基于新制度經濟學視角的財政支農效率分析

摘 要：改革開放以來，我國各級財政逐年加大對農業的投入，但是財政支農效率不高卻是不爭的事實，如何提高財政支農效率一直是學術界及各級政府開展研究的熱點問題，這些研究更多的是從實證方面分析財政支農的效率。本文試圖從新制度經濟學的視角分析制約財政支農效率提高的各種因素，并提出解決的對策和建議。

關鍵詞：財政支農；效率；新制度經濟學

中圖分類號：F810.45 文獻標識碼：A 文章編號：1000-176X(2010)09-0078-05

一、我國財政支農效率不高原因的既有研究述評

1.我國財政支農現狀

社會主義市場經濟條件下，政府執行資源配置、收入分配和經濟穩定的經濟職能，政府活動應該限制在市場失靈領域的宏觀經濟層面，提供公共產品，致力于社會公平。因此，政府以較高效率增加和使用財政支農資金，這不僅是由農業的生態和環境作用以及我國農村土地兼具生產資料和社會保障資料屬性的公共產品性質決定的，也是解決我國長期積累的二元城鄉結構、促進經濟社會和諧發展的必然要求。

改革開放以來，我國財政逐年加大對農業的投入。“六五”到“九五”時期，我國財政支農支出分別為658.48、l167.77、2271.95和4938.88億元，分別占同期國家財政收入的8.69％、9.38％、9.75％和9.29％。截至2010年，我國連續7年中央一號文件都鎖定“三農”，加大統籌城鄉發展力度、加快農村經濟社會發展、保障農業穩定發展和農民持續增收成為主題，這是我國經濟社會發展進入新歷史階段的戰略考量。2001—2005年，我國財政支農支出為10392.94億元，約占同期國家財政收入的9％左右，2001--2007年，我國財政用于支農資金支出年均增幅超過20％，2008年我國財政用于支農資金支出達到5955.5億元，增長37.9％，其中對農民的糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼和農機具購置補貼達到1027.7億元，增長107.7％。2009年，我國財政用于“三農”的支出合計7253.1億元，增長21.8％。其中，支持農業生產支出2679.2億元，對農民糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機具購置補貼支出1274.5億元，促進農村教育、衛生等社會事業發展支出2723.2億元，農產品儲備費用和利息等支出576.2億元。

在我國財政支農支出規模不斷增加的同時，應注意到我國財政支農效率不高的客觀現實。國家審計署2009年第4號公告顯示，2006—2007年河南、甘肅、山西、黑龍江、江蘇、湖南、福建、陜西、內蒙古和重慶10省區市財政支農資金管理使用和相關涉農政策執行中存在很多影響財政支農效率的問題。其一，部分地區財政支農投入政策未完全落實到位，財政支農投入未達到法定要求，農業總投入增長幅度未達到財政經常性收入增長幅度的省市縣個數占總數的33％，財政支農投入增量未達到上年增長水平的省市縣占總數的18％，未按規定對固定資產投資用于農村的增量、土地出讓收入用于農村建設的增量和建設用地稅費提高后新增收入主要用于“三農”的部分三項指標進行統計和考核的地區，分別占80％、75％和87％。其二，農業基礎設施建設投入仍然不足，農田水利設施建設亟待加強，防汛抗旱監測預警系統建設滯后，部分地方農村飲水安全項目實施緩慢，部分省市耕地面積減少。其三，我國財政支農資金分配、使用和管理不夠規范，部分地方存在違規使用財政支農資金或資金管理不規范，違規使用資金、不規范管理資金、配套資金不到位等方面均不同程度存在問題，部分地區結存資金數額較大，部分項目資金使用效益較差。審計抽查的10省區市應于2007年底完成的86個財政支農項目中，有32個未達到設計要求和預期目標，占抽查項目總數的37％。

