論新聞輿論監督的機制創新

摘要：輿論監督難是現實問題，與其一味抱怨體制因素不盡人意，還不如積極創新機制破解這道難題。輿論監督的機制創新，既包括媒體內部機制的創新，又包括媒體問合作機制及媒體與黨政部門間合作機制的創新。媒體內部機制創新，既要改革考核激勵機制和稿件審簽機制，更要完善權益保障機制，讓記者敢于監督、樂于監督。媒體間合作機制的創新，既包括同城同類媒體間的聯動，又包括跨地域、跨級別、跨種類媒體間的聯動，以凸顯輿論監督的整體威力。媒體與黨政部門間合作機制的創新，既要創新聯合監督機制和良性互動機制，又要創新輿論監督的督辦機制，多方合作形成監督合力。

關鍵詞：輿論監督；新聞；機制；創新

中圖分類號：DB/77/4

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831(2010)05－0116－06

無論是業界還是學界，都普遍認為輿論監督十分困難。一說到輿論監督，人們往往抱怨體制層面的外部環境不夠寬松、法律法規不夠健全等，而較少從輿論監督的運行機制來考慮。本文認為，體制因素不應成為媒體懼怕輿論監督和放棄輿論監督的理由；與其一味抱怨，還不如積極創新機制尋求輿論監督的突破。輿論監督的機制創新，既包括媒體內部機制的創新，又包括媒體間合作機制的創新以及媒體與黨政部門合作機制的創新。

一、媒體內部機制的創新

在輿論監督大環境短期難以改進的情況下，媒體應著力創新內部機制營造良好的小環境，使輿論監督記者敢于監督、樂于監督。具體而言，媒體內部機制的創新主要有以下三個方面。

(一)考核激勵機制

每家媒體都有一套考核激勵機制，不過，由于輿論監督崗位比較特殊，所以不能簡單套用通用考核機制。具體而言，輿論監督工作的特殊性主要有：一是內容繁瑣。其他記者的工作流程是：接受采訪對象邀請一采訪一發稿一被采訪單位好評，相對比較單純。而輿論監督記者不僅采訪沒有邀請，還要自己找線索去發現新聞；除了采寫稿件外，還要花大量時間去接待群眾和處理新聞糾紛。二是采訪成本高。其他記者采訪一般都有接待，采訪對象大多備有新聞通稿，直接發稿可以，要補充采訪，人家也會積極配合。而輿論監督記者外出采訪通常沒人接待，采訪對象反而還會想方設法躲避，阻撓采訪甚至威脅記者生命安全。三是發稿難。即便稿件并無任何失實之處，監督對象還是會動用各種關系不讓稿件見報。即便沒有來自批評對象的阻力，遇到宣傳部門“控負”(控制負面報道)，沒有采寫的線索要停止采寫，已經完成的稿件不能見報，對于輿論監督來說也屢見不鮮。四是善后事情多。正面宣傳稿件只要能見報就皆大歡喜，而輿論監督則不然，因各種原因不能發稿，反映問題的群眾不滿意，會纏住記者尋求解決的辦法；即使稿件見報，問題沒有得到解決，群眾依然不滿意。稿件見報，不管問題解決沒解決，批評對象都不滿意，無理取鬧者有之，要打官司者有之，恐嚇記者編輯者有之。無論如何，輿論監督記者都得花大量的時間和精力去應付。

