我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的體制與民事公訴

吳長(zhǎng)發(fā)

我國(guó)應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)民事公訴權(quán)在法學(xué)界如火如荼地展開了研究討論,并取得了一定的共識(shí):為了保護(hù)國(guó)家利益社會(huì)公共利益以及公法秩序應(yīng)該賦予我國(guó)檢查機(jī)關(guān)民事公訴權(quán),這有著廣泛的理論支持和緊迫的現(xiàn)實(shí)需要。實(shí)務(wù)界自1997年起也開始進(jìn)行民事公訴的嘗試,至今已提起了數(shù)百件民事公訴案件,積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。筆者在此不想對(duì)付與我國(guó)檢察機(jī)關(guān)民事公訴權(quán)的合理性、必要性再做論述,想要討論的是如果我國(guó)賦予了檢察機(jī)關(guān)已民事公訴權(quán),現(xiàn)行的檢察體制能否保障其順利運(yùn)行、會(huì)給檢察體制帶來什么影響、我們應(yīng)該如何做出應(yīng)對(duì)。這是設(shè)置一種制度時(shí)應(yīng)重點(diǎn)考慮的問題,這些問題能否科學(xué)地解決將決定設(shè)置民事公訴執(zhí)意制度的目的實(shí)現(xiàn)程度甚至是成敗:即國(guó)家利益社會(huì)公共利益能否得到充分地保護(hù)、社會(huì)秩序能否得到維持、社會(huì)公正能否到來。因此我們應(yīng)當(dāng)充分全面地考慮,以免想當(dāng)然地認(rèn)為只要賦予了檢察機(jī)關(guān)民事公訴權(quán)一切問題就可以迎刃而解了。

一、我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的現(xiàn)行體制

(一)職能上

我國(guó)《檢察院組織法》第四條規(guī)定:人民檢察院通過行使檢察權(quán),鎮(zhèn)壓一切叛國(guó)的、分裂國(guó)家的和其他反革命活動(dòng),打擊反革命分子和其他犯罪分子,維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一,維護(hù)無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政制度,維護(hù)社會(huì)主義法制,維護(hù)社會(huì)秩序、生產(chǎn)秩序、工作秩序、教學(xué)科研秩序和人民群眾生活秩序,保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn),保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn),保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利,保衛(wèi)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。從該規(guī)定可以看出作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān),通過行使檢察權(quán)打擊犯罪、追訴違法行為以維護(hù)國(guó)家、社會(huì)的安全與安寧,維護(hù)國(guó)家、集體和公民個(gè)人的合法利益不受侵犯、維護(hù)必要的秩序,保證法律的正確全面實(shí)施。因此,檢察機(jī)關(guān)不僅要保障刑事法律,還要保障民事行政等各項(xiàng)法律的實(shí)施,這是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的首要的后者基本的職能。但是從我國(guó)目前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職能科室的設(shè)置看,并不像應(yīng)然的那樣,而是圍繞著刑事檢察設(shè)置內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)的。例如反貪局、批捕科、審監(jiān)科等科室都是為刑事檢察服務(wù)的在民事行政檢察方面僅由一個(gè)民行科負(fù)責(zé)對(duì)民事、行政案件的檢察,而且檢察方式僅限于按照審判監(jiān)督程序提起民事抗訴,屬于事后監(jiān)督。一些人也因此認(rèn)為我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)就是刑事檢察機(jī)關(guān),讓檢察機(jī)關(guān)去辦理民事公訴是多此一舉,已經(jīng)超出了其職能范圍,是勉為其難的。這種局面反映出無(wú)論理論界還是實(shí)務(wù)界甚至是檢察機(jī)關(guān)自身對(duì)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)然的職能定位存在混亂和錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

