人民監(jiān)督員制度法制化的學(xué)理分析

孫翠林

在憲政民主條件下,立法實際上就是一個實現(xiàn)立法價值、平衡利益需要、解決矛盾沖突的過程。①人民監(jiān)督員制度已經(jīng)創(chuàng)設(shè)和運行了6年,其是否應(yīng)當(dāng)立法,應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面對其進行考量,看其本質(zhì)是否追求社會公平正義,是否同司法民主、司法公正、人權(quán)保障等價值目標(biāo)相協(xié)調(diào),是否能夠推動中國現(xiàn)代政治文明、精神文明的建設(shè)。

一、人民監(jiān)督員制度立法的法理基礎(chǔ)

(一)人民監(jiān)督員制度是人權(quán)的制度性、程序性表達

人權(quán)在學(xué)理上有不同的內(nèi)涵和分類,但就我國來講,人權(quán)既是我國公民所享有的憲法上的基本權(quán)利,大體分為:平等權(quán)、政治權(quán)利、精神自由、人身權(quán)利與人格尊嚴(yán)、社會經(jīng)濟權(quán)利、獲得權(quán)利救濟的權(quán)利、特定主體的權(quán)利。②人民監(jiān)督員制度很好的詮釋了我國公民的政治權(quán)利。我國《憲法》第二條規(guī)定:中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。……人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟和文化事業(yè),管理社會事務(wù)。該條規(guī)定指出了我國公共權(quán)力是人民賦予的,人民權(quán)利是國家權(quán)力產(chǎn)生的根源。同時,也指出了我國人民享有廣泛的管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的權(quán)利。(屬政治權(quán)利中的參與管理權(quán))《憲法》第二十七條第二款規(guī)定:一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持,經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系,傾聽人民得意見和建議,接受人民的監(jiān)督,努力為人民服務(wù)。該條規(guī)定指出了人民享有監(jiān)督國家機關(guān)的權(quán)利,國家機關(guān)負有接受人民監(jiān)督的義務(wù)(屬政治權(quán)利中監(jiān)督權(quán))。上述規(guī)定是我國公民政治權(quán)利的一種憲法上表現(xiàn)形式,因此說,實行人民監(jiān)督員制度符合我國的根本大法——《憲法》的規(guī)定。人民監(jiān)督員不僅可以直接參與案件監(jiān)督,對案件的處理結(jié)果提出意見,同時,可以通過這種途徑提出批評和建議。因此說,實行人民監(jiān)督員制度為實現(xiàn)人民群眾的管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)搭建了一座橋梁,修建了一條通途,通過剛性的程序,將國家機關(guān)的執(zhí)法活動直接置于人民的監(jiān)督之下,保障了人民監(jiān)督權(quán)利的行使,是人民民主權(quán)利經(jīng)常化、程序化、制度化的有益嘗試。

人民監(jiān)督員制度正是一種直接的權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督制約機制,即:使人民的監(jiān)督權(quán)利形諸于制度,使檢察機關(guān)的偵查活動不僅受到內(nèi)部機制的監(jiān)督制約,更受到來自人民群眾的監(jiān)督制約,其最根本的價值就是能有效地預(yù)防和抑制檢察權(quán)的異化。體現(xiàn)對檢察權(quán)監(jiān)督和制約的理念以及依法正確運用檢察權(quán)的價值追求。正如中國政法大學(xué)的一位教授所講:“人民才真正是法律監(jiān)督的源頭活水,才真正是貫徹法律監(jiān)督最可靠的,終極性的保障。”③

(二)人民監(jiān)督員制度體現(xiàn)了程序正義的價值追求

“公平和正義”是法律追求的終極目的,而實體上的公平和正義必須通過程序正義來保障,正如美國著名法學(xué)家弗蘭克法特所說:司法不僅實質(zhì)上必須公正,而且形式的公正也是必要的。而程序的公正必須進行有效的制度設(shè)計來充分保障。上個世紀(jì)90年代以來,我國訴訟法學(xué)理論和實踐不斷發(fā)展完善,舊的“重實體輕程序”的司法觀念正在逐步滌除,“程序正義”的思想正在蔚然興起,人民監(jiān)督員制度正是順應(yīng)了這種潮流。檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督畢竟是有局限的,容易失之于寬。人大、政協(xié)、黨紀(jì)等的監(jiān)督又不是經(jīng)常性、程序性的監(jiān)督,只在存有舉報、控告、申訴的時候,才有可能被啟動。而人民監(jiān)督員制度的實施,則既跳出了自我監(jiān)督的樊籬,又不再局限于一時一事的個別的、偶然的監(jiān)督,而是凡屬“三類案件”的情形都必須報送人民監(jiān)督員,④接受監(jiān)督,這樣就實現(xiàn)了這種外部監(jiān)督的經(jīng)常化、制度化,從程序上促使檢察機關(guān)更加公平、公正地行使自偵權(quán),提高了法律的公信力。

