論國際條約在中國的適用

羅 傲

對于同一事項,條約和國內法律都有規定,如果條約的規定與國內法律的規定不同,就發生條約與國內法律的沖突。條約既已有效成立,對于締約國即有約束的效力,即條約的規定國家應當遵守。條約與國內法沖突,這里的國內法是指除憲法外的普通法律。憲法的規定是一般性的規定,通常情況下條約不會違反一般性的規定,如果出現這樣的沖突,則應歸類于條約的訂立問題,涉及條約是否有效成立。而條約與國內法的沖突則是已經有效成立的條約的效力和執行的問題。

一、國際條約的適用

條約于法律發生沖突產生的效果在國際法范圍和國內法范圍是不同的。在國際法范圍內,條約是國家簽訂的,條約對國家具有拘束效力,這是國際法上的基本原則“條約必須遵守”。無論哪一個歷史時期,也不論什么學派,都一致承認條約必須遵守,無不強調國家遵守條約的義務。

首先,各種國際文件曾確認這一原則。《聯合國憲章》第2條規定“各成員國應一秉善意,履行其依本憲章所負擔的義務……”。1969年《條約公約法》宣稱,條約必須遵守規則乃舉世所公認。第26條規定,凡有效之條約對其各當事國有拘束力,各該國必須善意履行之。

其次,條約必須遵守原則也為法院的判決所確認。1910年海牙常設仲裁法院在對北大西洋沿岸漁業仲裁案的判決中聲明,每個國家都應誠實地履行條約義務。另外在1932年“希臘——保加利亞1927年協定的解釋問題的咨詢意見”中指出,一個國家約定了有效的國際義務,就必須在它的立法中作出保證履行已經承擔的義務所必需的修改,國內法的規定不得優先國際條約的約定。

最后,條約必須遵守并非一項絕對原則。只有合法締結的條約才應該遵守,保留也可成為不履行條約的理由。

所以國家放棄或違反條約的行為均為違法行為,國家應對此負責任。依此規則,在國際范圍內,條約的效力優于國內立法的效力。這種理論是很有根據的,如果說條約是國家的雙方或多方行為,而國內立法是單邊行為的話,國內立法不能約束國際法主體,所以條約應優先于國內法律。

條約在締約國內的適用涉及條約在國內法中的地位及條約與國內法的關系等問題。在國內法范圍內,國內法院為國家機關,憲法是國家內的最高法律,法院必須給予憲法以最高的效力。①因此憲法應明文規定條約的效力,如美國憲法規定條約與國會制定的法律都是國家法律。

憲法規定,條約與國內法律是立于平等地位的,二者并無誰的效力更高這一含義。如果是這樣,當法律與條約發生沖突時應采用后法優于先法原則,這是美國法院的明顯傾向,在很多案例中都可證明,如“泰來訴毛東案”、“人頭稅案”。

如果憲法沒有明文的規定,則應如何解決呢?無疑有三種解決辦法,要么法律優于條約,要么法律與條約同等地位,要么條約優于法律。

第一種解決的方法的理由在于只有法律可以廢止或修改法律,條約未經立法程序不得影響法律。那么通過立法機關的承認能否將條約轉化為法律呢?立法機關對于條約的同意,是對條約權的行使的限制,條約是國家間的約定,不能因為同意就改變了其性質。條約具有法律效力則是另一回事,是指國內法院同樣的適用條約的規定,是一種對其法律效力的承認。

第二種同等效力的解決辦法,即使用“后法優于先法原則”。條約在法律之后,條約優于法律;法律在條約之后,法律優于條約。對于后一種情況,并不是違反國際條約,條約仍在國內具有效力,只是不能實現,后法律并不能廢除前條約。同時在這里國內法院并不承認違反條約,而是使用上述的推定,即通過解釋推定判決并不違反條約的規定,從而說明自己并未違反國家義務。

第三種解決方法即為上述國際法范圍內的內容,不在此重述。

二、國際條約在我國的適用

在我國外交部網站上可以查詢到,中國在2002年至2007年簽訂的主要的雙邊條約有將近1000項,多邊條約有300多項。我國憲法對于條約與國內法的關系就未作出直接規定,在條約方面,憲法只對締結條約的程序做出可具體規定。從憲法及《締結條約程序法》中關于締結條約就提程序的規定推導條約在我國的法律地位。在我國,談判和簽署條約、協定的決定程序如下:第一,以中華人民共和國名義談判和簽署條約、協定,由外交部或者國務院有關部門會同外交部提出建議并擬訂條約、協定的中方草案,報請國務院審核決定;第二,以中華人民共和國政府名義談判和簽署條約、協定,由外交部提出建議并擬訂條約、協定的中方草案,或者由國務院有關部門提出建議并擬訂條約、協定的中方草案,同外交部會商后,報請國務院審核決定。屬于具體業務事項的協定,經國務院同意,協定的中方草案由國務院有關部門審核決定,必要時同外交部會商;第三,以中華人民共和國政府部門名義談判和簽署屬于本部門職權范圍內事項的協定,由本部門決定或者本部門同外交部會商后決定;涉及重大問題或者涉及國務院其他有關部門職權范圍的,由本部門或者本部門同國務院其他有關部門會商后,報請國務院決定。協定的中方草案由本部門審核決定,必要時同外交部會商。