2.我國財政支農效率不高原因研究的代表性觀點

長期以來，我國學術界就財政支農效率不高原因進行深入研究，并大體上可以概括為如下三種有代表性的觀點。

其一，政府財政支農支出規模說。該種觀點認為政府有財力但不愿投入農業。《中華人民共和國農業法》第四十二條明確規定，“國家逐步提高農業投入的總體水平，中央和縣級以上地方財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度”，但從實踐中看，的確有部分地方政府沒有達到法律要求的投入水平。因此，該種觀點主張加大財政支農投入力度。

其二，政府財政支農支出管理效率說。該種觀點認為，政府財政支農支出管理效率低是一個管理問題，因此，其政策建議是加強我國政府財政支農支出的使用效率管理。

其三，財政支農資金整合說。該種觀點認為，我國政府財政支農支出效率低下的主要原因在于財政支農資金使用過于分散，無法形成合力且易滋生諸多弊端。總體而言，我國財政支農資金主要用于改善農業基本生產條件、抗災救災、生態環境建設、農業生產結構調整、管理服務和農村發展等用途，其中，國家發展改革委員會、科技部、財政部和農業部等各職能部門在每類支農資金上都承擔支出責任，如此，各政府部門職能交叉增加了協調難度，降低我國政府財政支農支出效率。因此，該種觀點主張適當整合財政支農資金。

上述我國財政支農支出效率不高原因研究的代表性觀點對于深化和改進我國財政支農資金的財政政策具有重要的指導意義。在吸收、借鑒并綜合已有研究成果的基礎上，利用委托代理理論、產權理論和交易費用理論，本文試圖從新制度經濟學視角分析制約我國財政支農效率提高的因素，并提出解決建議。

二、我國財政支農效率不高的新制度經濟學分析

1.基于委托代理理論的分析

委托代理理論的核心觀點是，作為一種契約關系，委托代理關系可以抽象眾多經濟主體參與的大量經濟現象。在契約安排下，委托人授權代理人出于委托人的利益而從事某些經濟活動，甚至包括授予代理人某些特定決策權。經濟學的“經濟人”假設意味著，作為獨立的經濟主體，委托人和代理人因為具有不同的利益函數因而二者存在不同的利益取向，信息經濟學基本原理表明，由于委托人和代理人就契約規定的委托事項所掌握的信息是不對稱的，因而在代理過程中必然會產生“逆向選擇”和“道德風險”等代理成本問題。

就我國財政支農過程中發生的支出決策、執行以及支出后監督和評價關系而言，其是一種具有復雜多層次特征的委托代理關系。社會公眾將國家財政支農預算資金的支配、使用和分配決策權委托給各級人民代表大會，各級人民代表大會按照職權和社會經濟發展需要將財政支農預算資金具體使用、分配的決策權、執行權委托給各層級政府，政府再委托給財政、農業、發展改革委員會等涉農部門來執行。由此，我國財政支農過程中形成各級人民代表大會對政府，政府對財政、農業、發展改革委員會等涉農部門，涉農部門對所屬機構，所屬機構對及項目實施單位和官員的多層級委托代理關系。理論上，我國財政支農支出的較高層級委托人可以通過任免代理人，監督支農支出決策、執行過程和財政支農支出效果等手段約束代理人行為，但是多層級的長代理鏈條放大了委托人和代理人的信息不對稱性、目標不一致性及權利的不匹配性，弱化委托人對代理人行為的約束力，最終導致代理成本較高，使得財政支農支出效果偏離預期政策設計。

理論和實踐表明，為克服委托代理關系導致的問題，大體上有如下四種方法：其一，篩選代理人，建立經理人市場的信譽機制和競爭機制；其二，嚴格縝密設計委托人和代理人之間的合約內容，約束代理人行為使其最大化所有者權益；其三，匯報和監督。代理人定期就所委托事項的進展情況進行匯報，披露有關信息；委托人定期、不定期進行監督檢查，減少道德風險的可能性。其四，機構檢查。

