芻議《國家賠償法》及其修正草案

王 然

2009年6月,十一屆全國人大常委會第九次會議分組審議《中華人民共和國國家賠償法(修正案草案)》,使《國家賠償法》成為了各界關注的焦點。與此同時,自德國社會學家烏爾里?！へ惪?986年提出“風險社會”理論以來,學術界逐漸從各個角度研究了風險與社會的關系,為理論界和實務部門分析當代社會問題提供了新的研究視角。筆者認為,從“風險社會理論”視角分析我國《國家賠償法》并對其修正草案進行探討,不失為一種可行的途徑。

一、《國家賠償法》的產生及價值

一部法律的產生和修改,在其背后必然有著種種社會原因以及理論根基。針對《國家賠償法》及其修正草案的產生,現今理論界,主要是公法領域的人權,憲政,歸責等學說,且已被大眾所接受,研究得比較成熟,故不再贅述。本文將從一個新的視角,即“風險社會理論”的視角,對我國《國家賠償法》產生及修改進行探究。

根據貝克的觀點,風險社會的核心悖論是這些內在的風險由現代化過程所引發,而現代化過程又循環式地極力去控制它們。風險本身的產生,恰恰是控制風險或使風險最小化的科學和政治行為的結果。①例如社會中普遍存在擾亂社會秩序,損害公共利益的行為,對公眾的生活造成了潛在的風險,因此國家不得不制定一系列的懲罰性措施,運用國家強制力來降低此類行為對政權穩定以及公眾安全造成的風險,刑罰就是一個最典型的例子。然而,國家這一行動,本身也存在著風險。其中最重要的就是可能會產生權力濫用、錯判、錯拘、錯捕。因此我們可以說,限制和控制風險的行為不可避免地轉化成了其他的不確定性的風險。

由此可見,國家在控制一種社會風險的同時,也成為了另一種風險的決定者和制造者,因此其必須為自身行為負責。否則,風險不會僅僅只停留在這一階段上,其將轉化為更為復雜且嚴重的風險,即風險傳遞;同時,德國社會學家尼克拉斯·盧曼的法社會學理論中提出了一個經典命題:抵抗運動的本質是拒絕為充滿風險的他人的決定或行為而犧牲。②我們不難預測,這種“更為復雜而且嚴重的風險”很可能是人民的抵抗行為。因此,國家必須為其造成的風險負責,而最有效、最直接的方法就是給予物質賠償,而且這種賠償必須合理且為多數人所能認同?！秶屹r償法》的產生及其修正草案的審議也就成為了必然。

二、對《國家賠償法》修正草案的探討

制定《國家賠償法》是為了保障公民、法人和其他組織享有憲法所規定的“獲得國家賠償權”,同時促進國家機關及其工作人員依法行使職權;因此,我國《國家賠償法》在處理國家司法行政行為產生的風險問題中,扮演著重要的角色。面對著其客觀存在的種種不足,修正草案的產生,是我國法制建設一個重大進步。筆者認為,其中的幾個重要問題值得研究和探討。

(一)《國家賠償法》的被重視程度仍需提高

一直以來,我國《國家賠償法》在立法和司法兩方面,都未受到足夠重視,這是不爭的事實。例如,現行的《國家賠償法》既是程序法又是實體法,程序實體混雜;條款簡單,靠司法解釋支撐;沒有申請強制執行和法院依職權執行的明文規定等等。可以說,相對于民法,刑法,商法等等許多法律,《國家賠償法》被放在了一個次要的地位上。《國家賠償法》修正草案的產生和審議,體現出我國立法者風險治理意識的提高,在社會主義法治建設中具有重要意義。然而筆者認為,目前的這個重視程度還是不夠的。有的觀點認為,作為一個特別法,它與民刑涉及范圍是不可同日而語的。但引入風險理論,我們不難發現,此觀點忽視了風險的社會建構性,具體如下:

