廣東“積分制”破除戶籍堅冰

“積分制”管理是根據地方政府的人才需求和財政承受能力，綜合考慮流動人口的情況進行積分登記，累積達到一定積分額度才可申請享受相應檔次的公共服務。

流動人口是從傳統計劃體制下“裂變”出來的龐大社會群體，流動人口管理成為各級政府，尤其是流入地政府密切關注的話題。如何建構具有前瞻性，又契合實際的流動人口管理體制?

1月1日，《廣東省流動人口服務管理條例》開始實施，“居住證”全面取代了“暫住證”。同時，廣東省委主要負責人在部署2010年工作時亦指出，擬通過探索推廣“積分制”等辦法，促使在城鎮穩定就業和居住的農民有序轉變為城鎮居民。廣東流動人口管理“積分制”改革能否破除戶籍堅冰，引起了全國的關注。

中山市先行探索

在廣東醞釀全省推行積分制入戶之前，中山市已經先行對“積分制”做出了探索。

位于珠江三角洲的中山市，截至2009年7月，其流動人口總數為120.7萬，占總人口的45.2%。若加上居住半年以下的流動人口，非戶籍流動人口總量遠多于該市戶籍人口。全市共有出租屋91809戶，70余萬間。

那么，政府如何對流動人口進行合理管理和服務?

一開始，為解決流動人口子女入讀公辦學校問題，中山市小欖鎮和火炬開發區分別制定了《外來務工人員子女申請入讀公辦小學積分表》和《非戶籍適齡兒童申請公辦學校學位積分表》，根據公辦學校的承受能力核定學位名額，在達到規定積分的基礎上按分數高低擇優錄取。在此基礎上，2009年底，中山市在全市范圍全面建立流動人口“積分制”管理新模式，這是對區域流動人口管理制度的一項積極探索。

中山市的流動人口“積分制”管理制度，采用定性與定量相結合的方法，通過累計積分進行科學計量，具有“簡便明晰，通俗易懂，操作方便，管理靈活”的基本特點。

其中，“積分制”管理最核心的內容就是積分表。在充分考慮中山城市經濟社會發展現狀和趨勢以及流動人口實際特點的基礎上，借鑒和參考國際人口遷移積分制管理的經驗，構造指標體系與確定指標分值。指標與分值綜合反映了中山市流動人口各方面的能力水平，是計量和評估中山市流動人口積分的基本依據。

中山市流動人口“積分制”管理與優化中山市的人口發展目標是一致的。首先，通過累計積分的方式，促使人口機械增長的數量有了科學的控制。其次，”積分制”管理“高素質、高得分”的計分方法可以有利于促進中山市社會經濟發展的各類急需人才引進，提高中山市的人口素質。同時，“積分制”管理有利于優化人口結構。例如鼓勵35歲以下的人口入戶，這樣可以相對延緩中山市人口老齡化的速度。

“積分制”的制度設計

“積分制”是地方政府人口宏觀調控的重要手段。“積分制”管理個人申請、總量控制、擇優選擇的特點，為地方政府有效控制人口總量、優化人口結構、提高人口素質提供了重要抓手。

“積分制”管理具有鮮明的導向性。流動人口為實現享受基本公共服務或入戶的目的，必須達到規定的分數。在這種利益導向機制的作用下，流動人口必然會對照積分指標及分值，有針對性地提高自身整體素質(如學歷、技能)，為社會做出更多貢獻(如投資納稅、志愿服務、慈善捐贈)。同時，在負分指標的約束下，促使流動人口不斷提高遵紀守法、誠實守信的觀念和意識，有效減少流動人口的違法犯罪行為。

“積分制”管理有利于引導流動人口主動接受流入地社會管理。流動人口被動管理、積極性不高，而政府的行政管理成本過高等問題一直沒有得到解決。“積分制”管理通過利益導向機制的正確引導，使流動人口實現從“被動接受管理”到“主動接受管理”的轉變。