(二)管理體制上

我國(guó)現(xiàn)行的檢察機(jī)關(guān)管理體制是一重監(jiān)督一重領(lǐng)到。一重監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)受同級(jí)同級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督,向其負(fù)責(zé)。同級(jí)人民代表大會(huì)以聽取報(bào)告、開展調(diào)查、提出質(zhì)詢案的方式對(duì)由他產(chǎn)生的檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督,對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的或者人大代表從民意中發(fā)現(xiàn)的屬于檢察機(jī)關(guān)的問題督促檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行改進(jìn),檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該負(fù)責(zé)解釋,如有必要應(yīng)作相應(yīng)的改進(jìn)。否則,檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察員將面臨同級(jí)人民代表大會(huì)的彈劾或罷免。這種關(guān)系是人民主權(quán)原則的反映。在地方上,除了同級(jí)人民代表大會(huì)外,地方的黨委掌管著檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)升遷的權(quán)力,這在現(xiàn)在仍官本位濃厚的中國(guó)無(wú)疑是十分重要的一項(xiàng)權(quán)力。同時(shí),地方政府掌管著檢察機(jī)關(guān)的人員編制與經(jīng)費(fèi)供給,這兩項(xiàng)權(quán)利對(duì)檢察機(jī)關(guān)的生存狀況有實(shí)質(zhì)性的決定意義。一重領(lǐng)導(dǎo)是指上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)與下一級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系在檢察業(yè)務(wù)上是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)可以以命令或者指導(dǎo)的方式干預(yù)下一級(jí)檢察機(jī)關(guān)的檢察工作,下一級(jí)檢察機(jī)關(guān)有服從的義務(wù)。這種關(guān)系是檢察一體原則在我國(guó)檢察實(shí)務(wù)中的反映。可見,在實(shí)質(zhì)意義上,地方對(duì)檢察機(jī)關(guān)起著實(shí)質(zhì)性的領(lǐng)導(dǎo)作用。

(三)辦案機(jī)制上

法律規(guī)定我國(guó)檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢查權(quán)可以通過檢察活動(dòng)、群眾舉報(bào)、檢舉、其他機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交等方式獨(dú)立自主地對(duì)案件依法作出處理,不受任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體、公民的非法干涉,這也就是理論上通常所講的檢察權(quán)獨(dú)立行使原則。在我國(guó),檢察機(jī)關(guān)應(yīng)獨(dú)立行使檢察權(quán),不受非法干涉,但是在思想上組織上政治上還要受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo),因此在實(shí)踐中形成了一種凡遇大案要案向同級(jí)黨委匯報(bào)的體制,同時(shí)并行的是上級(jí)檢察機(jī)關(guān)有權(quán)決定下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的案件辦理。

二、現(xiàn)行的檢查機(jī)制與民事公訴制度存在矛盾

影響將來賦予檢察機(jī)關(guān)民事公訴權(quán)實(shí)效的因素有很多,但是如果作為最基本的檢察體制存在缺陷,無(wú)疑將會(huì)成為民事公訴的一個(gè)致命性缺陷。因?yàn)槿魏畏傻膬r(jià)值需要在實(shí)施中才能得以實(shí)現(xiàn),而實(shí)施主體的體制如果不能是應(yīng)該制度的需求,無(wú)疑將成為實(shí)現(xiàn)該制度的一個(gè)制約瓶頸。

(一)職能定位上存在的誤區(qū)將有礙民事公訴的順利實(shí)施

從上述關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的職能論述中可以看出:無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界都認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的職能以刑事檢察為主。這方面在理論上的表現(xiàn)是將公訴權(quán)等同于刑事公訴權(quán),忽略了公訴全是基于國(guó)家的全部利益而不僅僅是安全、政治等利益,還包括經(jīng)濟(jì)、文化等利益及社會(huì)秩序。檢察機(jī)關(guān)一方面是因?yàn)閲?guó)家的政治、安全等利益受到侵害而行使公訴權(quán),另一方面當(dāng)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)秩序受到侵害時(shí)也應(yīng)該行使公訴權(quán)予以追訴,以保護(hù)國(guó)家利益社會(huì)公共利益不受侵犯。在實(shí)踐中,立法者和檢察機(jī)關(guān)自身都認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)屬國(guó)家的專政機(jī)關(guān),是對(duì)敵人實(shí)施專政的工具,不應(yīng)干涉人民內(nèi)部的矛盾。這種重刑輕民的思想傳統(tǒng)也正是造成文革后沒有再賦予檢察機(jī)關(guān)民事公訴權(quán)的主要原因。現(xiàn)行的民事訴訟法律僅規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)以生效的民事裁判可以提起抗訴,至于支持起訴制度因其缺陷和操作性差而幾乎沒有在實(shí)踐中得以運(yùn)用,同時(shí)刑事訴訟法中規(guī)定的刑事附帶民事訴訟制度更是重刑輕民的典型表現(xiàn),它將同屬公共利益保護(hù)必須的民事公訴置于了附屬地位,這樣當(dāng)公共利益受損時(shí)只能通過一中附帶的形式解決,甚至無(wú)法加以保護(hù),使《憲法》關(guān)于“國(guó)家集體財(cái)產(chǎn)不收非法侵害的規(guī)定難以實(shí)現(xiàn)。

