人民監督員制度如何與現行檢察制度相契合

馬建軍

《中華人民共和國憲法》第一百二十九條規定:中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。這是憲法對檢察機關的定位。檢察機關行使法律監督權,具體到現實中法律監督權包括:職務犯罪偵查權、批準和決定捕權、偵查監督權、公訴權、執行監督權。

《中華人民共和國憲法》第一百三十五條規定:人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟,應當分工負責,互相配合,互相制約,以保證準確有效地執行法律。就一個刑事案件來講,從公安機關立案、偵查、到檢察機關批捕、起訴、到法院審判、到監獄執行,各個環節都處在檢察機關的監督之下,公權力對公權力的制約始終能夠相互制約,但對于檢察機關自己的職務犯罪偵查權來說,從檢察機關自偵部門立案、到檢察機關批捕、到檢察機關起訴、到法院審判,到監獄執行,直到職務犯罪偵查案件起訴到法院,才能有國家公權力機關法院對國家公權力機關檢察院的制約,公權力相互制約相對滯后。

2003年9月2日,高檢院第十屆檢委會通過了《最高人民檢察院關于試行人民監督員制度的規定》(試行)(以下簡稱“試行規定”)根據該規定第一條:為了加強對人民檢察院查辦職務犯罪案件工作的監督,提高執法水平和辦案質量,確保依法公正履行檢察職責,維護社會公平和正義,根據憲法、人民檢察院組織法等有關法律,結合檢察工作實際,制定本規定。第二條:人民檢察院查辦職務犯罪案件,實行人民監督員制度,接受社會監督。

《中華人民共和國憲法》第二條規定:中華人民共和國的一切權力屬于人民。高檢院的試行規定明確回答了“誰來監督檢察機關”的問題,推動職務犯罪偵查權的透明化,從源頭控制權力,回應了社會上的一些呼聲,能夠避免職務犯罪偵查權從檢察機關剝離。從以上規定可知高檢院試行的人民監督員制度是為了加強對人民檢察院查辦職務犯罪案件工作的監督,提高執法水平和辦案質量,而根據憲法和人民檢察院組織法等有關法律主動實行的一種社會監督。由于檢察機關上下級之間是領導被領導關系,因此高檢院出臺該規定,下級檢察機關必須執行。

這種社會監督與檢察院的法律監督的區別是:實施主體是非國家機關的人民監督員,被監督的對象是國家機關即檢察機關;監督的內容是檢察機關查辦職務犯罪案件的工作,監督的重點是檢察機關司法行為的合法性。

人民監督員制度監督的一方是非國家機關的人民監督員、被監督的一方是國家公權力的檢察機關,那么人民監督員制度如何與現行檢察制度相契合?檢察機關高層設計人民監督員制度根本目的是以社會監督的方式促進檢察機關自偵案件的辦案質量的提升,因此要使人民監督員制度與現行檢察制度相契合就必須切實保障人民監督員對自偵案件的知情權、監督權。

人民監督員制度試行五年多來,取得了良好的社會效果和法律效果。五年多來的試點實踐表明,推行人民監督員制度對推動檢察工作特別是查辦職務犯罪工作的發展發揮了積極作用。一是促進了執法觀念和執法行為的轉變。人民監督員的監督,打破了檢察機關自行偵查案件工作封閉式運作方式,促進了檢務公開在檢察決策和執法過程中的深化,推動了偵查方式由重實體輕程序到程序與實體并重的轉變,促使干警更注重執法效果,更注重偵查謀略,更加慎重決策,執法不規范、不文明的現象明顯減少。三是保障了犯罪嫌疑人的正當權益。四是促進了執法環境的改善。在人民監督員說“不”的監督案件中,有的原處理意見是由外部因素引起的,人民監督員的監督幫助檢察機關排除了干擾,減少了外界干擾和辦關系案、人情案的發生。

要繼續發揮好人民監督員制度的積極作用就必須做好以下幾點:

第一,發揮人民監督員辦公室協調作用,確保人民監督員對“三類案件”、“五種情形”的知情權。那么何為“三類案件”?、何為“五種情形”?《試行規定》第十三條“人民監督員對人民檢察院查辦職務犯罪案件的下列情形實施監督:(一)犯罪嫌疑人不服逮捕決定的;(二)擬撤銷案件的;(三)擬不起訴的。涉及國家秘密或者經特赦令免除處罰以及犯罪嫌疑人死亡的職務犯罪案件不適用前款規定。”這就是我們通常所說的“三類案件”《試行規定》第十四條“人民監督員發現人民檢察院在查辦職務犯罪案件中具有下列情形之一的,可以提出意見:(一)應當立案而不立案或者不應當立案而立案的;(二)超期羈押的;(三)違法搜查、扣押、凍結的;(四)應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定的;(五)檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況的。”這就是我們通常所說的“五種情形”。

目前人民監督員知情渠道很窄,監督信息都是由檢察機關提供的,檢察機關應當積極配合人民監督員暢通渠道,保證人民監督員的知情權。人民監督員辦公室作為人民監督員與檢察機關的橋梁,應切實發揮好協調作用,加強對內宣傳,使辦案人員認識到,人民監督員的監督是一種社會監督,與檢察權的獨立行使是并行不悖的,人民監督員的監督不是隨心所欲的監督,其監督效力僅限于程序性的強制約束力,人民監督員的監督權既是對檢察權的制約又是對檢察權正確行使的促進。

第二,完善相關知情渠道。如建立人民監督員對檢察機關的每月固定日訪問制度,建立對職務犯罪案件的每案回訪制度,和組織人民監督員觀看職務犯罪案件同步錄音錄像、對每個職務犯罪案件旁聽庭審、完善“五種情形”告知書等程序性告知書。

第三,加大對“五種情形”的監督力度。人民監督員對“三類案件”的監督由于程序清晰,剛性強,不確定因素少,實行起來比較順利,已見明顯成效。而對“五種情形”的監督由于缺少進行監督的程序性規定存在監督不力或在監督中無所適從的現象。因此要實現人民監督員制度與現行檢察制度相契合,就必須完善“五種情形”的相關配套制度。