就我國財政支農過程所涉及的委托代理關系而言，因為現行行政關系體制下不存在代理人市場，因而無法篩選代理人；委托人對代理人的機構檢查在我國缺乏有力的制度設計也很難實現。因此，我國財政支農過程中所涉及的委托代理關系只能主要依賴合約設計以及匯報和監督機制，來減少代理成本，最大化所有者權益。就財政支農支出和合約設計而言，由于財政支農存在“所有者權益缺位”，故合約設計缺乏效益最大化的原動力，而且，財政支農支出具有很強的實踐操作性特點，這也決定了合約設計只能進行原則性規定，無法囊括可以消除逆向選擇和道德風險的全部合約細節。因此，加強和完善我國財政支農支出決策、執行和支出后效果的匯報和監督機制，是有效規避部門預算風險、減少代理成本的主要選擇。

2.基于產權理論的分析

作為一種規定人們相互行為關系的社會基礎性規則，產權是一個社會所強制實施的選擇使用一種經濟物品的權利。產權的一個基本功能是影響和激勵行為，并建立一套激勵與約束機制。產權功能的發揮取決于產權安排對個人行為所提供的激勵，產權安排能夠直接影響資源配置效率和社會的經濟績效。

目前的現實社會中，除產權可以決定資源配置效率外，因政府職能存在而產生的行政權也對資源配置產生重要影響，尤其是20世紀30年代以來，伴隨著政府干預經濟的理論和實踐的不斷發展，政府規模在不斷擴大，政府掌控的國民收入和經濟社會資源越來越多，這為政府宏觀調控經濟提供了重要的理論和物質準備。應注意到，產權安排基于市場經濟條件下所有權邏輯，而政府行政權資源配置安排基于政府職能邏輯，因此，前者容易形成基于所有權的使用、收益要素的“尋利”行為，后者容易形成公共部門和個人的“尋租”行為。

在我國，政府財政支農支出過程具有典型的政府以行政權取得支農預算資金并由政府進行資金再配置的特征。處于我國財政支農支出過程中形成的委托代理關系中的各層級政府官員都是有限理性的經濟人，客觀上關于財政支農支出各環節的認知有限，主觀上個人利益函數與國家財政支農支出最終目標存在差異，由此，很可能出現支農支出決策、執行行為扭曲，這樣雖然不能提高我國財政支農支出效率，但可以在完成本職工作的基礎上實現某些個人利益，如在職消費或獲得所屬涉農部門為爭取預算資金所支付的灰色利益，即產生“尋租”行為。因此，“尋租”行為對于提高我國財政支農效率至關重要。

3.基于交易費用理論的分析

據科斯第二定理，在交易費用為正盼情況下，不同的權利界定會帶來不同效率的資源配置。科斯認為，交易成本的高低是衡量不同產權制度效率優劣的標準，即一個有效率的產權制度能有效降低交易成本，而交易成本很高的產權制度必然是低效率的。因此，研究我國政府財政支農效率，必須抓住交易費用這個本質，即以交易費用視角觀察和判斷我國政府財政支農效率的現狀、未來改革取向。威廉姆森認為，交易費用分為兩個部分：一是事先的交易費用，即為簽訂契約、規定交易雙方的權利、責任等所花費的費用；二是簽訂契約后，為解決契約本身所存在的問題，從改變條款到退出契約所花費的費用。在此基礎上，威廉姆森進而提出，交易費用的存在取決于有限理性、機會主義以及資產專用性三個因素。

由于交易費用的存在，我國政府財政支農資金預算決策、使用和支出后績效監督等各個環節滲透著的交易行為產生的交易費用，將帶來政府公共財政資金的巨大損耗和浪費。具體分析我國政府財政支農支出過程中產生交易費用的原因，可以概括為如下四個主要方面。

(1)涉農相關部門局部利益驅動。政府財政支農資金是公共性質的，因而存在“所有者虛位”問題。政府財政支農資金分配過程中，相關接受農業財政投入部門受本部門利益最大化的驅動，在編報支農預算時為獲得更多財政資金，往往盡可能多編多報預算，造成所謂的“海報現象”。而財政支農支出預算編制內容粗糙，缺乏科學性和嚴密性。甚至個別預算執行部門會為了獲得一筆資金，采取“灰色行為”，造成公共資金流失。

