《森林法》在執法實踐中存在的問題及建議

周建元 盧正山

一、存在的問題

(一)《森林法》部分條款沒有體現森林分類經營管理的改革理念,一定程度上導致了濫伐林木案件的不斷攀升

如《森林法》的三十一條第(一)項規定:成熟的用材林應當根據不同情況,分別采取擇伐、皆伐和漸伐方式,皆伐應當嚴格控制,并在采伐的當年或者次年內完成更新造林。從執法實踐看,該條規定過嚴,應當適當放寬商品材尤其是人工商品林的采伐。眾所周知,民營投資購林、造林的目的大多數是為了獲取經濟利益,若經濟利益無法實現,就會挫傷民營投資主體購林、造林的積極性,在合同經營期內,當不能收回投資時,就會鋌而走險,濫伐林木。從襄樊近幾年查處的濫伐林木案件看,有30%的濫伐林木案件客觀上是因此條規定過嚴所致,在連續幾年禁伐的縣市,這類濫伐林木案件的比重更大。

(二)部分條款規定不夠科學嚴密,容易引起岐義

1.《森林法》第三十二條第一款中“房前屋后”一詞表述不夠準確。在山區縣市,有相當部分農村居民將房屋蓋在自留山和承包地上,而房前屋后自留地和承包的林地上長有農村居民個人所有的林木,所以這些農村居民就誤認為只要采伐房前屋后個人所有的零星林木,即使長在自留山上或承包林地上也不需要辦理林木采伐許可證,而從該條第四款的規定看,該法的立法本義是只有農村居民宅基地上的零星樹木的采伐才不需辦理林木采伐許可證。

2.《森林法》第三十二條第二款,單列和強調“國有林業企業事業單位”沒有必要。同時也容易使人將此條規定的采伐主體誤解為“林業機關、團體、部隊、學校和國有林業企業事業單位,”而立法本義是“機關、團體、部隊、學校和國有企業事業單位”。

3.《森林法》第三十二條第三款“鐵路、公路的護路林和城鎮林木”的表述不夠準確,容易使人誤解為“長在鐵路和公路兩旁的護路林和城鎮范圍內的樹木”,從《森林法釋義》看,立法本義是指鐵路、公路、城市園林等部門組織種植并管理的樹木。執法實踐中,城市園林部門經常和林業部門“扯皮”,城市園林部門認為,只要是城市范圍內的林木的更新采伐都應該由城市園林部門辦理林木采伐許可證,為解決這一問題襄樊市政府法制辦公室專門下達協調意見:城市建成區范圍內的林木的采伐由園林部門辦理林木采伐許可證。筆者認為這一協調意見是有違該法立法本義的。公路部門經常與林業部門爭權,認為只要長在公路兩旁的林木,盡管是農村集體經濟組織和村民組織種植和管理的,也應該由公路部門辦理林木采伐許可證。

4.《森林法》第三十二條第四款“農村集體經濟組織采伐林木”的表述不準確,容易使人誤解為只要是農村集體經濟組織采伐林木,盡管林木產權不屬農村集體經濟組織,仍由縣級林業主管部門依照有關規定審核發放采伐許可證。

5.《森林法》第三十七條和第四十三條規定的“林區”概念不明確,容易使人誤解為“山區”,而立法本義是指森林覆蓋率達到一定標準的有林區域,可以以省級行政區域為單位,也可以以縣(市)、設區的市或自治州級行政區域為單位劃定,據國家林業局(林函策字【2001】44號)文件的解釋,湖北省屬南方集體林區。近幾年工程造林和社會造林如火如荼,現在,實際已無林區內外之分。2002年12月28日九屆人大常委會三十一次會議通過的刑法修正案(四)第七條已將《刑法》第三百四十五條第三款修改為“非法收購、運輸明知是盜伐、濫伐的林木,情節嚴重的,處三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并處或者單處罰金;數量巨大的,處三年以下有期徒刑,并處罰金”。也就是說,不管是否在林區,只要非法收購和運輸了明知是盜伐、濫伐的林木,情節嚴重的就可以構成犯罪,既然調整嚴重違法行為的《刑法》就已取消了林區的限制,那么調整一般違法行為的《森林法》也理應取消林區的限制,實踐中,林區內外的采伐運輸管理并未嚴格區分,取消了林區的限制,林業部門就能理直氣壯地加強采伐、收購、運輸“一條龍”管理。

(三)部分條款不利于保護有限的林地資源

《森林法》的第十八條雖然規定了征用、占用林地必須經縣級以上人民政府主管部門審核同意,但是,實踐中,往往是建設工程項目立項后才到林業行政主管部門辦理林地使用手續,批不批只是一個形式,根本達不到“應當不占或者少占”的目的。