正是由于輿論監督的特殊性，所以媒體必須有一套向輿論監督記者傾斜的考核機制。其一是見報稿件稿費。輿論監督稿件采寫難度大，如果簡單按其他稿件計算稿費，就有可能挫傷輿論監督記者積極性。一些媒體對輿論監督稿件實行稿費傾斜制度，如《四川日報》就曾對輿論監督稿件實行3倍稿費制度。不過，許多媒體對輿論監督稿件還沒有實行稿費傾斜制度，這可能也是制約輿論監督發展的一個重要因素。其二是內參稿費。許多媒體的內參稿件都以輿論監督為主，相當一部分稿件因涉及面廣、涉及問題嚴重、發稿時機不合適等原因不能公開發表才轉發內參。如果內參稿費太低，勢必會影響這些記者采寫輿論監督稿件的積極性。從促進內參發展的角度來看，稿費標準也應與公開報道持平。而且內參作為輿論監督稿件的重要出口，也應從稿費上給予支持。其三是未發表稿件稿費。輿論監督稿件未發表原因跟其他類別稿件不太一樣：其他稿件多為指令性報道，無論新聞價值怎樣、采寫質量如何都要發表，不能發表的稿件一般都是非指令性報道，而且是少數，即使部分不能發表的稿件，也大多是新聞價值或者采寫質量方面的因素。而輿論監督稿件能否發表還取決于采訪對象是否配合、編發稿件是否遇到阻力、發稿時機是否跟“控負”時期重疊、監督對象是否媒體重要廣告客戶等多種因素。對于不能發表的輿論監督稿件，記者付出了相應的勞動，而且也影響了其他相關稿件的采寫，甚至是工作量的完成，如果對這部分工作量不予考慮，將會影響記者的積極性。對于非記者主觀原因導致既不能公開發表又不能轉發內參的稿件，如果是成稿，應該視同公開發表稿件標準計發稿酬；對于半成品稿件，也應該適當考慮稿酬。

(二)稿件審簽機制

輿論監督稿件往往涉及方方面面的利益關系，如果一味拘泥于這些利益關系，會造成發稿難，以致影響輿論監督的健康發展；如果無視這些利益關系，即便稿件社會影響良好，也有可能給媒體帶來不必要的麻煩。因此，如何在利益關系與發稿程序之間尋找平衡點，建立一套切實可行的稿件審簽機制十分關鍵。

輿論監督稿件涉及的利益關系主要有：一是監督對象因害怕監督而對記者編輯實施打擊報復。對于輿論監督稿件，記者要重視采訪技巧，在提問、用語和語氣方面要溫和些，盡量不跟采訪對象發生正面沖突；編輯要重視編輯技巧，無論是標題制作還是配發編者按、編后語和短評，都要以新聞事實為依據，慎用主觀性比較強的詞語，盡量做到無懈可擊。對于新聞事實準確的成稿，如果沒有其他原因，媒體要盡可能促成稿件公開發表；當然從保護記者權益的角度人手，在稿件署名問題上可以只署“本報記者”，或者用化名。對于那些氣焰囂張的采訪對象，稿件能夠見報既是對他們的打擊，也是對記者編輯的鼓勵。二是監督對象以取消廣告訂單為由阻止稿件公開發表。一些媒體為了經濟利益，通常跟重要廣告客戶確立不做批評報道的合作關系。重要廣告客戶的利益需要保護，不過，保護的方法不是護短，即便不做公開報道，也要敦促其解決問題，同時還要幫助其改正錯誤。當然，不是任何廣告客戶涉及批評報道時，媒體都要同樣對待。一些媒體的廣告部門時常以批評對象是重要廣告客戶為由，妨礙正常的輿論監督，是不可取的。三是監督對象跟媒體內部人員之間存在千絲萬縷的聯系，成為輿論監督的內部阻力。為有效阻止稿件見報，監督對象往往要通過媒體內部關系去游說，讓輿論監督編輯記者和發稿部門都很為難。究竟哪一層關系才能享有豁免權，媒體應有明確規定。

正是由于上述原因，媒體應建立明確的輿論監督稿件審簽機制。一條稿件能不能發，什么時候發，怎么發，總編或者分管副總編應履行最終裁決權；凡是部門內部，或者部門記者跟采訪對象之間，或者部門之間出現發稿方面的矛盾，或者其他領導干預發稿的，應統由總編或者分管副總編定奪。媒體領導重視輿論監督，一個重要的方面就是維護輿論監督稿件的發稿權。有的媒體輿論監督稿件發稿情況常常跟值班領導的個人愛好相關，有的值班領導膽子大些，輿論監督稿件大量上，有的值班領導膽子小，怕自己值班期間惹麻煩，總是限制輿論監督稿件發表。出現這種情況，有最終裁決權的領導應當平衡各方利益關系、做好協調工作。對于輿論監督稿件質量比較高的，媒體應鼓勵多向一版簽發，最好能在一版上開設相關欄目。為確保輿論監督的可持續發展，媒體在輿論監督稿件的簽發上還應建立長效機制，不要因部門變動、人員更替等因素而受影響。