二、人民監(jiān)督員制度的立法可行性

(一)人民監(jiān)督員制度的法律淵源

人民監(jiān)督員制度是現(xiàn)實法的具體化和延伸,同時也為專門法的具體的創(chuàng)制奠定了實踐和理論基礎(chǔ),符合憲法和法律規(guī)定的精神,契合刑事訴訟的基本原則。法律從不同層次上表明檢察機關(guān)和檢察官必須接受人民群眾監(jiān)督。人民監(jiān)督員制度為檢察機關(guān)接受人民群眾監(jiān)督提供了一條具有程序性、可操作性的渠道。

(二)人民監(jiān)督員制度的政策依據(jù)

人民監(jiān)督員制度的試行得到了黨中央和全國人大的批準(zhǔn)與認(rèn)可,有著堅實的政策基礎(chǔ)。2003年9月,人民監(jiān)督員制度開始試點,取得了良好的效果。2004年中共中央《中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于司體制和工作機制改革的初步意見》指出:“人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件實行人民監(jiān)督員制度,可繼續(xù)進行試點工作。研究相關(guān)法律問題,依法規(guī)范并不斷完善人民監(jiān)督員制度。”2005年9月,中央紀(jì)委《關(guān)于落實〈建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要〉2007年底前的工作要點》強調(diào):“規(guī)范人民監(jiān)督員的工作程序,推進和完善人民監(jiān)督員制度。”2006年5月中共中央下發(fā)《關(guān)于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》更加明確地指出:“深入推進人民監(jiān)督員制度試點工作,適時加以推廣,促進人民監(jiān)督員制度規(guī)范化、法制化。”2006年10月,黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》再次強調(diào):“加強司法民主建設(shè),健全……人民監(jiān)督員等制度。”上述一系列中央文件的規(guī)定和指示,都對人民監(jiān)督員制度給予肯定,并就其深入發(fā)展,實現(xiàn)規(guī)范化、法制化提出了明確要求,這既是黨對立法和司法工作的政治領(lǐng)導(dǎo),又是推進人民監(jiān)督員制度立法的政策根據(jù)。我國對國際社會發(fā)布的《中國人權(quán)事業(yè)的發(fā)展》、《中國民主政治建設(shè)》、《中國的法治建設(shè)》白皮書均將人民監(jiān)督員制度與公開審判制度、人民陪審員制度、人民調(diào)解員等制度并列,對其所體現(xiàn)的訴訟民主性質(zhì)給予了充分肯定。

三、人民監(jiān)督員制度的實效性分析

(一)實行人民監(jiān)督員制度有利于反酷刑,保障犯罪嫌疑人的人格尊嚴(yán)

任何立法的價值取向、制度設(shè)計的出發(fā)點與其最終目標(biāo)密不可分。人民監(jiān)督員制度的實施其初衷就是建立一種針對自偵案件的外部監(jiān)督機制,它所設(shè)計的“三類案件”“五種情形”的監(jiān)督,給犯罪嫌疑人及其家屬一個獲得救濟的渠道,特別是“不服逮捕”和“五種情形”的規(guī)定更是如此,⑤其規(guī)定的每一條都切中“酷刑”的要害。犯罪嫌疑人及其家屬的控告、申述也是一條人民監(jiān)督員“發(fā)現(xiàn)”的渠道。并且,根據(jù)高檢院《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督“五種情形”的實施規(guī)則(試行)》的規(guī)定,人民監(jiān)督員提出的意見、建議,承辦部門收到材料后,應(yīng)當(dāng)及時指定專人進行審查和調(diào)查核實,并根據(jù)監(jiān)督意見、建議的性質(zhì)情形,提出處理意見,報請檢察長決定或啟動監(jiān)督程序。可以說,人民監(jiān)督員對于“五種情形”的監(jiān)督已具有剛性程序的性質(zhì),這對于辦案人員來講,就有一種無形的約束力,就會更加規(guī)范自己的辦案行為,尊重犯罪嫌疑人的人格尊嚴(yán),對反酷刑、保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益起到了積極的作用。