(二)管理體制上

在我國(guó)現(xiàn)行的一重監(jiān)督一重領(lǐng)到的檢察管理體制中,地方的監(jiān)督占了主導(dǎo)地位,尤其是地方黨委的職務(wù)升遷任命權(quán)、政府的人員編制配置權(quán)和經(jīng)費(fèi)供給決定權(quán)決定著檢察機(jī)關(guān)的“生存質(zhì)量”,這造成了我國(guó)檢察機(jī)關(guān)難以真正的獨(dú)立刑事檢察權(quán)甚至淪為地方保護(hù)主義的工具。由于自身的決定性生存條件掌握在地方政府手中,因而地方政府的利益不得不成為檢察機(jī)關(guān)辦案時(shí)不得不考慮的因素:如果嚴(yán)格執(zhí)法難免會(huì)與地方利益有所沖突,那時(shí)地反政府將會(huì)給自己一雙極為難受的“小鞋”,自己以后再向地方政府提出人員經(jīng)費(fèi)方面的要求(盡管這些要求是正當(dāng)?shù)谋匾?時(shí),很可能會(huì)被以各種各樣的理由被擱置甚至拒絕。

(三)辦案機(jī)制上

現(xiàn)行的向地方匯報(bào)大要案的制度也會(huì)成為民事公訴制度的障礙。目前這種匯報(bào)體制主要存在于刑事訴訟方面(當(dāng)然這主要是因?yàn)槲覈?guó)檢察機(jī)關(guān)的職能主要是刑事檢察的結(jié)果),但是我們有充足的理由相信當(dāng)民事公訴成為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)與刑事公訴同樣重要的職能時(shí),這個(gè)障礙的負(fù)面作用會(huì)愈加突出。因?yàn)樵谠絹碓蕉嗟拿袷鹿V中,有很多情況是當(dāng)?shù)卣疄榱司植坷妗⒀矍袄妗榱怂^的發(fā)展經(jīng)濟(jì)、為了改善財(cái)政狀況而對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行殺雞取卵式的濫采濫用,從而造成了對(duì)公共利益的損害熟視無(wú)睹、聽之任之、姑息縱容甚至是包庇。難以想象這樣心態(tài)的地方政府會(huì)對(duì)為維護(hù)公益而提起民事公訴的檢察機(jī)關(guān)予以支持和配合。即便是就此類大案要案予以請(qǐng)示,地方黨、委政府的態(tài)度也可想而知:消極對(duì)待甚至是加以阻礙。

三、民事公訴下我國(guó)應(yīng)然的檢察體制

鑒于我國(guó)目前現(xiàn)行的檢察體制不能滿足保護(hù)公共利益需要的現(xiàn)實(shí),我們應(yīng)借司法改革之機(jī)對(duì)其予以調(diào)整改革,以滿足社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)實(shí)的需要。筆者認(rèn)為應(yīng)進(jìn)行以下的改革為宜:

(一)職能上應(yīng)將民事公訴放到與刑事公訴同樣重要的位置

當(dāng)然其前提是法律應(yīng)該明確賦予檢察機(jī)關(guān)民事公訴權(quán),在此前提下,改革我國(guó)檢察機(jī)關(guān)重刑輕民的現(xiàn)狀。首先要大力加強(qiáng)民行檢察部門的建設(shè)目前雖然各級(jí)檢察機(jī)關(guān)都建立了民行檢察部門,但大都處于軟弱無(wú)力的狀態(tài),其行使民事檢察權(quán)的方式僅僅是通過抗訴引發(fā)審判監(jiān)督程序糾正已經(jīng)生效的民事裁判。這一方面導(dǎo)致了民事檢察的不力,另一方面也導(dǎo)致重刑輕民思想的進(jìn)一步泛濫,認(rèn)為檢查人員只有被安排到刑事檢察部門中才子是有能力、被重用,到了民事檢察部門就是被“發(fā)配”了,成了二等檢察官。因此要糾正檢察官對(duì)檢察職能的認(rèn)識(shí),使其認(rèn)識(shí)到作為公共利益代表人的檢察機(jī)關(guān)不僅應(yīng)保護(hù)國(guó)家的政治、安全利益,也要保護(hù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、文化利益,兩者是并列的,都屬于檢察機(jī)關(guān)的基本機(jī)能,不應(yīng)顧此失彼,而應(yīng)兩者兼顧,僅把刑事檢察看成自己的任務(wù),而把維護(hù)公共利益作為一種額外的附加,這是對(duì)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有職能的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí),是有失偏頗的。其次應(yīng)加強(qiáng)對(duì)民事檢察部門人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn),以適應(yīng)將會(huì)日益繁重的民事公訴任務(wù)。利益主體的多元化、經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化、全球化都使,公共利益面臨著日益嚴(yán)重的被侵犯可能,只有為民事檢察部門配足稿素質(zhì)的檢查人員才能為其充分履行民事公訴權(quán)提供必要的保障,才能較充分地對(duì)公共利益予以保護(hù)。因此,筆者認(rèn)為賦予檢察機(jī)關(guān)民事公訴權(quán)后,檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)機(jī)構(gòu)應(yīng)分為三大部分:一部分專門執(zhí)行刑事公訴職能,凡是刑事案件統(tǒng)一由該部門負(fù)責(zé);一部分專門執(zhí)行民事公訴職能,所有屬于民事公訴范圍內(nèi)的案件由該部門負(fù)責(zé);一部分專司法律監(jiān)督職能,可以對(duì)所有的民事刑事案件進(jìn)行專門的監(jiān)督。筆者認(rèn)為這樣的劃分可以使行使公訴權(quán)的檢查官與行使法律監(jiān)督權(quán)的檢察官區(qū)分開來,解決了以往公訴中的檢察官既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的詬病,也比較合理地回答了“誰(shuí)來監(jiān)督監(jiān)督者”這個(gè)棘手的問題,同時(shí),又可以使公訴人員實(shí)現(xiàn)專業(yè)化。在必要時(shí),還可以根據(jù)需要設(shè)立行政公訴部門。

(二)管理體制上

改變目前地方管理為主的局面,實(shí)現(xiàn)以上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主以地方監(jiān)督為保障的管理體制,具體設(shè)想為:上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)不僅在業(yè)務(wù)上領(lǐng)導(dǎo)下一級(jí)檢察機(jī)關(guān),還有權(quán)對(duì)根據(jù)下一級(jí)檢察機(jī)關(guān)在一年的檢察業(yè)務(wù)中實(shí)際表現(xiàn)予以考核,考核結(jié)果作為下一級(jí)檢察機(jī)關(guān)向同級(jí)人大所作報(bào)告的主要依據(jù),對(duì)于在檢察業(yè)務(wù)中失職瀆職執(zhí)法犯法的人員,再不構(gòu)成犯罪的情況下向該同級(jí)人大做出罷免彈劾的建議。這樣可以通過專業(yè)人員監(jiān)督專業(yè)人員的方式提高考核的實(shí)效性,促使下一集檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法,認(rèn)真全面履行法律賦予其的各項(xiàng)職能,避免目前門外漢監(jiān)督考核門內(nèi)漢、考核者極易被被考核人員應(yīng)付糊弄的現(xiàn)象發(fā)生。在人員編制經(jīng)費(fèi)供給上,上級(jí)檢察機(jī)關(guān)根據(jù)下一級(jí)檢察機(jī)關(guān)的實(shí)際任務(wù)在嚴(yán)格核算的基礎(chǔ)上,向下一級(jí)檢察機(jī)關(guān)的同級(jí)政府作出建議,該級(jí)政府應(yīng)以此建議做為主要參考依據(jù),沒有及特殊理由不得拒絕。

(三)辦案機(jī)制上

廢除向地方同級(jí)黨委政府就大案要案回報(bào)的機(jī)制,嚴(yán)格按照法律進(jìn)行公訴。法律是全國(guó)人民意志的體現(xiàn),在人民當(dāng)家做主的我國(guó),法律是一切機(jī)關(guān)、政黨、團(tuán)體和公民行動(dòng)的最高依據(jù)。由于法律是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下匯集民意根據(jù)國(guó)情通過法定程序制定的,所以依法辦事也就是在自己的實(shí)際工作中堅(jiān)持了黨的領(lǐng)導(dǎo),相反那種時(shí)時(shí)處處向地方黨委政府匯報(bào)的做法看似是堅(jiān)持了黨的領(lǐng)導(dǎo),實(shí)則是對(duì)自己依法辦事能力缺乏自信。