在人類學、文化學意義上,風險是一個群體對危險的認知,它的作用就是辨別群體所處環境的危險性,由于知識本身是不斷變化的,風險也是通過社會過程形成的。③因此,風險治理需要應對的不僅僅是客觀危險的可能性,還包括風險的社會建構性。民眾對司法行政行為的最基本要求就是實現社會安定,公平正義。然而當這種基本的要求不但未能實現,而是造成反面的效果,破壞了正常生活,損害了基本權益時,人們的反應就會特別強烈。同時,中國又是典型的“民養官”的體制,一旦損害后又發生賠償不合理不充分的事件,就會讓較大范圍內的人群極度警覺,極其氣憤,風險無形之中就被放大了。因此在我國,國家賠償處在一個風險非常容易被感知的領域。換言之,《國家賠償法》面對的不僅僅是因司法行政行為而受到損害的人,還包括所有民眾,其必須被給予足夠重視。

(二)加入精神損害賠償的進步及不足

國家對公民的損害,既包括有形的物質方面的,例如:人身損害,誤工等等;也包括無形的精神方面的,例如人身自由權,隱私權,人格尊嚴的侵犯等。相比之下,后者絕不低于(下轉第27頁)(上接第23頁)甚至在某些情況下高于前者。例如佘祥林案中,11年的冤獄,人身損害,誤工損失其實是微不足道的,更多的則是剝奪了其11年的人身自由。在監獄這種與社會不能充分交流的環境中,其心理損傷可想而知。同時,一個善良公民變成了人人得而誅之的殺人犯,其人格尊嚴也必然受損。以上提到的,幾乎都屬于精神損害范疇。

風險有高有低,這是常識。因此,對于不同的風險,應當按照一定的原則,排定治理的優先次序。其中,容易為人所理解的治理原則之一是:最糟糕的最先原則,即被認為最嚴重的問題應當排在最先予以考慮和治理的位置。④精神損害范疇的賠償,無疑是針對最主要也最嚴重的損害之一而進行的風險治理,因此應當排在最先予以考慮的位置。然而,《國家賠償法》不但沒有將其作為主要問題考慮,甚至根本沒有將其納入賠償范圍之內。

可喜的是,此次修正草案明確:致人死亡、殘疾造成嚴重精神損害的,賠償請求人可以請求支付精神損害撫慰金。這無疑是一個重大進步,值得肯定。但不能否認,僅僅對于死亡、殘疾造成嚴重精神損害的,才進行精神賠償,范圍仍然太窄。正如“短板效應”的原理,一只木桶能盛多少水并不取決于桶壁上最長的那塊木板,而取決于最短的那塊。精神損害賠償范圍的狹窄,恰恰使其成為了那塊“短板”,這很可能會使國家賠償對于風險的治理,出現“費力不討好”的后果。使受害者以及旁觀者認為精神賠償只是“象征性”補償,是國家敷衍了事,變相規避責任

的行為。這無疑會使風險治理走向下一個風險傳遞的惡性循環中去。

(三)完善賠償程序,建立多元救濟體系

此次草案對法院的賠償委員會進行監督作出了具體規定,還使檢察機關的法律監督職能,在國家賠償救濟程序中起到重要作用,這使得《國家賠償法》得以更加順利有效的實施。然而,僅僅這些還是不夠的。每一部法律的制定和實施,都可以看成是一個風險治理的過程。這個過程,不可能由國家、非政府組織或個人獨自應對,需要建立一個合作互補的多元復合救濟體系。在這樣的體系中,多元主體應當各自發揮其動力和能力,承擔一定的角色。⑤因此《國家賠償法》有必要從各個方面,對賠償救濟進行完善。

首先,對于國家自身來說,一方面,其應當完善賠償制度,使其具有合理性和可行性;另一方面,應加強對賠償程序的監督,保證每一個相對人都能及時地獲得賠償,以彌補直接損失。其次,國家還應利用當地行政機關職能,幫助相對人澄清事實,消除影響,在必要時為其提供適當生活幫助,減少間接損害和后續影響,并使其成為行政機關的一項法定職責。再次,動員基層群眾自治組織,對消除損害的后續影響提供輔助性幫助。最后,國家對于公民也應做好引導工作,提高公民維權意識和守法意識,使公民既敢于要求國家承擔責任,又限制自身權力濫用?？傊?通過社會的多元主體的力量,盡可能消除不良后果,將風險控制在最低限度,避免風險轉移,應是《國家賠償法》賠償救濟活動中一項重要任務。