(二)實行人民監(jiān)督員制度有利于培養(yǎng)公民的法治意識

我國《憲法》第五條第一款規(guī)定:中華人民共和國實行依法治國,建設(shè)社會主義法治國家。這是1999年的《憲法修正案》首次提出的治國方略。在一個民主政治的國家中,人民只能是法治的主體,而不是法治的對象,要實現(xiàn)“建設(shè)社會主義法治國家”的宏偉藍圖,就必須“擴大公民有序政治參與”,⑥調(diào)動廣大人民群眾參與法律生活的積極性。一個國家的公民只有從心理、態(tài)度和行為上與“依法治國”法治精神相協(xié)調(diào),“社會主義法治國家”才能真正得以實現(xiàn)。黨的“十七大報告”也指出:“人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。要健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,依法實行民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。”⑦實行人民監(jiān)督員制度,為人民群眾參與司法過程、直接表達自己的意見和看法提供了有效途徑,并促使其在行使監(jiān)督權(quán)的同時,不斷地加強法律學(xué)習(xí),通過監(jiān)督案件、參加檢委會、參加執(zhí)法檢查等活動,直觀的了解了檢察工作,潛移默化的提高了法律素養(yǎng)和法治意識,因此,人民監(jiān)督員制度能夠增強人民群眾對國家司法活動的了解與理解,揭開司法活動的“神秘”面紗,拉近人民群眾與國家的距離,有利于緩解因為不了解,不理解而產(chǎn)生地懷疑,不滿情緒,有利于培養(yǎng)公民信任法律,尊重法律的思想意識,對推進“依法治國,建設(shè)社會主義法治國家”起著積極的作用。

(三)試行人民監(jiān)督員制度取得了良好的社會效果和法律效果

人民監(jiān)督員制度自2003年10月份試行以來,得到了各級黨委、人大、政協(xié)及社會各界的高度重視和廣泛關(guān)注。六年來的試點實踐表明,推行人民監(jiān)督員制度對推動檢察工作特別是查辦職務(wù)犯罪工作的發(fā)展發(fā)揮了積極作用。一是促進了執(zhí)法觀念和執(zhí)法行為的轉(zhuǎn)變。推動了偵查方式由重實體輕程序到程序與實體并重的轉(zhuǎn)變,促使干警更注重執(zhí)法效果,更注重偵查謀略,更加慎重決策,執(zhí)法不規(guī)范、不文明的現(xiàn)象明顯減少。2007年,對檢察人員的控告、舉報比2003年下降37.6%,因違紀(jì)違法被查處的檢察人員下降51.2%。其中檢察官利用檢察權(quán)貪贓枉法、徇私舞弊的,從2003年的277人下降到2007年的92人,下降66.8%。⑧二是促進了辦案質(zhì)量的提高。五年來,全國共立案偵查貪污賄賂、瀆職侵權(quán)犯罪案件179696件209487人;除正在偵查、審查起訴和審判尚未終結(jié)的以外,已被判決有罪116627人;2007年有罪判決數(shù)與立案數(shù)的比率比2003年提高了29.9個百分點。⑨三是保障了犯罪嫌疑人的正當(dāng)權(quán)益。人民監(jiān)督員參與案件監(jiān)督特別是對“五種情形”的監(jiān)督,有助于防止檢察機關(guān)“越位”而侵犯公民的權(quán)益,體現(xiàn)了憲法尊重和保障人權(quán)的精神。四是增進了社會的理解和信任。人民監(jiān)督員制度使人民群眾能夠作為社會力量進入有明確職責(zé)范圍和嚴(yán)格程序保障的檢察辦案環(huán)節(jié),真正理解了辦案的程序和艱難,理解了檢察機關(guān)辦案既要懲治犯罪又要保障人權(quán),實行寬嚴(yán)相濟,該打擊的打擊,該教育的教育,該挽救的挽救。有的人民監(jiān)督員反映,試點剛開始時擔(dān)心作秀、走過場,但監(jiān)督過程中檢察機關(guān)客觀全面地介紹案情,真心誠意接受監(jiān)督,使他們消除了擔(dān)憂,也對加快依法治國進程充滿了信心。

綜上所述,6年來的試點工作表明,人民監(jiān)督員制度不僅有堅實的憲法和法理基礎(chǔ),更有充分的政策依據(jù)和實踐支持,人民監(jiān)督員制度進入立法層面是歷史的必然選擇。