珠海社會改革破冰

■朱慧濤

為了保證改革的平穩,珠海遵循了中國經驗的一貫模式:先試點,后推廣。在改革目標的指向上,這些試點包括培育社會組織,以及城市的社區民主自治、農村的村民自治等多個方面。

在廣東改革的棋盤上，珠海是一枚關鍵的棋子。

2008年12月，國務院審議并原則通過《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》，珠海再一次站在改革的潮頭，擔負起先行探路、攻堅克難的重任，“一體兩翼”（行政管理體制改革是主體，經濟管理體制和社會管理體制改革是兩翼）正張開雙翅，朝著“模式引領”的方向蓄勢騰飛。

珠海社會管理體制改革作為“一體兩翼”的重要組成部分，先行先試已經破題，城市社區民主自治建設、農村社區民主自治建設和社會組織建設三大試點工作也在加速推進。

“十戶聯保”：來自網山村的探索

網山村因村后的來隆山山丘形狀如網而得名。全村面積約7平方公里，常駐人口約1500人。近年來，該村探索出了一條社會自主治理的新形式——“十戶聯保”制度。網山村委會對村內農戶進行分組，按照居住間距十戶為一組，將全村340多戶居民分成34個聯保小組，聯保小組的十戶居民簽訂“十戶聯保”協議書，規定十戶之間相互守望，對周圍的治安注意觀察，生活上互相關照，并由村民推選德高望重的人做聯保戶長，由戶長負責聯保小組成員的分工和日常聯絡等工作。

網山村“十戶聯保”制度脫胎于2005年斗門公安分局在該村試行的“十戶聯防”制度，緣于近年來該村伴隨著周邊一些企業工廠入駐和外來務工人員激增而加大的治安壓力。所謂“十戶聯防”，即以十戶為單位，將住房相鄰的農戶組成聯防小組，聯防小組成員之間平時互相幫忙看家護院，遇到危險困難，聯防小組其他住戶主動予以救助。在網山村開展“十戶聯防”試點后，斗門區委、區政府及時發現了這一來自基層的“自主創新”，加以提升完善，拓展為“十戶聯保”，即將鄉土社會鄰里“面對面”的聯防相守，發展成為集群防群治、禁賭禁毒、普法宣傳等多種社會管理功能于一體的綜合治理新機制、新平臺。“十戶聯保”制度的推行，使得自古相傳的鄰里照應的道德義務得以用制度的形式固定了下來，成效顯著，村里實現了“無刑事治安案件發生，無較大的民間矛盾和糾紛發生，無群體性事件發生”。

從本質上看，“十戶聯保”是村民自治的領域擴張，使得村民自治不僅體現為一種政治權利的認同，更體現為實實在在的村民自我服務、自我管理的農村公共服務有效供給上。其基本邏輯是：村民自治是基層群眾自治，是一個大眾參與的過程，離不開廣大村民群眾的積極參與。2009年，珠海市委、市政府決定在全市范圍內推行“十戶聯保”制度。

而這，僅僅是珠海社會體制改革成果的一個縮影。

珠海的做法與經驗

珠海正在推進的社會體制改革，是廣東省根據中央有關精神的“自選動作”，其出臺背景是珠江三角洲地區正在進行的新一輪改革發展浪潮。2008年12月，國務院批復同意實施《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》，明確把加快珠江三角洲地區的改革發展上升為國家戰略，并賦予珠江三角洲地區“科學發展、先行先試”的重大使命，把推進社會管理體制改革作為再創體制機制新優勢的重要內容。廣東省委書記汪洋要求珠海社會管理體制綜合改革“要抓緊試驗，積累經驗，為全省提供借鑒”。

在此背景下，2009年6月，珠海先后出臺了《關于推進社會管理體制改革先行先試的意見》和《2009年珠海市社會管理體制改革先行先試實施計劃》，分別規定了此次社會體制改革的7個方面的重要內容和六大領域的先行先試。

