淺析我國宅基地相關法律規定的制度設計與制度探索

王 研 金順玉

我國現有農村宅基地產權制度以保護農民基本生存權利、節約使用土地和切實保護耕地為預期法益目標,然而市場經濟的沖擊和宅基地本身不穩定的權利邊界,使我國根本的土地制度受到前所未有的質疑,改革宅基地流轉的呼聲日益高漲。積極研究市場經濟條件下保護耕地和保障農民權益的制度創新,就不得不將視線越過物權法等部門法以及相關法律規定透視我國宅基地的制度設計。

根據《土地管理法》、《中華人民共和國物權法》等法律和國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》、國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》等行政文件,我國就宅基地使用權奠定的格局是:禁止宅基地使用權的自由流轉,允許有限制的流轉;宅基地使用權人經本集體同意,可以將建造的住房轉讓給本集體內符合宅基地使用分配條件的農戶:住房轉讓宅基地一并轉讓。禁止城鎮居民在農村購置宅基地。農戶轉讓宅基地使用權的,不得再申請宅基地。

一、宅基地流轉的客觀現實

截至2007年底,中國的城鎮化水平為44.9%,今后全國每年有1200萬農村人口要轉移到城鎮地區。而以目前我國農村居民點人均用地153m2計算,每年將有18.36萬km2的農村宅基地可能閑置不用。

2006年山東省經濟學院不動產法研究中心抽樣調查山東農村宅基地流轉情況,涉及17地(市)的42個縣、42個村莊。調查結果顯示,51.3%的村存在住宅出租;68.9%的村莊發生過住宅出賣;75%的被調查人回答自己的住宅可以抵押。

盡管農村宅基地使用權流轉在一定程度上已客觀存在,但實際操作又不得不面對現有法律的束縛:現有的政策法規限制農村宅基地流轉。特別是在城鄉結合部或經濟較發達的農村,相關的政策法規執行呈現出尷尬局面:一方面是禁止農村宅基地使用權流轉的政策法規不斷出臺;另一方面是政策法規難以執行,宅基地使用權流轉的地下市場不斷發展。

二、各地政府對宅基地流轉政策的探索

針對經濟快速發展以及現實生活中大量宅基地使用權流轉行為的私下進行,一些地方政府也在進行一些探索嘗試。

(一)廣東較早開始探索

早在2001年,廣州就已經提出過宅基地流轉的問題。2005年6月23日,廣東省以“政府令”形式發布《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》規定,農村集體土地將與國有土地一樣,按“同地、同價、同權”的原則納入土地交易市場。但并沒有觸及農村宅基地流轉問題。其第四條第四款規定,村民住宅用地使用權不得流轉。

廣東省國土資源廳草擬了《關于加強農村宅基地管理的通知》上報廣東省政府審批。其中明確了農民合法的宅基地可上市流轉,其中包括宅基地的轉讓、出租,并擁有收益權。但這一通知至今沒有下文。

(二)天津宅基地換房

天津東麗區華明鎮試點是將宅基地置換出來的房屋做產業園,區政府自2006年開始每年財政補貼2000萬元給村民上社保,基本上使村民失地后可以獲得每月500元以上的養老保險金。但顯然此舉并不具有推廣價值,其他地方有經濟實力給農民上社保的稀少。如果宅基地換房不能解決農民戶口、社保等問題,宅基地換房工作一定難以為繼。

(三)成都統籌城鄉聯建農宅

2008年6月26日、8月7日,成都市相繼出臺《關于堅持統籌城鄉發展加快災后農村住房重建的意見》、《關于加快災后城鄉住房重建工作的實施意見》,設計了原址重建、統規自建、統規統建、開發性重建、異地搬遷五種方式重建農房。“聯建”是開發性重建的民間用語,也是其中最“熱門”的重建模式,是成都在重建農村住房中吸引社會資金參與的一項政策創新:受災的村民出讓部分建設用地,聯建者出資金,蓋兩幢房子,建成后雙方享有各自房屋的集體土地使用證和房屋產權證;受災村民重建住房不需要花錢,而城里人則用便宜的價格獲得了郊區的房屋。

(四)北京農村宅基地將確權和登記發證

2009年兩會期間,北京市國土局曾透露,今年北京市將在平谷和大興的兩個鎮進行“宅基地換房”試點工作。農民所分得的房屋仍是集體產權(即通常所說的小產權),而騰退出來的宅基地仍然是集體土地性質,不能用于房地產開發等用途,主要用來發展村鎮企業集體經濟。

根據以上實例我們看出,越是在經濟發達地區,對農村土地的要求也就越強烈,這其中還不包括網絡風傳的違規別墅等不合法用地。隨著城市化進程的不斷加快,針對村鎮建設中出現的問題,各地各級政府有嘗試建立完善的宅基地有償使用和出讓制度的愿望和政治動力是無可厚非的。至少到今天,尚無專家或組織設計出優于現在土地法律政策體系的,成系統的既滿足強勢群體的土地發展需求,又能保護農民基本生存權利、節約使用土地和切實保護耕地這些預期法益目標的解決方案。土地作為重要的自然資源,不能完全等同于普通的私有財產,未有土地主管部門宏觀調控引導的民間行為,必然導致土地資源的嚴重失衡。宅基地使用權的流轉也不例外。

