浦東新改革故事

賀海峰

與南匯區合并后的“大浦東”正在綜合配套改革之路上艱難地爬坡過坎,同時也在尋找著新一輪突破的方向,積蓄著下一波進發的力量。

2010年是浦東新區開發開放20年,也是綜合配套改革試點啟動5周年。不過,與天津濱海、成渝、深圳等地的高歌猛進形成鮮明對照的是,最早開始這項試點的浦東新區,反而呈現鬧中取靜之勢。

7月下旬,當記者帶著疑惑趕到黃浦江東畔時,當地的官員、學者十分肯定地說:“5年來,浦東綜合配套改革試點的成果其實非常之多。”僅2010年,浦東就一攬子推出33個重點改革事項,涉及到經濟、政治、社會等方方面面。

但是,浦東的改革之路走得并不平坦。當初設計的一些改革政策,有的早已推向全國,有的卻已無果而終。與其他后續的綜改試驗區不同,浦東已涉入改革深水區,其所面臨的困惑與挑戰、機遇與競爭,或許更能精準地應和著這個國家革故鼎新的節拍。

豁然開朗的騰挪空間

2005年初,在高速攀升15年之后,浦東工業總產值一度零增長。這種經濟上的喘息,讓政界、學界都異常擔憂。

喘息來自于土地等資源要素的剛性制約。彼時,浦東的土地價格、商務成本之高,令人驚訝。更為致命的是,浦東4個國家級開發區甚至即將面臨無地可用的境地。經濟發展動能在現有體制范圍內已發揮到接近極限。這意味著每向前跨出一小步,都有可能落在體制的紅線之外。

在產業結構上擺脫對投資的依賴、著力發展現代服務業,是當時浦東的最大心結。時任浦東新區區委書記杜家毫說:“浦東的土地上不能都擺滿工廠。”焦急的新區政府,向國家發改委等部門打了報告,申請更多的功能性政策,并試圖在更大的范圍、更廣的領域先行先試。

與此同時,我國改革已經處于攻堅階段,一系列深層次問題也逐漸暴露。如地區間經濟發展不平衡、國債余額偏大、人民幣匯率面臨一定壓力等。因此,經濟的進一步發展亟需體制上的創新、突破來配合。

2005年6月21日,國務院常務會議批準上海浦東率先進行綜合配套改革試點。

“如果說經濟特區是改革開放的產物,引領了中國從計劃經濟向市場經濟轉型的歷史性變革,那么設立國家綜合配套改革試驗區的目的就是為科學發展破題。”國家發改委體改司司長孔涇源一語中的。

中央對浦東綜合配套改革試點采取的是“三不”政策(不給資金、不給項目、不給優惠政策)。浦東新區改革與發展研究院秘書長楊周彝形象地比喻說,優惠政策就好比直接給糧食,而試點賦予的則是“生產自主權”。“這是比資金、項目、優惠政策更重要的特權。”

據不完全統計,截至目前,已有23家中央部委在浦東進行了各種各樣的試點。在中央政府主導資源配置的大背景下,浦東原本逼仄的騰挪空間,變得日益開闊。

國際中心城市之夢

“抓緊浦東開發,不要動搖,一直到建成。”這塊矗立在浦東陸家嘴核心區域的標語,是小平同志對浦東開發的殷切希望,也寄寓著浦東打造國際中心城市的激情夢想。

而在這個夢想中,金融是重中之重。浦東的目標很明確:在可見的將來,以陸家嘴金融城為中心,浦東的每一個微小金融波動都將層層引發從上海到長三角、從中國到亞洲乃至全球金融業的震動。

2005年以來,央行第二總部落戶浦東;中國金融期貨交易所在浦東成立,成為內地首家金融衍生品交易所;金屬鋅、黃金期貨等金融新產品陸續推出;外匯“九條”措施試行;華安基金管理公司獲批作為國內首家基金公司進行QDII基金試點;全國第一個金融審判庭設立……在綜合配套改革試點的大旗下,浦東金融創新屢獲突破。