從珠海市出臺的相關文件規定及其改革實踐來看，珠海社會體制改革的創新之處頗多。

探索創建城市和農村社區自治型管理模式，建立共建共管共享的社會治理新格局。社區自治改革，核心是“社區去行政化”。為防止各類行政事務進社區而造成對社區民主自治空間的擠壓，珠海市規定了行政事務進社區的準入標準，如在香洲區翠香街道社區規定了行政事務可以“采取‘費隨事轉’或‘政府購買服務’”的方式進入社區。村民自治改革，圍繞著“十戶聯保”制度進行。例如網山村，過去三五人的村委會很難管理1500人，而“十戶聯保”增加了一層管理人員，就解決了這一問題。

充分發揮社會組織的作用，構建社會管理主體多元化格局。比如軟件協會所承擔的雙軟資格認定，被其認定的企業，將獲得政府部分退稅的實際利益。社會組織手中有了資源，才能吸引更多的會員入會，并發揮出自己的作用。而行業協會做好了，就可以吸引更多的企業進入珠海。在社會組織的自立、自主、自律當中，自立是前提，自主是關鍵，自律是保障。而自立，沒有政府的有序放權是不可能的。將來還會考慮成立社會組織孵化中心，以幫助社會組織在走向自立過程中最艱難的時光。

探索建立政府咨詢機構，構建共同參與的社會治理模式。如試點設立了政府咨詢委員會。政府咨詢委員會依法設立并外在于政府行政組織體系，性質是輔助政府行政并發揮信息收集、意見傳達、決策咨詢、政策解釋功能的機構，人員由政府相關部門的領導、人大代表、政協委員、相關領域專業人士、行業協會代表、其他社會組織代表和市民代表組成，目的是實現“問政于民、問計于民、問需于民”，使得政府的決策和管理獲得專業化的推動和公眾更多的理解和支持。珠海市首批設立的三個政府咨詢委員會分別是“促進就業咨詢委員會”、“醫療衛生咨詢委員會”和“小區管理咨詢委員會”，其他各類咨詢委員會的設立計劃到2013年完成。

香港元素與珠海特色

珠海此次社會體制改革的思路之一就是“大膽借鑒國際經驗”，主要是香港的做法。作為珠海社會體制改革的參照對象，香港是典型的“小政府，大社會”地區，政府機構少而精，社會中間層非常繁榮。在香港，社會事務的處理和公共服務的提供依賴三類主體，即政府、社會組織和私人部門，并以社會組織和私人部門為核心。

歸納來說，香港社會管理的成功經驗主要有以下幾點：第一，加強公共服務監督，履行政府公共管理職能。例如，香港公共房屋制度是政府住房保障制度的成功典范，也是香港最主要的社會政策之一。香港公共房屋采取市民輪候制度，租金低廉，配套設施完善。目前香港約有68萬個公屋單位，大約有30%（200萬）的居民是通過公營房屋來解決住房問題，政府住房保障的范圍較為廣泛。第二，推行地方行政計劃，鼓勵居民參與區內事務。第三，培育社會中介組織，強化社會自主治理能力。作為世界經濟最自由的地區之一，香港的社會中介組織經過市場經濟的長期洗禮已發育得較為健全。以福利組織為例，香港大部分的社會福利服務均由社會中介組織提供，這些服務包括家庭及兒童福利、社會保障、安老服務、康復及醫務社會服務、違法者服務、社區發展以及青少年服務。單就社工而言，截至2008年7月，全港注冊社工已達13890人。第四，提倡購買公共服務，部分公共事務商業運作。

本輪政府機構改革，市民政局加掛了兩塊牌子：珠海市委社會工作委員會和珠海市社會工作促進局。可見，珠海實際上是想實現香港那樣的社會自主治理格局，所采取的方式是政府的積極改革作為。珠海此次改革可以被稱之為“政府主導下的社會自主治理”，不失是一種適合中國國情的社會體制改革思路。具體來說，社會體制改革的出發點以及目的是要實現社會自主治理，基本途徑是政府主導，即在政府主導下，建構政府與民間組織、公共部門和私人部門之間的合作管理和伙伴關系。