腦。首相的三重身份,使得內閣實際上是集立法、行政、司法大權于一身。政府既是規則的制定者,又是其執行者和裁判員,實現了三權的高度結合。

英國的司法系統是在不同環境中長期演變和累積的結果。長期以來,英國的司法組織錯綜復雜且無一完整的體系。英國沒有司法部,上院即英國的最高法院,具有民事和刑事案件的上訴管轄權。司法行政事務實行多頭領導。英國的司法權在三權中事實上處于較弱的地位。英國的“議會主權”原則決定了司法的職權只是“解釋法律而不是立法或建法”。①它也沒有類似美國的司法審查權干預立法,在形式上司法權又從屬于行政。

(二)英國政治文化:崇尚法治、善于妥協

英國在三權之中,認為立法權至上,但在實際操作過程中,英國并未將立法權特別獨立出來,而是將立法權不同程度地分配給各個部門,實現三個部門之間權力的高度結合。

在近代憲政史上,英國政治思想家洛克最早提出“分權”學說,他將國家權力分為立法權、行政權和聯盟權。洛克指出:“立法權不僅是國家的最高權力,而且當共同體一旦把它交給某些人時,它便是神圣的和不可變更的;如果沒有得到公眾所選舉和委派的立法機關的批準,任何人的任何命令,無論采取什么形式或以任何權力做后盾,都不能具有其成為法律所絕對必需的條件,即社會的同意。”立法權高于行政權,“因為給另一個人立法的人一定要高于他。”②立法權應由議會執掌,而議會應由民選產生。英國資產階級正是通過這種妥協的議會道路建立了立憲政體。確立了立法權至上的權力分配原則。英國人認為,無論任何人不得立于法之上,無論其地位如何,若有違法行為,即應予以處罰或使之賠償。

但是,英國資產階級最后建立自己的政府體制時,并沒有采取“三權分立”,而是實行了典型的權力結合。原因之一在于洛克所主張的三權并非現代意義上的三權,他并沒有將行政權和司法權分離開來,英國建立立憲君主政體時,基本上也只實現了立法權和行政權的劃分,司法權被議會上院和內閣所分解。從英國的“光榮革命”出發,英國的政治文化較為明朗地形成了保守主義和激進主義兩大傾向,前者留戀傳統,穩重守成;后者著眼未來,向往變革。雖然一直以來它們都以對立面出現,但二者又不是一味地針鋒相對,它們之間也有契合點。保守主義并不是一味頑固地反對進步,而是對變革的進程和方式持穩重態度,即保守主義大師柏克所說的“有保留地變革”;激進主義則從其產生之時開始就帶著回歸自然的傾向,在它超前發展的歷史意識中保留著潛在的傳統主義因素。它們往往是要求與現行的傳統決裂,卻向另一種更為古老的傳統尋求依據和庇護。

二、法國政治制度及政治文化原因

(一)法國政制特點:總統位于三權之上

法國憲法規定,議會是法蘭西第五共和國最高的立法機構。但實際上議會不是法國唯一行使立法權的機構,它要和總統、內閣、憲法委員會分享立法權,而且在形式上,公民通過公決也參與立法。法國政府根據憲法明文規定擁有很多立法權。憲法第三十九條規定:“法律的創議權同時屬于總理和議會議員。”總理擁有絕對權力代表政府提出法律草案,而總統又可要求總理擬定他所希望的法案的內容。總統可以通過行使緊急狀態法把采取必要的措施和法令變成法律,還可以行使公民投票的權力把他自己的意志和政策變成法律。公民投票的決定權雖屬于公民,但總統可以根據情況決定是否進行公民投票。可見,法國的立法權實際上在不斷向政府特別是總統手中集中。

法國中央行政系統是等級森嚴的金字塔結構。按照憲法規定:“總理領導政府活動”,總理是法國政府的首腦。總理、國務部長、部長、部長級代表和國務秘書組成中央政府。再由中央政府掌握龐大的行政機構。憲法同時也規定了“共和國總統任命總理”。在實際政治運作過程中,法國行政系統也確實呈現出一種“強”總統和“弱”總理的權力失衡狀態。在實際政治生活中,總理一方面是總統的大管家,管理政治、經濟和行政上的日常事務,另一方面他還是聯系總統和議會的紐帶,起著“管家”、“紐帶”和“保險絲”的作用。法國憲法雖然沒有像美國憲法那樣明文規定行政權屬于總統,它賦予總統廣泛特權使總統切切實實地掌握了行政大權,并成為事實上的行政首腦。

關于司法權,法蘭西第五共和國憲法規定:“共和國總統保證司法獨立,最高司法會議協助總統。”可見,法國總統同樣位于司法權之上。法國的分權在很大程度上具有行政、立法“分司法之權”的特點,即在美國許多由最高法院執掌的權力,在法國卻由立法、行政機關分別行使了。同時,法國的司法對立法和行政不能干預,它們之間也沒有某些像美國那樣互相交錯重疊的權力。為了制止司法對行政進行干預和牽制,法國在政府系統中設立了專門的行政機關——行政法院,以審理行政案件。普通法院和行政法院獨立行使司法權,沒有隸屬關系,從而使行政完全獨立于司法。

