關于檔案密級問題的再思考

馮文杰同志在《比較分析相關法律條文看<檔案法>的修改》(《中國檔案》2007年第9期)一文中提出，建議《檔案法》“增加有關確定檔案密級的條款”，筆者認為確有必要。

一、檔案密級確定的意義及存在問題

檔案是國家機構、社會組織以及個人從事社會活動直接形成的有保存價值的歷史記錄。檔案之密級，即檔案文獻的保密等級。由于一個國家、一個組織或某個人物的有些活動在一定的時限和范圍內具有不可公開性，從而決定了一部分檔案內容具有保密性。因此，檔案不同于圖書資料可以任意公開，查閱檔案需按照不同的密級辦理利用手續。然而，由于種種原因，目前檔案密級確定工作卻很薄弱且問題較多:一是定密法規不完善，管理不到位;二是密級劃分不統一，標識不規范;三是文件保密等級一次定終身，缺乏動態管理機制。

檔案密級不明確，給利用工作造成不便乃至困惑。由于每份檔案文件缺乏明確的使用范圍標識，從而加大了提供利用人員的壓力，降低了檔案利用效率。面對利用與保密之間的矛盾，在“保密安全、開放危險”的傳統觀念束縛下，檔案人員一般都比較保守，普遍存在著保密過度而開放不足的現象。這種狀況不僅制約檔案價值的充分實現，且極不適應政務公開環境下廣大民眾對檔案信息的利用需求。

二、對確定檔案密級相關問題的思考

1.執行主體及其職責。檔案密級確定涉及檔案的形成者、歸檔者和管理者諸方面，需要各方在檔案文件運行的不同階段各負其責。在文件形成階段，由文件制作者擬定密級并按公文格式要求予以標注;在歸檔階段，由立卷部門負責對無密級標識的文件材料進行密級確定，所有歸檔文件都應在案卷封面或歸檔文件目錄中做出密級標識;保密文件歸檔后密級變更和解密工作，需由檔案保管部門、檔案形成部門和保密工作部門協作完成:即檔案館(室)對保密到期的檔案文件凡未接到延期保密通知的可以按“自行解密”處理，定密單位對其保密文件的提前或推后解密須主動通知檔案館(室)做相應變更，國家保密工作部門應負責對定密與解密工作進行業務指導和監督。

2.定密依據與內涵。目前檔案密級鑒定工作尚缺乏一部專門的法律規范，相關規定散見于《國家安全法》、《保密法》、《科學技術保密規定》、《著作權法》、《檔案法》、《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃控使用范圍的暫行規定》、《政務信息公開條例》等有關條款中，對此，應反復學習、深入領會，力求在現行政策法規指導下開展密級確定工作。檔案密級確定包括文件形成時密級的初始擬定，文件歸檔時密級的再次確認以及涉密文件歸檔保存后密級的變更和解密等內容。需要明確的是，由于檔案來源與利用的廣泛性，確定密級應該是全方位的，既要對涉及國家秘密、商業秘密、知識產權、個人隱私等各種需要保密或限制利用的檔案文件進行保密界定，同時還應對屬于政務信息公開范圍和檔案開放范圍的檔案文件進行開放界定。

3.密級劃分與利用權限的對應關系。參照國家標準《文獻保密等級代碼與標識》的規定，檔案的密級劃分為公開、限制(“內部”)、秘密、機密、絕密五個級別。“公開級”的檔案可以面向社會開放利用，公民持合法證件即可查閱;“限制級”的檔案一般限于檔案形成者或相關人員內部使用，利用者查閱須持組織介紹信或有關證明;“秘密”、“機密”、“絕密”屬輕重不同程度的保密檔案，利用審批應按保密規定執行。

三、對《檔案法》及其實施辦法相關條款的修訂意見

1.在《檔案法》中增加有關確定檔案密級的規定?？稍凇稒n案法》第10條“對國家規定的應當立卷歸檔的材料，必須按照規定，定期向本單位檔案機構或者檔案工作人員移交，集中管理，任何個人不得據為已有”之后補充“凡需歸檔的材料，應確定密級”;或在第14條“保密檔案的管理和利用，密級的變更和解密，必須按照國家有關保密的法律和行政法規的規定辦理”之前增加“檔案載體應確定并標識密級”。當然也可以另立一項條款作專門規定。

2.在《檔案法實施辦法》中完善密級確定的詮釋?！稒n案法實施辦法》第16條規定:“《檔案法》第十四條所稱保密檔案密級的變更和解密，依照《中華人民共和國保守國家秘密法》及其實施辦法的規定辦理?！惫P者認為這一表述比較局限，在實施中存在盲點。由于檔案的來源很廣泛，需要保密的檔案不僅涉及國家秘密，而《保密法實施辦法》第37條明確指出:“不屬于國家秘密的其他秘密或者機關、單位的內部事項，不適于《保密法》和本辦法?！币虼耍ㄗh從檔案工作實際出發，將此條修訂為“檔案的密級確定、變更和解密，以及檔案保密期限、保密等級代碼和標識，依照國家標準《文獻保密等級代碼與標識》的規定辦理?！?003年修訂并發布實施的《文獻保密等級代碼與標識》(GB/T7156—2003)，是由中國標準研究中心、國家保密局、國家檔案局、中國科學技術信息研究所聯合起草的，涵蓋了文獻密級確定與標識工作的方方面面，以此規范檔案密級確定工作，有利于促進檔案文獻與其他各種文獻的統一管理、交換和利用。

3.“檔案開放利用”規定凾待重新審視和界定?！稒n案法》第19條規定:“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放。經濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限，可少于三十年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于三十年，具體期限由國家檔案行政管理部門制定，報國務院批準施行?！笨梢姡稒n案法》對檔案開放機構僅限于國家檔案館，對檔案開放時限的界定一般為形成期滿30年。雖然經濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限可少于30年，但在由于不便界定而難以落實，實際工作中往往搞“一刀切”，只有那些形成期滿30年的檔案才有“資歷”開放。這種狀況已不能適應政務公開環境下廣大民眾對檔案信息的利用需求。為此，建議《檔案法》放寬對檔案開放利用的時空限制，凡是確定為“公開級”的檔案，都可以向社會公開利用，而無論其是保存在國家檔案館還是保存在機關檔案室，也無論其何時形成屬于哪類檔案，關鍵是按照“公開級”的評判標準，以“件”為單位予以標識。“公開級”的檔案雖然不可能也沒必要逐一公布，但應視為可以“公布”。如果將開放、公開、公布“三合一”統一標準，那么有關“檔案開放與公布”的爭議或許也就會迎刃而解。

我們期望借助《檔案法》修訂，為進一步妥善解決檔案利用與保密之間的矛盾，切實加強檔案開放力度提供法理依據。

(責任編輯付淑霞)