但是,浦東也面臨著前所未有的競爭與挑戰。譬如,在建設私募股權基金基地方面,天津濱海已有“先行先試”之勢;而在離岸金融市場創新方面,深圳又有很強的市場競爭力。

私募股權基金連接上市公司和投資資金雙向資源,且在目前的國際資本市場扮演著越來越重要的角色。如果說投資銀行是資本市場的皇冠,那么私募股權基金就是皇冠上的明珠。“浦東私募基金太少了。”在2008年上海市“兩會”上,市委書記俞正聲脫口而出。很快,浦東將此列入綜合配套改革三年行動計劃(2008-2010)。

同年3月,OTC(非上市股份公司股權交易市場)獲準落戶濱海。另據國務院相關文件,“在金融企業、金融業務、金融市場和金融開放等方面的重大改革,原則上安排在天津濱海新區先行先試”。

對此,浦東新區金融服務局局長助理孫偉認為,當一個地區的金融改革處于初期,它很可能通過一個產品或政策的突破營造亮點;但當改革進入深水區,體系、體制的建立與完善就成了更艱難、更重要的東西。海外投資者更看重區域整體的投資生態環境,比如法制環境、政府服務環境以及舒適的宜居環境。相比之下,浦東顯然更勝一籌。

真正困擾浦東綜合改革試點的是,在上海的銀行機構多為各家銀行的分行,如果給分行另開優惠政策,必須經過總行方面的批準。“市場準入要符合國際慣例,但是在國內又受限于總行一分行的管理模式。所以很難在分行先開優惠政策。如果上海分行先開優惠政策,其他分行也要政策,總行就很難辦。”知情人士透露。

而法律法規的突破就更加困難。比如金融產品創新,在發達市場經濟國家中管制較少,而在我國則涉及到央行、銀監會、證監會、保監會、發改委等各個部門,必須由國務院出面協調。

似乎是要給浦東這列高速動車組加注新的燃料,2009年4月,國務院常務會議批準上海建設國際金融和航運中心,浦東將成為核心功能區。同時,中央又批準上海市南匯區并入浦東新區,浦東的區域面積整整擴大了一倍。加之2010年世博會的強力帶動,浦東國際中心城市之夢看來并不遙遠。

“戴著鋼盔頂住壓力”

早在浦東新區成立之初,開拓者們便為浦東勾勒了“小政府、大社會”的公共治理模式。

當時,新區管委會機關的編制僅為800名。機構設置則采用現代政府的“大部委”格局,如經濟委員會一個機構就涵蓋了經委、外經貿委、外資委、協作辦、商委等多家管理機構的職能。整個浦東新區僅設13個職能局,與上海其他區縣相比,機構減少一半,相當于國際上同等區域的政府機構設置。

這樣的“集成”機構在后來的運作中遇到了不少麻煩。有的“大部”為了與市級機構更好地銜接,不得不刻印多枚公章,以便在不同文件上使用。在浦東新區局長們中間,有一個流行詞:“換頻道”。因為他們一個局長往往對接市政府幾個部門,有時一天之內要向幾個部門領導匯報,報告內容、對話方式、言語風格都要進行相應調整。

而這種“上下不對口”的模式,也曾給浦東帶來不小壓力。

比如,原區委書記杜家毫上任不久,市里有些部門就曾找他商量,“我這個部

門在浦東新區還沒有‘腳,你看是不是先把部門建起來?”國務院領導態度堅決:“浦東要戴著鋼盔頂住。市里各個部門來找你,要你設立新的部門,你就是要頂住,不設。”最終,浦東頂住了來自方方面面的巨大壓力。

“轉變政府職能很大程度上是一種自我改革。”杜家毫說,相對來看,浦東過去的改革更多是要政策,更多是“改”別人。但現在則要“改”自己。

在具體操作時,浦東碰到不少阻力。“一問要不要(推進政府改革),大家都舉手說要。但是,一涉及到具體部門,比如取消某項審批權,或者轉移某一項政府職能給社會,阻力就很大了。”