(2)預算審核參與者是有限理性的。負責審核實施預算的參與部門和個人的行為效果受到自身知識(信息)的有限性、洞察力、技巧和時間的限制。由于信息不對稱而很難把握所報預算的真實性和有效性，對部門編報預算資金數量眾多、專業性強、技術含量高的項目，負責審核實施預算的參與部門和個人很難在很短的時間準確地以項目的社會經濟效益為依據做出是否批復的決定，難以準確甄別預算的恰當性，故實踐中往往分析上一財年與本財年預算建議數之間差異的“可接受度”，從收入和支出的總數上、結構上進行控制，采用基數加成辦法核定預算資金數量。由此，難以確保每筆政府財政支農資金都被分配到最恰當、最有效率的用途上去。

(3)財政支農參與者具有機會主義傾向。作為理性經濟人，機會主義傾向不可避免，也即在可能的情況下甚至任何情況下都要利用所有可能的手段獲取自己的特殊利益傾向。以農口預算部門對項目預算單位這一級委托代理關系為例，農口部門的利益是支農資金本部門最大化，項目預算單位的利益是預算資金本單位效益的最大化，由于財政支出管理制度的不完善，財政支農資金下撥過程中及使用中容易被層層截留挪做它用，嚴重耗費了財政支農資金的效率。

，(4)政府財政支農資金預算慣性的存在。預算慣性的主要原因是部分財政支農資金被鎖定專用。通常情況下，政府已對某支出項目投入大量資金，則會在下一個財政年度繼續對該項目進行財政投入支持。事實上，很可能該項目建設和運行已不合時宜，或有更科學合理的財政支出項目。因此，政府財政支農支出預算慣性的存在，抑制了人們在新形勢下對類似或延續用途資金的實際審核，導致了交易費用的發生，降低政府財政支農支出效率。

三、提高我國政府財政支農效率的制度創新視角探討

新制度經濟學中，“制度”一詞的最通常含義是制度安排，制度安排創新機制、制度安排變遷機制以及制度安排功能和績效是新制度經濟學研究制度變遷的重點。一項新的制度安排可以為制度內部成員提供一種在制度安排外部不可獲得的利益，防止制度外部成員對制度安排內部成員的侵害，并協調社會組織之間的利益沖突，防止組織內部成員的機會主義行為或“搭便車”行為，為使內部成員形成穩定的制度預期和提供一個持續的激勵機制創造條件。在此基礎上，制度安排可以降低組織內部及組織之間的交易費用。為提高我國政府財政支農支出效率，應著力就我國現行政府財政支農資金管理機制進行制度創新。

1.完善人民代表大會制度，解決財政支農資金“所有者虛位”問題

產權理論表明，明晰產權是約束行政官員行為的重要途徑。我國政府財政支農支出目前存在的現實情況是，政府獲得并支配公共資產性質的政府財政支農資金，而且，如同所有公共資產一樣，存在亟需解決的“所有者虛位”問題。公共資產所有權其實質是，通過實際使用資源所獲得的獨占權，即“使用”決定“臨時產權”。故此，在我國政府財政支農支出各環節，應進一步明晰與財政支農密切相關的各部門之間及涉農各部門內部所屬機構和個人的“臨時產權”，即明確我國政府財政支農支出資金在使用中受益、受損的邊界及補償、處罰原則，提高違反原則的機構和個人的成本，使每一個參與者都不能通過違法損害他人利益而增加自己的利益。具體就我國政府財政支農支出來說，首先，要進一步細化我國政府財政支農支出資金的使用用途(包括基本支出的具體方面，項目支出的具體項目等)、支出方式(直接支付或是授權支付)，資金使用部門不得有擠占資金、改變資金用途等不合規行為，否則就承擔相應的處罰后果。通過明晰“臨時產權”，讓“臨時產權”在財政資金配置中起主導作用。其次，完善人民代表大會制度。政府財政支農支出效率取決于財政支農支出決策是否切實符合廣大農村居民的要求，因此，人民代表大會需要進一步建立健全反饋農村居民順暢表達農村公共產品偏好的制度機制，而且，由人民代表大會權力機關性質所決定，應嚴格決策責任，加強人民代表大會對財政支農支出預算方案制定、執行和支出后效果的審查監督力度，解決財政支農資金“所有者虛位”問題。