(三)權益保障機制

輿論監督編輯記者的合法權益時常面臨多方面侵害，嚴重影響了輿論監督工作的持續健康發展。一是來自批評對象的威脅。調查表明，記者因職業特點可能會遇到的潛在危險有遭到人身攻擊(34.5％)、遭遇恐嚇(31.2％)、因公受傷或殉職(25.5％)。93.9％的公眾認為記者職業比較危險。而這三類潛在危險，都是輿論監督記者可能遇到的。二是遭遇新聞官司，乃至惡意訴訟。近年來由輿論監督誘發的新聞官司越來越多，無論是記者勝訴還是敗訴，記者和所在媒體都耗費了大量的時間和精力，影響了正常工作。隨著人們自我維權意識的增強，輿論監督引發的惡意訴訟也越來越多，給當事記者和相關媒體帶來了不小的麻煩。三是相關保障措施不到位，記者權益受損維權無路。如果記者只是遭到威脅，或者是輕傷，通過相關渠道討回公道就算完事。要是記者被毆打致重傷喪失勞動能力或者致死，當事記者及其家屬的基本生活保障問題，該誰來負責?很多媒體對招聘記者的聘用合同都是一年一簽或者兩年一簽，要是對于因公致傷、因公致殘的輿論監督記者不簽續聘合同，他們的工作和生活問題怎么解決?如此等等，記者經常幫助群眾維權，而自身權益受到損害卻投訴無門。

記者采訪雖是個體作業，但記者行為并非個人行為。而是代表媒體的組織行為。因此，記者權益保障的首要責任應該在媒體。其一，當記者采訪過程中遭遇來自批評對象的危險時，媒體應有快速響應和救助機制。對于記者采訪某一新聞線索可能遭遇的危險，部門負責人應有所預料，并吩咐記者采取必要的防范措施；部門負責人隨時保持跟外出記者的聯系，當派出記者較長時間跟媒體失去聯系時，媒體應主動跟有關方面溝通，必要時可向公安機關報案。當涉險記者向媒體匯報情況時，媒體應快速響應，盡快對記者實施救助。其二，當記者遭遇新聞官司時，媒體應有主動幫助記者處理訴訟事務的維權機制。在記者遭遇的新聞官司中，媒體往往也是被告，媒體應充分利用好法律顧問、媒體資源優勢、社會關系資源做好應訴、反訴工作，幫助自己維護其合法權益，而不是讓記者獨自面對。值得注意的是，對記者報道引發新聞官司，一些媒體做出“記者自行負責”這樣不可思議的規定。毫無疑問，這是在限制輿論監督，而不是加強輿論監督；是在漠視記者權益，而不是保障記者權益。其三，對于記者隨時可能面臨的人身和財產安全問題，媒體應建立完善的保障機制。除養老保險、醫療保險等基本社會保險外，媒體還應該給輿論監督的記者購買人身意外傷害保險等商業保險，甚至可以給記者的家人和財產購買相應的保險。這樣，才能讓輿論監督記者放心工作。

二、媒體間合作機制的創新

單個媒體的權威性和影響力必定是有限的，而且輿論監督中不少問題涉及面寬，矛盾錯綜復雜，僅靠一家媒體的力量很難促成問題的解決。因此，輿論監督應該多角度、多側面實行媒體聯動，實現多方共贏。

(一)本地同類媒體的聯動

同城同類媒體，只要目標受眾定位不同，即便同題稿件競爭，也是互補型的競爭，而不是替代型的競爭。因此，同城同類媒體依然存在聯動空間。以報紙為例，如果說同城都市類報紙之間由于擔心同質競爭而不愿相互合作，那么黨報和都市類報紙之間實行媒體聯動則完全可行。一般情況下，黨報和都市類報紙讀者對象并不完全一樣，黨報主要讀者對象是黨政機關干部、高等院校師生、科研院所人員，而都市類報紙主要讀者對象則是普通市民；而且發行渠道不一樣，黨報以訂閱為主，而都市類報紙則以零售為主。如果要說競爭，黨報和都市類報紙之間的競爭是一種錯位競爭，相互合作不會給對方造成不良影響。而且都市類報紙追求的是短、平、快，而黨報追求的是典型意義和普遍價值，兩者之間也不存在簡單的重復。再說，許多有影響力的都市類報紙都是當地黨報創辦的，即使不是黨報創辦也加入了以黨報為龍頭的報業集團或者跟黨報組成了戰略聯盟，黨報要和同城都市類報紙實行媒體聯動完全沒有體制上的障礙。我們倡導黨報群眾工作跟都市類報紙的緊密型聯動，特別是輿論監督方面，黨報的權威性優勢加都市類報紙的影響面優勢，定會產生1＋1>2的效果。