2008年,浦東啟動第四輪行政審批制度改革。目前,浦東行政審批事項從724項減少到200項左右,改革率超過70%。

改革異常艱難。畢竟,上海曾被一位美國記者描述為“一塊遍布圖章的土地”?甫東綜改辦一位官員感慨:“一家一家談判,一項一項減掉,很難的,這是一個非常痛苦的過程。”

經過四輪行政審批改革,現在要“砍”的項目,幾乎都是密切涉及利益分配的問題。浦東必須在主管部門那里獲得充分的理解與支持。在浦東的街道上,道路指示牌與浦西相比,字體稍大、尺寸稍大。就連這一很少為人注意的細節,竟然也經過多方多次的協調爭取。

浦東新區一位官員嘲嘆:“下改上不改,我們只會越來越累。”盡管是帶著鐵鐐跳舞,但浦東的改革還要堅持下去。

民間組織的頑強生長

對于“小政府、大社會”,社會學家鄧偉志曾經質疑:“‘小政府、大社會,我們已經講了20多年,為什么有些地方的政府機構總是小不了,臃腫龐大?無非是因為社會不大。說‘政府職能轉移,請問:受體是誰?往哪里轉移?沒有社會組織承擔豈能轉移!”

其實,浦東“大社會”的探索,一刻也沒有停歇過。

這里,曾誕生中國第一個民間社工組織——樂群社工服務社,以及第一個市民會館——羅山市民會館。2005年,浦東新區政府出臺《關于促進社會事業發展的財政扶持意見》,確定了以政府購買服務為支持社會公益事業組織發展的重要方式。

2006年1月,更有意義的事件產生。國內第一個社會公益組織孵化器——上海浦東非營利組織發展中心注冊成立。首批項目“多背一公斤”,借助驢友向山區孩子贈送書籍、文具;致力于社區公共健康的“上海新途社區健康促進社”,也在這里孵化出殼。2007年,浦東新區政府向非營利公益組織購買服務額度達到60萬元。

目前,在各種政策的扶持下,浦東已經培育了600家民間組織。浦東新區民政局局長顧云豪并不為這個數字感到自豪:“如果能發育5000家,那就差不多,現在這些還不算什么。”

問題是絕大多數民間組織資金拮據、社會資源匱乏,而境外基金會的支持又受到諸多限制。“起步容易發展難,總是長不大”。如何破解這一難題,無疑需要非凡的政治智慧和高超的平衡技巧。

2007年,國務院總理溫家寶來到浦東,特別視察了一座名為“市民中心”的建筑。當隨行人員提醒他啟程時,他意猶未盡地說:“我還沒有看夠呢。”

作為浦東綜合配套改革的產物,市民中心集合了379個與市民息息相關的辦事項目,各委辦局在中心平臺設立了140多條專線,志在成為“聽政議政中心、社會組織服務中心、社會交往中心、市民交流互動中心、市民文化展示中心和公共服務中心”。

“膽子要更大一點”

作為上海的一個行政區,浦東的改革很容易受到各方面的制約。

比如街道退出招商,將精力集中于公共服務,公共支出按照實際需要編制預算,納入功能區域統一編制預算并得到保障。然而,有人認為功能區域的設置違憲,也有人認為增加了行政成本。對此,浦東深感“如履薄冰、戰戰兢兢”。

2008年,浦東新區綜合配套改革試點領導小組成立。市長韓正語重心長:“無論如何,你們要解放思想,有問題,我是領導小組組長,我來承擔,但關鍵是你們要突破。膽子要更大一點。”

改革之難,可以想見。浦東的改革,既要為浦東、為上海爭取更大的發展動力,更要為全國其他地區提供更具可復制性的樣本。更難的是,改革越往后推,積累的矛盾越嚴重,難度越大,解決起來就越棘手。

“機遇的喪失,將是不可原諒的。”韓正疾呼。