論高校處分學生行為的可訴性

王吉林

高校學生與高校之間就處分行為而產生的法律糾紛引發了理論界和司法實務界關于受處分學生的權利救濟途徑的思考,其中包括高校處分權的可訴性問題。對此問題目前學界的通說是高校學生不服開除學籍的處分具有可訴性,應當納入行政訴訟的受案范圍,并為審判實踐所認可。那么,除開除學籍之外的其他處分行為是否具有可訴性,受訴法院是否應當對學校做出處分決定的事實依據及校規校紀的合法性進行審查及如何審查,對此問題理論界的探討并不充分,審判實踐也未見學生單獨對警告、嚴重警告、記過、留校察看處分不服而起訴的案例,因此對高校實施的處分學生的行為是否具有可訴性仍有進行研究的必要,本文擬就此問題進行研究。

一、高校做出的處分學生的決定均具有可訴性

對于高校做出的處分學生的決定是否具有可訴性,學理上往往以處分行為是否“影響學生受教育權”、“足以改變學生身份”為標準界定司法審查的范圍。對此筆者認為高校處分行為應當全面接受司法審查,理由如下:

(一)高校處分權是國家教育權的實現方式,屬于公權力

要正確分析高校做出的處分學生的決定是否具有可訴性,就需要對高校處分權的來源及性質做出正確界定。關于高等學校學生處分權的性質問題,我國現行立法并未明確界定,學界對此主要有四種觀點:一種觀點認為,高等學校的紀律處分權是高等學校內部“自主管理權的重要內容,一般不受其他任何組織或者個人的干涉。根據法律規定,非受教育者提出申訴,教育行政部門一般不能插手屬于學校內部事務的學生處分問題;受教育者對學校行使處分權,按照學生管理規定給予的處分不服的,不能提起訴訟,但可以向學校或者教育行政部門等提起申訴。”另一種觀點認為高校學生紀律處分權是一種公權力。其主要理由在于,高校行使紀律處分權的行為,“對與它處于不平等地位的學生來說,具有明顯的單方性、強制性,符合行政行為的特征,是典型的行政行為?？梢?高等學校是根據法律法規的授權,行使構成國家公共管理權力之一的教育行政權,屬于行政主體中的法律、法規授權的組織,具備行政主體資格,其對學生的處分是基于公法上的規定,是一種具有教育與被教育、管理與被管理性質的公權力。”第三種觀點認為,高等學校的紀律處分權應該分為非身份處分權和身份處分權,非身份處分權屬于學校自主權范疇,身份處分權屬于公權力范疇。第四種觀點主張將高校處分權的性質界定為高校行政處罰權,認為教育部《普通高等學校學生管理規定》(以下簡稱《規定》)雖將處分定性為紀律處分,但其處分的六種方式已具有行政處罰的性質。因此,有理由也有必要在立法上將性質模糊的處分權確定為行政處罰權。從這些觀點來看,爭論的核心是高校處分權是屬于公權力、私權利,還是既具有公權力的屬性又具有私權利的屬性。筆者認為,高校學生處分權是高校依法行使的國家的教育管理權,屬于公權力,理由如下:

第一,《中華人民共和國憲法》第89條規定領導和管理教育、科學、文化、衛生、體育和計劃生育工作是國務院行使的權力?！吨腥A人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)第十三條“國務院統一領導和管理全國高等教育事業。省、自治區、直轄市人民政府統籌協調本行政區域內的高等教育事業,管理主要為地方培養人才和國務院授權管理的高等學校?！钡谑臈l“國務院教育行政部門主管全國高等教育工作,管理由國務院確定的主要為全國培養人才的高等學校。國務院其他有關部門在國務院規定的職責范圍內,負責有關的高等教育工作?！边@些法律規定表明國家教育權是國家行政的重要組成部分,是國家及其機關發展、舉辦、領導、管理教育事業及對受教育者實施教育的國家權力。

第二,高校學生處分權是高校依法行使的國家教育管理權,屬于公權力。《高等教育法》第十八條規定“高等教育由高等學校和其他高等教育機構實施。”根據《高等教育法》第32條、《規定》第53條、《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)第21條、第22條與《中華人民共和國學位條例》第8條等相關規定,高等學校享有招生自主權、學生違紀處分權、學生休學退學決定權、畢業證書發放權和學位證書授予權等權力。從這些法律條文我們可以高校對學生的處分權,是受到法律確認的國家行政授權。這些權力對學生而言具有單方性和強制性,屬于教育行政管理職權,是特定條件下的國家教育行政職權轉移的結果,其最重要特征是具有國家行政職權的性質,具有明顯的單方意志性和強制性,屬于公權力。

(二)高校做出的處分學生的決定屬于具體教育行政行為且屬于外部行政行為

如上所述,高校處分權是高校依法行使的國家的教育管理權,屬于公權力,高校據此對學生所做的各種處分是具體行政行為,而且屬于外部行政行為,理由如下:

第一,理論上所稱的“內部行政行為”,是行政主體在內部行政活動中對行政組織內部及其工作人員作出的行政行為。理論上講,首先,高等學校等事業單位所實施的“行政”雖不是國家行政,但與國家行政機關所實施的“行政”同是“公行政”,屬于行政法學研究的“行政范疇”。在這種理論基礎之上,高等學校不只是授權組織,而且是“具有行政職權的組織;它與學生之間的關系是行政主體與相對人的關系,以內部管理關系概括顯然不當”。

第二,受教育者一旦通過國家舉辦的競爭考試或者國家認可的其他途徑取得入學資格和學籍,則即與高等學校形成了高等教育法律關系。根據《教育法》、《高等教育法》的規定,高校依據法對受教育者進行管理,因此,高校與受教育者之間是行政主體與行政相對人之間的權利義務關系。高校作為行使一定行政權力的法人組織,具有教育權、教學權、招生權、教學管理權、學業學歷證書頒發權、學位授予權和獎勵處分權,同時具有保護保護受教育者作為行政相對人權利的義務。受教育者則具有受教育權、獲得公正評價權、行政知情權、行政申請權、行政收益權(包括獲得獎學金、貸學金和助學金)、民主管理權、行政監督權和行政救濟權。同時具有遵守法律、法規、學生行為規范和學校各項管理制度的義務、完成規定的學習任務、接受和服從學校管理的義務。在此法律關系中,學校是代表國家進行管理的公共行政組織,學生是學校依法管理的對象。因此,高校與學生之間發生的法律關系就是基于公權力的外部行政行為,高校處分學生行為不屬于內部行政行為,只能屬于外部的行政管理行為。故高校對學生做出的處分決定屬于外部的具體教育行政行為,具有可訴性。

(三)法律的普適性和平等性原則要求高校處分行為應當全面接受司法審查

既然高校處分學生的行為是外部的具體行政行為,則對這種行為的救濟途徑應當是相同的。無論是最低的警告,還是直接的開除學籍,法律都稱之為“處分”,且這些“處分”均可能涉及到剝奪、限制學生基于學生身份所享有的權利。而且在高校行使處分權時往往對再次違紀的學生會在前次紀律處分的基礎上加重處分。而且,有些高校將處分與學生的畢業證和學位證緊密聯系,受某種性質以上處分的同學不能被校方授予畢業證或學位證。有的學校對違紀學生作出行政處分的同時,相應削減或取消獎學金、貸學金或降低貸學金等級。這樣一些行為均侵害學生基于學生身份所享有的權利,倘若僅僅因為處分行為對學生受教育權影響的不同而在處置上有所區別,不符合法律的普適性和平等性原則。

基于對大學自治和學術自由的尊重而保持司法節制是必要的,但這并不應表現為否認某些高校處分行為的可審查性,而應體現為對司法審查強度的妥切把握。以學校決定是否對學生基本權利產生重大影響為標準厘定學校決定可審查性邊界的作法,一則混淆可審查性和審查強度,易導致在適用“基本權利”、“重大影響”等標準存有爭議的情況下,基于法院一貫的慎重立場而對較多的學校懲戒決定封鎖司法審查,二則潛在地否認了對不具重大影響的學校懲戒決定是否符合學校自定規范、是否符合程序原則或規則等與學術評價基本無涉的問題進行審查的可能性。關閉司法大門不是司法節制,而是放棄司法。因此,對于高校懲戒行為,除那些被認定為私法性質的懲戒可求諸民事訴訟之外,當普遍承認其可審查性。

二、關于法院對高校校紀校規內容的合法性審查問題

既然高校對學生做出的處分決定皆具可訴性,則法院在審查高校的處分行為時應審查哪些內容及審查的強度就是需要明確的問題。其中最突出的問題就是法院對高校校紀校規內容的合法性審查問題。當前對這一問題的爭議又主要表現在以下兩個方面:

(一)法院能否審查學校的校紀校規內容的合法性

學校對學生進行處分一般都是依據其自行制定的校紀校規。當前,對于法院能否對學校的校紀校規內容的合法性進行審查存在不同見解。對此有肯定與否定兩種觀點。持否定論者認為高等學校學生處分規定是抽象行政行為,現行法律框架下,法院不能審查高等學校的紀律處分規定。筆者認為法院可以對學校的校紀校規的合法性進行審查,理由如下:

第一,法院對高校校紀校規進行審查符合行政訴訟法的規定。行政訴訟法第5條規定“人民法院審理行政案件,對具體行政行為是否合法進行審查。”據此規定,法院審理行政案件就要審查具體行政行為是否在法定的范圍內,是否遵守法定的程序。高校對學生做出的處分決定屬于具體的教育行政行為,屬于行政訴訟的受案范圍,因此法院在審理此類案件時應對學校做出處分決定的合法性進行審查,要審查學校做出處分決定的事實依據和法律依據,法律依據包括學校做出的處分決定是否符合法律、法規、規章的規定,學校的校紀校規是否符合法律、法規、規章的規定。

第二,法院對高校校紀校規進行審查是保護學生合法權益的需要。學校自行制定校紀校規的權力是法律、法規、規章的授權,具有合法的權利來源,這種權力也應當受到監督。法院對校紀校規進行審查即是有效的監督與制約。如果法院不能對高校校紀校規進行審查,則對于高校的違法行政行為將得不到救濟,學生的合法權益得不到保護。

第三,法院對高校校紀校規進行合法性審查是審判實踐的普遍做法。學生因受學校處分未獲畢業證或學位證而提起行政訴訟的案件中,法官在審查學校拒絕頒發畢業證或學位證行為的合法性時,無一例外地審查學校拒絕頒發畢業證或學位證行為的事實依據及對學校將處分與學位相關聯的規定是否合法進行審查。由此可見,法院對高校校紀校規進行合法性審查具有實踐基礎。

(二)法院審查高校校紀校規內容合法性的標準

對于如何判斷高校校紀校規內容的合法性,目前理論界并未形成通說,審判實踐也未形成共識,甚至對同一問題的審查而得出完全不同的結論①。焦點爭議在于如何認定高校校紀校規內容是否與國家的法律、法規和規章相抵觸?對此,筆者主張按以下標準審查:

1.在法律法規及規章對處分的類型有明確規定而要求高校據此執行或授權高校制定執行細則的情況下,高校自定規則不能在處分對象、情形、種類、幅度上超出前者的規定,否則應否定其效力。例如,《規定》已經取消“勒令退學”的紀律處分形式,并對“退學”及“開除學籍”的適用情形有明確規定。該規章沒有授權學校自行決定紀律處分形式或自行增加“退學”或“開除學籍”的適用情形,因此,雖然《規定》第六十八條授權學校制定本校的學生管理規定,但若學校制定的學生管理規定中仍然有“勒令退學”,或者超范圍地規定“退學”、“開除學籍”情形,則法院應不予認可。

2.看校規、校紀的內容是否有國家法律規范的明確授權以及是否超出授權的范圍。高校學生處分權是公權力,根據“公權力應采取法無明文授權則禁止”的憲政原理,司法審查高校的校規、校紀應看校規、校紀的內容是否有國家法律規范的明確授權以及是否超出授權的范圍。例如,雖然《中華人民共和國學位條例暫行實施辦法》第二十五條規定“學位授予單位可根據本暫行實施辦法,制定本單位授予學位的工作細則”,但《中華人民共和國學位條例》、《高等教育法》、《中華人民共和國學位條例暫行實施辦法》沒有對學生受過處分即不授予學位的禁止性規定,也未明確授權高等學校對授予學位的消極條件可以做出規定,故而各高校有關受過處分規定不授予學位的相關規定超越國家法律法規的規定,是無效的。

3.在國家法律規范沒有明確規定而又作出概括性、原則性授權時,可根據比例原則②審查高校相關規定的合法性。如經檢驗得出措施和目的之間極不相稱的結論,則學校的有關規定是無效的。

三、關于法院對高校處分學生行為事實認定的審查

高校處分學生行為需要事實基礎,即高校首先要對學生違法違規違紀的事實做出認定,然后根據有關規定做出處分決定。則法院對于學校據以做出處分決定的事實認定能否進行審查以及能否改變學校的事實認定呢?對此筆者認為法院應視學校的事實認定是否包含專業的學術判斷基準在內而定審查的強度。

學校的事實認定與學術判斷基準無關,法院一般可以對其進行全面審查,運用證據規則審查高校提供的證據是否足以支持其事實認定的結論,并可以自己的判斷取代高校的判斷。如果學校的事實認定包含專業的學術判斷基準在內,則法院在實體上不應對該行為涉及的學術及專業判斷進行審查。例如對于學生的論文是否構成“剽竊、抄襲他人研究成果”以及進一步是否構成“剽竊、抄襲他人研究成果,情節嚴重的”的認定,即涉及專業的學術判斷,法院不應進行審查,更不能以自己的判斷取代高校的判斷。除非學生有證據表明個人偏見、好惡、恩怨、打擊報復等因素“腐蝕”了本應屬于學術性的判斷,除非專家證人證明學術判斷存在極端不合理或明顯錯誤之處。對某些雖然不涉及學術判斷但通常需要學校根據其管理慣例而作判斷的事實認定,法院應采取合理性審查的立場。只要學校的事實認定有一定的合理性,即便法院認為還存在其它合理的結論,也應尊重學校的認定。