(二)法國政治文化:追求平等、崇尚權威

通過上文的分析,我們可以發現法國的立法權、司法權不斷地向行政權集中,而行政權又不斷地向總統手中集中,法國總統的地位能夠高居三權之上,這與法蘭西追求平等、崇尚權威的政治文化是分不開的。

法國人深受盧梭“公意”理論的影響,崇尚平等的價值,認為平等先于自由。英國革命產生了彌爾頓和洛克的自由平等、天賦人權和主權在民等偉大思想,然而這場革命卻恰恰是最忽視“平等”價值的革命,是一場極為保守的革命。美國革命則明確提出了天賦人權,但實際上承認的僅僅是人一生下來就有參加資本主義自由競爭的平等權利,至于每個人有無競爭的條件和手段,能否在競爭中獲勝,那就得看他的命運和本事了。其實,這種不受時效約束的權利平等觀念顯然是虛幻的,這種超階級的狂熱,脫離現實的絕對平等,反而會抹殺自由的價值,使人們求助于某種威權力量的統治。

三、美國政治制度及政治文化原因

(一)美國政制特點:三權分立制衡

“分權”(separationofpowers)和“制衡”(cheekandbalance)是美國三權配置的原則。立法權是美國國會的基本權力。在美國,立法提案權屬于國會兩院議員。所有議案都必須由議員在他所在的議院提出,政府官員沒有提案權,行政部門草擬的議案,只能通過一位議員提出。總統有創議權,但沒有提案權。總統無權解散國會。這就保證了立法權的獨立性。所以,在美國議會的立法權甚至已經超過了有“議會之母”之稱的英國。

關于行政權,美國憲法明確規定了“行政權屬于美利堅合眾國總統”。美國總統既是國家元首,又是政府首腦。政府各部門工作向總統負責,接受總統的領導和監督。美國的內閣是總統制下的內閣,它與英國式的議會制的內閣不同,它的主要特點是:第一,各部部長在所執行的政策上和政治上向總統負責,而不是對國會負責。第二,內閣成員不能同時為國會議員。第三,決策權屬于總統而不是內閣。這就保證了總統行使行政權的獨立性。

關于司法權,美國憲法第三條規定,“合眾國的司法權,屬于一個最高法院和國會隨時規定和設立的下級法院”。美國奉行司法獨立原則。司法獨立,首先是指獨立于行政機關,法院和法官行使司法權,不受行政機關的干涉。其次,司法獨立還強調法院獨立于立法機關。制憲會議有意讓聯邦政府的三個部門相互獨立,相互平行。

另一方面,為了確保“三權”的合理平衡,防止一種權力對另一種權力的侵犯、削弱或對自身權力的濫用,美國憲法又規定了“制衡”原則。這表現在任何一種權力對另外兩種權力都有制約的能力:其一,國會擁有行政監督權、彈劾權以制約總統。其二,總統對國會法案擁有否決權,國會通過的法案由總統簽署才正式生效;總統擁有赦免權、對法官的提名權,可制約司法。其三,美國最高法院擁有違憲審查權,即審查國會和政府的行為是否符合憲法,又稱“司法審查權”。

(二)美國政治文化:追求自由、崇尚法治

美國憲法按照嚴格的三權分立制衡的原則制定,美國憲法長達兩百多年之久的壽命也說明這種追求自由、崇尚的思想早已成為美國根深蒂固的政治文化,為全國人民所廣泛遵守和推崇。

美國人在主要政治制度活動規范和政治參與規則方面的思想的形成是一個長期的過程。它在很大程度上由最初幾代移民從歐洲大陸帶來的傳統所決定。在移居北美尋求宗教信仰自由的同時,也把歐洲先進的政治思想和崇尚自由的精神帶到了北美大陸。早期移民在北美殖民地的政治實踐是美國政治文明的一筆重要財富,為美國后來美國民主制度的形成積累了豐富的經驗和教訓。廣袤的土地,艱苦的生存環境,崇尚自由的精神,歐洲先進的政治理念的啟示以及美國開國元勛們的天才創造,又經過殖民地時期的歷練,獨立革命戰爭的洗禮,邦聯體制的嘗試,制憲會議的辯論,美國早期的民主制度就是在這樣一種環境中逐步形成的。從美國獨立后的一些重要政治文獻來看,美國的政治精英人物所追求的是自由,而不是民主。13個殖民地聯合抗英,爭取獨立的戰爭的首要目的是保證殖民地的自由和獨立。不管是《獨立宣言》、《邦聯條例》《聯邦黨人文集》,它們所高歌的都是自由的精神。

綜上,我們可以看出,一國政治制度的選擇,政治權力的配置與一國的政治文化是息息相關的。一個國家只有選擇了符合該國政治文化的政治制度,才能維持社會的穩定,永葆體制的活力。