(四)部分條款有違科學發展觀的以人為本的理念

《森林法》第三十九條規定沒收盜伐的林木不妥。其一是實踐中被盜伐林木的被侵害人要通過民事訴訟追回自己的損失很難,且成本較大,而追回自己被盜伐的林木相對容易,但是被盜伐的林木又被林業部門沒收,其拍賣款必須上交國庫,無法追回林木。其二是此條規定不利于打擊盜伐林木行為,這是因為被侵害人當發現自己被盜伐的林木還未從作案現場轉移時,一般不會向林業部門投訴,只有這樣才能“撿回”被盜伐的林木,減少損失,否則,就會被林業行政主管部門沒收。所以林業行政主管部門應當暫行保存或扣押被盜伐的林木,取證后返還被侵害人。被侵害人無法追回被盜伐的林木時,再通過民事訴訟追回自己的損失。

(五)部分條款在執法實踐中難以執行

《森林法》第四十五條規定:“采伐林木的單位和個人沒有按規定完成更新造林的,發放采伐許可證的部門有權不再發給采伐許可證,直到完成更新完造林任務為止;情節嚴重的,可以由林業主管部門處以罰款,對直接責任人員由所在單位或(下轉第73頁)(上接第52頁)上級主管機關給予行政處分”。《森林法實施條例》第四十二條也規定了處罰細則。但是在執法中遇到很多問題,對立地條件較差的林木,采伐后,更新造林成本很大,一般砍后就將資金投入到更賺錢的地方,不愿更新造林,若對其處罰,不是很難找到人,就是無錢交罰款,執行難度大。對此,有個別縣(市)在批準采伐前先收取一部分更新造林保證金,更新造林通過驗收后退回,效果很好。但是又沒有法律、法規依據,試行幾年后又取消了。

(六)部分條款有違公平公正原則

《森林法》第四十四條第一款和第二款規定的毀林行為方式不同,前者是亂墾、濫采等行為,后者是砍柴、放牧行為,但毀林性質和危害程度相當。而對前者的處罰偏重,“可以處以毀壞林木價值一倍以上五倍以下的罰款,”而對后者的處罰偏輕,沒有規定可處以罰款。

(七)未明確賦予鄉鎮林業工作站和林政管理稽查隊等林業管理基層單位的法律地位

鄉鎮林業工作站是對林業生產經營實施組織管理的最基層機構,在林業法律法規宣傳、資源管護、林政執法、生產組織、科技推廣和社會化服務等方面發揮著重要作用,《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》也明確和肯定了鄉鎮林業工作站的職能和作用。林政管理稽查隊是依法履行法律法規宣傳、林業行政監督、檢查、管理職能的基層執法單位,尤其是在森林資源保護管理方面發揮著重要作用。既然《森林法》在二十條和三十七條明確賦予了森林公安機關和木材檢查站的法律地位和工作職責,那么也應該明確賦予鄉鎮林業工作站和林政稽查隊法律地位和工作職責,否則在爭取這些基層林業管理單位的財政編制時無法律依據。

二、解決問題的建議

第一,按照森林分類經營管理的改革理念修改《森林法》的部分條款,如將《森林法》的三十一條第(一)項修改為“用材林應當根據不同情況分別采取擇伐、皆伐和漸伐方式,除商品林外,皆伐應當嚴格控制,并在采伐的當年和次年完成更新造林任務”。

第二,修改規定不夠科學嚴密容易引起歧義的條款。將《森林法》三十二條第二款修改為“國有企業事業單位、機關、團體、部隊、學校組織種植并管理的林木采伐由所在地縣級以上林業主管部門依照有關規定審核發放采伐許可證”。將《森林法》三十二條第三款修改為“鐵路、公路、城市園林等部門組織種植和管理的林木的更新采伐由有關主管部門依照有關規定審核發放采伐許可證”。

第三,修改不利于保護有限的林地資源的條款,促進林業可持續發展。

第四,按科學發展觀以人為本的理念修改部分條款。

第五,修改執法實踐中難以操作的條款。將《森林法》第三十一條增加一項規定“采伐坡度25捌碌氐牧幟競推淥難以更新造林的林木應當向林業主管部門交納更新造林盫そ穡更新造林任務完成并達標后應退回林木所有權人!?

第六,修改有違公平、公正的條款。

第七,明確賦予鄉鎮林業工作站和林政管理稽查隊等基層林業管理單位的法律地位。

第八,在森林法修改時除征求林業法律專家學者和林業主管部門意見外,應當廣泛征求林業基層執法人員和普通人民群眾的意見,使一般群眾看得懂、能接受、愿遵守,使林業基層執法人員在辦案時好操作、能執行、效果好。