2.加強行政部門各項制度建設，降低財政支農資金的“代理成本”和“交易費用”

(1)精簡涉農行政部門設置。通過精簡涉農行政部門和機構，并調整其職能，盡量減少職能交叉，形成財政部門管資金、主管部門管項目的分工協調的財政支農投資管理體制。這是因為，財政和涉農職能機構職能界定得越清楚，各部門之間彼此協調配合效率越高，越有利于提高政府財政支農支出效益。

(2)將競爭機制引入涉農行政部門。現代公共產品理論表明，公共產品供給過程中能夠而且可以較好地發揮競爭機制的作用，引進第三方進行公共產品供給。因此，應打破某些涉農行政部門對提供農村公共產品服務的壟斷，或由其壟斷地位授予的對提供農村公共產品服務成本信息的壟斷，通過采取財政籌資、私人經營或生產，財政和私人混合籌資、按公司制運營，私人籌資、私人經營、政府管理等競爭機制，提高涉農行政部門和公共工程項目的財政支農資源配置效率。在涉農行政管理體制上，推進和完善涉農政府官員的激勵機制，提高上崗和職務晉升的競爭性，使職務與能力相稱，并制定相應的行政獎懲制度。

3.完善管理監督制度。一是推行國庫集中支付，減少劃撥中間環節，從源頭上控制財政支農資金的規范運行，避免基層政府和涉農職能部門截留、擠占、挪用支農資金的現象發生。二是規范涉農政府采購行為，綜合利用行政、法律、經濟等手段，對政府財政支農預算支出實行全程監管，降低涉農政府采購成本，優化涉農資源配置。三是完善財政支農支出信息披露制度，對于重要財政支農項目資金的使用做到支出公開透明，信息披露充分，減少資金使用單位的機會主義行為。四是加強財政支農資金檢查驗收和監督，財政部門根據驗收狀況，決定是否支付、結算資金。完善由人民代表大會的宏觀監督、財政部門的日常監督和審計部門的事后監督、以社會監督為補充、以法律監督為保障的多層次、全方位的財政支農監督體系。五是建立財政支農資金專戶管理制度。為避免各級財政拆借挪用財政支農資金，用財政支農資金平衡預算，彌補赤字。六是實行項目目標管理，建立個人終身責任制度。財政支農資金管理應建立以項目目標為考核依據，對項目的確定、資金投入、項目的完成和資金的使用效益落實到人，并進行跟蹤管理的責任制。

3.創新制度安排、提升制度的執行水平和效果的外部途徑

有效制度安排及其實施，可以充分發揮其激勵功能、約束人們的最大化行為，降低整個社會制度運行的交易費用。在制度設計上應做到客觀性、公正性、效率性和可操作性，并在制度供給決策上做到科學化、民主化和公開化，減少無效制度安排或缺乏可行性的制度安排。因此，一項好的制度建立后，需配套有效的實施機制，否則其效率難以充分發揮。

就我國財政支農支出制度創新的配套措施而言，一是實現政府預算法治化。以明晰的法律體系為基礎，明確政府對農業投入的責任以及中央政府和地方政府對農業的投入范圍、投人數量與比例、投入路徑與方式等。從更具體的方面看，可以考慮出臺財政支農資金管理條例，依法規范資金預算安排、審批撥付、使用程序，明確各部門職責，加大政府直接掌管和人大監督的力度，使各類財政支農專項資金進入依法監管、公開運行的軌道。二是加強對職能部門執行者資格的審查。政府財政支農支出資金實際執行過程中，受各種客觀條件的制約，各級政府往往授權各級財政部門、涉農主管部門以及審計部門對財政支農資金使用單位行使監督職能。恰當履行財政支農資金監督職能對于提高財政支農資金運行效率至關重要，因此，要加強對財政部門和農業主管部門以及審計部門執行者的資格認證制度、監督制度、錯誤追究制度和獎勵制度等相關制度建設，確保他們有效地履行職責。