1998-2008金融監管發展與爭議

陳小輝 席華潔

過去十年,很多國家已經完成了金融監管結構的改革。根據來自各大陸的102個樣本國家數據,過去十年金融監管發展狀況如下:

一、六成國家改革了金融監管結構,監管體制在發達國家更受關注

自1998年以來的十年間,102個樣本國家中,64%即66個國家改革了他們的監管結構,他們建立了一個新的監管機構和/或改變了至少一個已有機構的權力。分組看,歐洲、歐盟和OECD國家分別占了已進行改革國家的82%,77%和73%。顯然,監管體制似乎在發達國家尤其是個問題,尤其是歐洲。種種跡象表明發達國家的改革浪潮將繼續進行,不管是否受到本輪危機的刺激。瑞士在2009年初采用了統一結構,意大利和西班牙正在考慮改革。許多人正在關注美國,2008年3月美國財政部長保爾森宣布財政部將進行關于美國金融監管體系規則重疊問題的綜合測試。

二、大部分國家選擇了保守監管方式,與中央銀行涉入監管相關

監管模式主要有四種,垂直模式、水平模式、統一模式和混合模式。垂直模式指按不同行業分類監管,不同行業由不同機構監管。水平模式指基于管理的公共目的劃分,不同機構按不同監管目的實施監管。統一模式指單一機構監管所有金融系統完成所有公共目的。混合模式為前三種模式的混合。

采取垂直模式的國家占35%。在102個樣本國家中,36個國采用了垂直模式,由不同機構分別監管銀行、證券和保險,占樣本35%。這種垂直模式在銀行業、證券市場和保險公司劃分很清晰的金融行業結構中工作得相當好。這種監管模式的監管體制中,不同機構監管金融市場的不同部分。采取統一模式的國家占24%。在102個樣本國家中,24個國家(占比約24%)已經建立了一種新的監管體制,引入了單一機構涵蓋了銀行業、證券和保險市場,監管被完全集中在一起。統一監管體制基于一個控制機構,它作為一個壟斷機構監管全部金融系統。采用水平模式的國家僅2%。在102個樣本國家中,僅2個國家(占比約2%)即澳大利亞和荷蘭。他們將監管分為兩組,一組負責維持金融系統穩定,另一組負責商業行為監管。統一模式和水平模式均包含了合并過程,表明似乎權力合并在監管體系改革中占據了優勢。采用混合監管體制的國家占39%。在102個樣本國家中,40個國家(占比約39%)采用了混合監管體制,包括了法國,意大利和美國。(見圖1)

三個主要監管模式(垂直、統一和混合)的比例基本相當,分別為35%、24%和39%,而水平體制僅有2%。換句話說,41%的國家采用了創新監管體制——統一和水平體制。而尚有59%的國家選擇了保守方式,維持更傳統的體制(垂直和混合體制)。選擇保守方式國家表現出了一個共同的特征:中央銀行是唯一的或主要的銀行業監管者,占比達80%。換句話說,當中央銀行深度涉及監管時,保守方法似乎更有可能發生;而如果中央銀行不是主要監管者時,創新方式似乎更有可能發生。

三、統一監管模式備受爭議

本論監管模式改革中,統一監管模式作為一種創新性的模式被24個國家采用。統一監管模式在實施過程中備受爭議。贊成者認為統一監管模式具有規模經濟、便于國際合作和管理靈活等優點,而反對者認為其具有規模不經濟、管理僵化等缺點。

(一)贊成者的觀點

1.規模經濟。統一監管在使用物理基礎設施和人力資本方面,更可能獲得規模經濟。同時,單個機構監管越來越涉及多個部門的銀行和金融公司更容易。統一監管在處理國家監管的不同目標之間的沖突時更有效,它將這些沖突內部化了。2.便于國際合作。國內銀行國際化越多,國際協調與合作需求就越大,如果監管者是一個,那么國際協調與合作就更容易。3.管理靈活。單個監管者在處理監管問題時可能更靈活。4.責任性和透明性更強。統一機構單獨對監管負責,因而政治家、消費者和被監管公司更容易理解他們的政策。如果產生問題,單一機構無法推卸責任,而多家監管機構發生問題時候,容易推卸責任。5.避免規則套利。當銀行業機構變得更大更復雜后,他們可能包括金融公司,而金融公司常常涉及不同領域。在多重監管體制下,金融聯合企業可能從事所謂的規則套利。但單機構可避免多個監管當局導致的漏洞。6.降低守法成本。統一監管可能降低守法成本,因為被監管公司面對的是一個機構而不是多個機構。

(二)反對者的觀點

1.規模不經濟。更大的監管機構而不是多個專業化的專門機構可能在資源分配和監測活動方面產生失效,存在放縱多樣化監管方法的可能,多樣化監管方法主要用于金融系統,金融系統行業并不完全綜合集成。2.管理僵化。如果關于最佳規則和規則如何改變等方面具有不確定性的話。單一機構可能在處理監管問題中缺乏靈活性。3.導致官僚體制。單一監管機構在擁有過多權力后可能成為一個官僚機構。4.產生尋租風險。單一機構壟斷了監管,因而可能產生尋租風險。例如,多管理機構可能在監管政策質量方面進行競爭,而單一機構則可能放棄。