“積分制”管理還是一個人口動態管理的過程。人口是一個地方經濟社會發展的基礎，人口的發展必須服從和服務于中山市發展的總體戰略。因此，城市可以根據自身發展階段和發展條件的變化，實事求是地對積分表進行調整，從而達到對人口動態管理和調控的目的。

作為優化開發區的珠三角城市之一，中山市以“積分制”管理為突破口，積極推進人口基本公共服務均等化和市民化。當前，教育、衛生、勞動就業、社會保障、住房等基本公共服務的供給方式，依然存在城鄉分割和行政區分割的情況下，任何地方政府貿然的政策變動往往達不到預期的效果，反而極有可能造成難以克服的矛盾，使戶籍改革面臨更大的壓力和挑戰。

僅僅放開戶口登記和遷移管理，而其他社會制度，尤其是戶口作為社會福利分配的根據這一制度不變，必然會造成公共資源的緊張，導致城市中新的不公。因此，中山市推進流動人口基本公共服務均等化，必須打破長期以來把戶口作為社會福利分配的根據這一制度安排，尋找一套新標準作為流動人口享受城市基本公共服務的根據。

而“積分制”管理就是這樣一種新的制度設計。它根據地方政府的人才需求和財政承受能力，綜合考慮流動人口在當地的連續工作年限、文化程度、技能水平、投資規模、納稅額度、獲獎等級、計劃生育、遵紀守法等情況進行積分登記，累積達到一定積分額度才可申請享受相應檔次的公共服務。

戶籍改革“挖墻腳”

中國的戶籍制度不單單是一個戶口問題，戶籍制度改革的關鍵在于將依附于戶口制度上的一系列福利制度從戶口制度剝離，讓戶口回歸本位。雖然戶籍制度是其他制度安排的基礎和前提，形成于其他制度之前，但改革的次序應該是反向的。

通俗地講，戶籍改革就是要以“挖墻腳”方式進行。即按經濟社會均衡發展的原則，將城市居民享有的各種優惠待遇逐步與城市戶口脫鉤，戶口不再作為享受福利待遇的唯一標準。只有降低戶口的“含金量”，改變了戶籍上附加的教育、社保、醫療、住房、就業等方面的不公平政策和錯綜復雜的社會利益格局，建立城鄉統一的戶口登記制度才有可能，人口自由流動遷移才能有希望。

“積分制”管理以積分為標準，而不是以戶口為標準，從而將教育、就業、社保、醫療等公共服務與戶口脫鉤。這一制度創新不僅能夠縮小流動人口和戶籍人口在教育、就業、社會福利等方面的差別，創造一種新的戶籍改革和流動人口市民化的思路。更深遠的意義在于，改變了城市對流動人口的排斥方式，即從集體排斥向個體排斥轉變。

過去福利分配主要以戶口為標準，從而將不具有本地戶口身份的流動人口集體排斥在外。“積分制”則只關注個人積分結果，并不一味以戶口身份為標準，非本地戶籍人口只要積分足夠高一樣可以享受與戶籍人口同等待遇甚至入戶。

發達國家和地區在吸納外國移民方面，都不約而同地采取了“積分制”管理模式。以“積分制”為核心的移民準入制度，為發達國家提供源源不斷的優秀勞動力，增強了流入地的核心競爭力，其理念和精髓值得國內借鑒。

廣東省和中山市推行流動人口“積分制”管理，在全國首開先河，沒有相關的經驗可以借鑒，其實施過程中可能會存在不少困難和問題。例如，繁雜資料審核與職能部門之間的協調配合問題，“積分制”入戶與現有入戶政策的對接問題，資源有限性和有界性與”積分制”待遇實現問題，“積分制”指標體系的可調整性與可持續性問題等等。都需要在政府的統籌協調下，在探索中逐步解決完善。

(作者單位:廣東省社會科學院社會與人口研究所)