三、我國農村宅基地政策和法律制度設計

中國面臨的人地矛盾是世界上最尖銳突出的。不到世界10%的耕地,承載著世界22%的人口。現在中國人均耕地面積僅有1.43畝,不到世界平均水平的一半。

對于宅基地使用權,我國現行法律制度已經基本想成了一個包括宅基地使用權的取得行使和消滅的法律體系。這個體系中的憲法、物權法、土地管理法以及擔保法等沒有矛盾或錯誤規定。有可持續運行性,并未嚴重滯后于社會發展,市場經濟的發展要求更新也可以通過我國最高法的對現行法律做擴張性司法解釋來滿足客觀需要。大陸法系國家以部門法作為法律體系的根本結構,每一部門法有大致明確的調整對象和方法。物權法和合同法都不管財產能否交易,甚至整個民法也不涉及這個問題。農村宅基地能否交易的決定權在公法領域。事關農民的生存權和土地資源的有效利用,農村宅基地能否交易基本上是一個憲法和土地管理法的問題。物權法也可以研究這個問題,如果有充足的理由說明農村宅基地應該交易,可將研究成果或建議提供給憲法和土地管理法參考,但不能擅自開禁。對不屬于物權法的現行制度,物權法無權改革。

我國農村宅基地政策和法律制度設計的本意,并不是要將農民像幾千年的封建社會一樣束縛在土地上,而是對這些使用最少的生產資料,文化水平較低掌握最低的生產力的人口給予最后的生活保障。用金錢奪走農民的基本生存條件,強勢群體在農村宅基地上的利益缺乏應有的正當性和公平性。我國農村宅基地政策和法律制度設計的本意就是要抑制這種經濟富有者或其他強勢群體對農民的剝奪。這個土地政策的重要目的之一就是警惕與限制土地兼并。農民從整體來說是中國社會弱勢的群體,無論懷著怎樣的感情和怎樣的法律觀點,都不可能無視這一點。

在憲法、土地管理法、物權法等做出了成體系的原則性法律規定之后,制度設計者認識到這幾部法律的剛性并不充分,仍然擔心會有人突破法律的紅線,將最終生效的登記權利收到代表國家政權的縣級以上人民政府土地行政主管部門。希望通過行政和司法雙重的門禁保障土地制度。1999年國務院第256號令,國務院辦公廳1999年頒布《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》,2004年國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》,2004年國務院頒布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》等等都是國家政權針對市場經濟對現行土地政策沖擊所做的回應。有人指責政府的違憲主張取消行政審批都是未能體會制度設計的初衷本意。

我們應當正式正視現行的宅基地政策存在漏洞與不足,存在人均宅基地面積超標,大量空心村出現,村鎮建設規劃難以落實,宅基地交易糾紛不斷,集體土地資產流失等現實問題。宅基地限制流轉政策并不是十分完美的,對政策和法律的執行也不盡如人意,但其對穩定社會、保護農民基本生存權利曾經并且正在發揮著作用。

四、展望與思考

自20世紀80年代,我國開始了由計劃經濟轉向市場經濟的變革。經濟體制的變革要求由市場配置資源,要求資源主體自主支配其財產,形成可流轉的物權或財產權體系。無視宅基地流轉的隱性市場以及經濟發展對土地的強勁需求是不實事求是的。但是僅僅從經濟發展的角度,站在城市利益的角度去考量農村宅基地政策同樣也是偏頗的。畢竟在公平與效率的衡量上,放棄任何一方都是國家不可接受的。在2009年兩會期間,議論的重點話題之一就是農村的土地政策。但是出乎很多人預料的是土地政策并沒有多少松動的跡象。中央強調維穩,又好又快發展,顯然意識到農村的土地政策穩定的重要性。是否需要從新設計宅基地流轉法律和政策?如果必須從新設計某些法律規定,有條件放開宅基地流轉的話,如何設計才不違反公平與正義?從新設計宅基地流轉法律規定的可能性與風險需要認真評估。

盡管原有農村宅基地產權制度賴以存在的制度環境,即舊的城鄉相互分割的社會保障系統和戶籍制度本身也面臨變革,但我們至少要認識到宅基地流轉利益博弈的本質是經濟發展過程中經濟強勢的一方挑戰中國現行保護農民利益的土地政策。無論支持流轉也好,限制流轉也好,每一方都強調自己從農民的利益出發,但在爭論中卻聽不到農民自己的觀點。這值得我們深思。

實事求是,運用法律智慧,合理設計,以農民根本利益為出發點,可控情況下適當嘗試有序放開,兼顧經濟發展的可持續性并保障法律的嚴肅性。