經國務院審核決定的條約、協定的中方草案,經談判需要作重要改動的,重新報請國務院審核決定。這與我國法律的制定在程序上是基本相同的,即然這樣,說明條約同人大常委會制定的法律具有相同效力,但低于全國人大全體會議通過的基本法律。但《民法通則》第142條第2款規定:中華人民共和國締結或者參加的國際條約同中華人民共和國的民事法律有不同規定的,適用國際條約的規定,但中國聲明保留的條款除外。也就是說,條約在某種情況下高于民事法律。

三、國際條約在我國的適用方式

如上所述,條約在國內法的適用一般有兩種途徑:1.轉化;2.納入。這兩種方式在我國均有采用主要有以下方式:

(一)直接適用

關于直接適用,在民訴法中的涉外民事訴訟程序中就采用了直接適用的方法,另外在商標法、外國人出入境管理法、行政訴訟法都有涉及,尤其是1985年《中華人民共和國繼承法》第73條第三款規定:中華人民共和國與外國訂有條約、協定的,按照條約、協定處理。可見,我國是以具體的國內部門法律來調整直接適用條約問題的。某一條約能否直接適用取決于有沒有具體的國內部門法允許直接適用該條約。

(二)對國際條約的轉化

如《中華人民共和國著作權法》是參照《伯爾尼保護文學藝術作品公約》和《世界版權公約》的規定擬定的,這樣從整體上保證了中國立法符合國際條約的要求。

(三)對國內法的修改

如中國1985年加入《保護工業產權巴黎公約》后,作出《關于申請商標注冊要求代先權利暫行規定》,對《商標法》進行了補充而后又修改了《商標法》,使國內立法符合國際法要求。另外根據我國1990年《締結條約程序法》規定,凡是與我國國內法有不同規定的條約,必須經全國人大常委會決定批準。在這種情況下,或者對有關條約的特定內容作出保留,或者對有關國內法中與有關條約內容不一致的地方作出修改或補充。②這也是將條約內容轉化為國內法的一種方式。

(四)專門條例

如1986年的《外交特權與豁免條例》和1990年的《領事特權與豁免條例》就是為了履行我國加入有外交關系和領事關系的兩個維也納公約制定的。③

國家在制定國內法時應盡量避免與國際條約相沖突,但由于立法目的不同就會出現沖突。如上所述,我國憲法未對國際條約與國內法沖突作出明確規定,但在《涉外經濟合同》、《民法通則》、《海商法》等法律中都幾乎規定,與國際條約規定不同時適用國際條約,說明條約與國內法律相抵觸時,條約優先于法律。中國國際法學界占優勢的觀點認為,我國的立法實踐表明了條約的優先適用性。據統計,從1979~1988年間,中國公布的、規定有條約與國內法關系條款的法律、法規共69件,其中40余件規定了條約優于國內法。

另外,外交部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部和司法部6單位曾于1987年8月27日聯合發出《關于處理涉外案件若干問題的決定》,指出:“涉外案件應依照我國法律辦理,以維護我國主權,同時亦應恪守我國參加和簽訂的多邊或雙邊條約的有關規定。當國內法以及某些國內規定同我國所承擔的條約義務發生沖突時,就應適用國際條約的有關規定。我國不能以國內法規定為理由,拒絕履行所承擔的國際條約規定的義務。最高人民法院副院長萬鄂湘在全國高級法院院長座談會上曾強調,在審理涉外商事、海事海商案件過程中,要認真貫徹國際條約優先適用原則。

四、結語

迄今為止,關于條約在中國適用的問題,仍未在法律上作出統一規定,而散見于一些部門法和有關條例中。由于《憲法》、《立法法》、《締結條約程序法》等有關法律對此問題都持沉默態度,致使條約在我國的地位十分模糊。無疑,要消除掉這種立法模糊狀態,最有效的方法就是在《憲法》中明確國際條約的地位,從我國實踐上看,國內立法盡力避免與國際條約的沖突,即使發生沖突也通過一定途徑消除矛盾,這也是一種承認國際條約必須遵守的表現。六部委的聯合決定也體現了條約必須遵守的精神。從目前的實踐來看,我國對國際條約的實施采取的是逐一立法的模式,只有國內法明確規定了條約可以通過并入的方式實施,才可以采用這種方式。中國的條約實踐現狀可以歸結以下幾點:1.國家根本大法沒有相關規定;2.基本法律也缺乏具體說明;3.國內法院沒有適用國際條約的明確指導。這既反映了中國法制逐漸與世界接軌,同時也暴露出中國的法制不健全。完善我國的條約適用機制,不僅需要進一步加強研究,更需要具體的法律技術準備。