(二)跨地域媒體的聯動

輿論監督涉及的不少問題，可能牽涉到外地，異地采訪有諸多不便，而且地方媒體在外地影響十分有限，要促成相關問題的解決很困難。這時，媒體間的跨地域聯動顯得十分必要。實際上，媒體在跨地域聯動這塊還顯得比較弱，除了一些借會議之機請參會代表采風，宣傳會議承辦地經濟成就外，經常性的跨地域聯動較少。全國城市黨報群眾工作協會2005年11月發起的全國50家城市黨報“異地接訪，有事找黨報”活動，時至今日也只是雷聲大雨點小。跨地域媒體間輿論監督的聯動，除稿件涉及外地而請外地媒體配合外，也可以通過資源共享使外地輿論監督題材本地化，譬如外地出現某方面問題，本地有沒有，即便沒有本地群眾也可能十分關心；還可以形成媒體聯盟聯合搞區域性甚至全國性的輿論監督，如三鹿奶粉事件就可以進行奶源地、生產地、銷售地之間的媒體聯動。

(三)跨媒體種類的聯動

如果說報紙、廣播、電視等傳統媒體由于自身媒體種類的原因在凸現各自優勢的同時還存在某些不足，那么以互聯網為代表的新媒體則有效克服了傳統媒體的不足并集成了它們的優勢。網絡對于輿論監督的推動作用主要表現在：首先是網絡的即時快捷性增大了新聞事件對公眾的沖擊力，也為廣開群眾言路提供了便捷；其次是網絡的互動性容易形成輿論的合力，推動問題的解決；第三是網絡載體減少了信息傳輸過程中的信息損失，傳播者的思想也更容易為受眾所領會。輿論監督實行有效的跨媒體聯動，既可以克服單一媒體種類發稿時間遲滯、版面空間有限、文本形式單一等不足，又可以借助其他媒體的優勢，使服務群眾的內容更豐富、形式更活潑、效果更明顯。

(四)跨級別媒體的聯動

輿論監督的目的是促進問題的解決，而要解決問題除了批評對象的自覺程度和相關部門的重視程度外，還跟媒體的權威性和影響力有關。高級別媒體比低級別媒體的權威性和影響力都大，因此，部分特別典型的輿論監督可以實行跨級別媒體聯動。譬如地市級黨報跟省級黨報和《人民日報》合作搞輿論監督，就可以借助高級別黨報的權威性優勢促進基層疑難問題的解決。

三、媒體黨政間合作機制的創新

雖說輿論監督的目的是促進問題的解決，但媒體本身并不能直接解決問題，還得依靠相關職能部門。而且，輿論監督對相關部門工作有推動作用，黨政部門在一定程度上也需要輿論監督。因此，在輿論監督問題上，媒體和黨政部門間應該創設合作機制，實行良性互動。

盡管新聞媒體和職能部門之間的關系整體上是良好的，但是在輿論監督上存在的問題也不容忽視。從職能部門的角度來看，主要問題有：一些地方的個別黨政部門對輿論監督不配合，設置重重障礙、百般刁難；說情風越演越烈，有的動用領導關系，有的動員記者的親戚朋友，有的采取利誘的方式，很多稿件都因為多方輪番說情后遭到“槍斃”；有的地方黨政部門對輿論監督提出的問題，不能從根本上解決，曝光多少，糾正多少，有的對輿論監督漠然置之，口服心不服，名改實不改，搞一個文件敷衍媒體，只作檢查不解決問題。從媒體的角度來看，主要問題有：個別媒體輿論監督出發點不當，為追求轟動效應和新聞賣點，事無巨細、有聞必錄；監督的時機選擇不當，往往給問題的解決造成被動，甚至誘發社會不穩定因素；報道的數量過多、密度過大，給當地黨委、政府帶來極大的壓力，嚴重干擾正常工作開展；有的監督報道存在片面性，斷章取義，有的主題先行，觀點前置，先定性、后定量，攻其一點不及其余。正是由于這些問題的存在，一些地方媒體和個別黨政部門之間的關系比較緊張。

要改善這種關系，需要雙方共同努力。就黨政職能部門而言，要充分認識到輿論監督推動工作的積極功效。長治市沁源縣新華書店強行搭售加重學生負擔，被央視“焦點訪談”曝光，市領導召集有關單位負責人進行專題研究，舉一反三，認真整改，《長治日報》以《誠懇接受輿論監督，切實減輕學生負擔》為題做了報道，時任市委書記的呂日周在當日的報紙上批示：“應為‘熱情歡迎’輿論監督。市委市政府不是害怕，而是熱情歡迎，光是誠懇不夠，還要發自內心地邀請全國、全省新聞單位的記者來長治進行輿論監督。”當時的形勢下，能夠“誠懇接受”已是難得，還要“熱情歡迎”，邀請各媒體的記者來長治進行輿論監督，這樣的政治文明不得不讓人佩服。長治市委重視輿論監督，使長治市的形象得到了根本性改觀。海南省委書記衛留成曾感慨，“輿論監督和媒體曝光是促進我們解決老大難問題的一種契機”。這也是今天眾多地方領導力挺“輿論監督”的重要原因——輿論監督成本低，見效快。善于將輿論監督作為改進工作的手段，反映了堅定的黨性，更體現了政治智慧，是新形勢下檢驗執政能力的一桿標尺。

當然，媒體在輿論監督方面也應端正態度.突出重點，講究方法，把輿論監督的效果發揮到最佳。所謂端正態度，主要是記者要端正對待批評對象的態度。批評要把握尺度講究方法，正如毛澤東所言。“報紙上開展批評的時候要為人家準備樓梯，否則群眾包圍起來，他就下不了樓”。對于反映問題的群眾，媒體要通過輿論監督促進問題的解決，這是輿論監督的第一目的。同時，輿論監督還應幫助批評對象改正錯誤，而又不至于給他們帶來不必要的傷害。值得注意的是，不少輿論監督報道從群眾的角度考慮得多，而從批評對象的角度考慮得不充分，這種狀況亟待改進。所謂突出重點，就是輿論監督應把握大局，分清主次，與黨和政府的中心工作合拍，不能總是在個別疑難事件上糾纏。根據《中共中央辦公廳關于進一步加強和改進輿論監督工作的意見》(中辦發[2005]11號)精神，當前輿論監督的重點是：對違法違規行為的監督；對黨和政府的方針政策落實情況的監督；對黨紀政紀執行情況的監督；對當前社會熱點、難點的疏導；對侵害群眾利益行為的監督和對社會丑惡現象、不道德行為和不良風氣的揭露和批評。至于輿論監督的方法，平時談得比較多的是實施有效監督的采編技巧，諸如選題、策劃、暗訪、互動、追蹤等。不過，更應注重用語技巧，“文章要尖銳，刀利才能裁紙，但是尖銳必須是幫人而不是傷人”。在有利于促進問題解決和幫助批評對象改正錯誤的立場上，輿論監督應更加重視批評的方法和技巧。

在輿論監督問題上，媒體和黨政部門之間不是對立而是合作，只有創新合作機制才能實現共贏。具體而言，可以從以下幾個方面來創新媒體政府間的合作機制。

(一)創新媒體與黨政職能部門間的聯合監督機制

十七大報告明確指出：“落實黨內監督條例，加強民主監督，發揮好輿論監督作用，增強監督合力和實效。”而增強監督合力的最好形式，就是開展聯合監督。為了拓寬輿論監督的路子，《南通日報》探索出了“聯合監督”的道路，與人大、政協、紀委等政府部門聯合開設專線，此舉有效剎住了說情之風，加大了輿論監督的力度；《南通日報》副總編輯楊自度的感受是，走“聯合監督”之路，一定要有組織保證，要建立相應的制度，分工明確，要制度化、規范化、經常化。《廈門日報》“監督在線”在市紀委、市監察局的支持下，還與市糾風辦簽訂了合作協議，建立良好的合作機制。報社通過熱線了解到群眾提供的線索、反映的情況后，初步進行篩選，然后通過周報題，再提交到由市監察局、糾風辦召集“監督在線”主創人員、市行風代表組長、糾風辦相關人員參加的例會。通過集思廣益形成一致看法，確認采訪調查的方向、人員、稿件的提法；稿件形成并初編后，再送交市監察局、市糾風辦領導審定，審定后的稿件再返回報社的編輯流程。這種監督模式不僅僅是新聞工作者的單打獨斗，也不僅僅是媒體的曝光披露，而是依托黨報這一載體，群眾監督、民主監督、行政監督、輿論監督等多種監督結合。實踐證明，《南通日報》和《廈門日報》的做法都取得了良好的積極效果。

(二)創新輿論監督中媒體與黨政職能部門間的互動機制

如果說聯合監督還僅限于媒體跟黨政監督機關，那么輿論監督中強化媒體與職能部門之間的互動則是拓展了這種合作。《北京日報》輿論監督欄目《來到您身邊，聽您訴煩惱》就非常重視跟黨政職能部門之間的互動，該欄目運作流程是：收集線索一篩選線索一采訪報道一向督查部門和相關區縣、委辦局及具體責任單位通報情況一跟蹤解決情況一反饋報道。同時，該欄目還實現了與市政府督查室的互!動，市政府督查室為此專門建立起督查反饋機制，其運作程序是：記者發現問題，采寫稿件，見報的同一天，報市政府督查室，進行及時溝通，督查室對其中的重點問題立項下發督辦單，對有關區縣和部門的落實情況進行回查，并向市領導報告落實情況。對久拖不決的問題，市政府督查室通過《督查通報》對有關區縣和部門給予通報批評。問題解決后，有關部門向督查室匯報結案。該欄目運行以來，多次受到北京市委、市政府和市委宣傳部領導的表揚。事實表明，不僅有互動的監督比沒有互動的監督效果更好，而且互動還能克服輿論監督中可能出現的不足。南京市委宣傳部2005年8月曾經下發《新聞單位輿論監督稿件審核辦法(試行)》，其中“批評稿件沒有被監督方簽字的閱稿單，不能見報”等內容引起了強烈反響，反對之聲鵲起，有人認為這是以“輿論監督”之名行“監督輿論”之實。筆者在南京調研時，采訪過多家媒體記者，他們對這個《辦法》并不像外地人想象的那么反感，反而覺得有了監督對象的閱稿程序就能有效避免批評報道的失實；批評報道的目的是促進問題的解決，在閱稿過程中一些單位認識到錯誤，主動解決了，媒體不再報道也在情理之中；對于那些拒不配合的單位，即便不公開報道，媒體一樣可以通過內參來向有關領導反映，有時內參的作用并不亞于公開報道。“輿論監督”與“監督輿論”并不是對立的，任何權力缺乏監督勢必造成腐敗。媒體的輿論監督權力也不例外，在保障輿論監督健康運行的前提下，有效的“監督輿論”不可缺少。

(三)創新黨政職能部門對媒體輿論監督的督辦機制

輿論監督的威力在于促進問題的解決，解決問題的力度越大說明輿論監督的威力越大，而問題的解決又不能離開黨政部門的配合。因此，媒體要與黨政部門合作創新輿論監督的督辦機制。從黨政部門的角度來看，要使輿論監督真正成為本地區本部門工作的助推器，就應該確立輿論監督督辦機制，對輿論監督涉及的問題及時表態，并盡可能妥善解決。這樣，既有助于樹立黨政機關的威信，又能體現對輿論監督的實際支持。從媒體的角度來看，要及時向有關部門通報輿論監督情況，并積極爭取行政權力介入，促成問題解決。《解放日報》的監督性內參“信訪摘編”，每一期刊登出來，不是被動地等有關部門的回音，而是主動把“信訪摘編”中的相關小樣寄到相關單位的上級部門，要求他們給回音。不僅內參如此，公開的輿論監督報道更應主動爭取黨政部門的支持。在輿論監督督辦機制上，最好能形成“黨政監督機關一相關職能部門一問題單位一新聞媒體”這種雙向制約的鏈條。即便問題單位和相關職能部門對輿論監督涉及問題處理不力，還可以通過上級黨政監督機關來督查督辦。

總之，應從媒體內部機制、媒體間合作機制、媒體與黨政部門間合作機制等方面來創新輿論監督機制，多方合作共贏，推動輿論監督的健康發展。