民間組織興起與當代社會秩序轉(zhuǎn)型

〔摘要〕 當代中國的新型社會控制模式，應建構(gòu)多元互動、民主理性、自主協(xié)商的法治秩序。我國近年40余萬民間組織的蓬勃興起，成為構(gòu)造自主協(xié)商性法治秩序生成機制的主導力量，在當代中國社會的秩序中，促進由“單向管理”向“雙向合作”的轉(zhuǎn)型，構(gòu)建了權(quán)力與權(quán)利的多元互動制約體系;促進由“被動分配”向“主動協(xié)商”的轉(zhuǎn)型，構(gòu)建了自主自律秩序的生成機制;促進由“無為他律”向“參與自律”的轉(zhuǎn)型，構(gòu)建了公民性品格的塑造平臺。民間組織興起中的“中國問題”主要是管制與放任、自主與依賴、民主與參與、統(tǒng)一與多元，建立民間組織與國家的互動合作機制是中國現(xiàn)實的選擇，因此，民間組織監(jiān)管體制需要努力推進，但卻不能過于激進。

〔關(guān)鍵詞〕 民間組織;社會秩序轉(zhuǎn)型;自主協(xié)商;公民性品格

〔中圖分類號〕DF31

〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769(2010)03-0072-07

〔作者簡介〕(注:苗梅華，黑龍江大學馬克思主義學院講師，俄羅斯遠東國立大學法學院博士研究生，黑龍江 哈爾濱 150080。)

30多年的改革開放，不僅創(chuàng)造了中國經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的奇跡，也使中國的民主法治進程得以快速推進。在當下中國，我們面臨的已不再是中國民主法治進程必要性、可行性問題，也不再是對西方法治理論及其發(fā)展模式的簡單引入、提煉和概括(盡管這些仍有必要性)，而更重要的則是探索民主法治的“中國道路”和“中國實踐”。近年來民間組織蓬勃發(fā)展的實踐表明，民間組織在自主協(xié)商性秩序的形成和發(fā)展中發(fā)揮著不可低估的重要作用，并促進了當代社會秩序轉(zhuǎn)型和法治國家建設(shè)進程。

一、民間組織:自主協(xié)商性法治秩序的時代動力

人類歷史進程既有一個共同的發(fā)展趨向，同時又展現(xiàn)著多樣性的發(fā)展態(tài)勢。西方社會從古希臘起就有一種民主自治的傳統(tǒng)，即便是中世紀也是多元權(quán)力并存，以致后來各種結(jié)社活動十分活躍，民間組織逐漸成為一股重要的社會自治力量，它不僅構(gòu)成與國家權(quán)力相對的民間運行管理體系，也筑起了抵御權(quán)力擴張和濫用、捍衛(wèi)自由和權(quán)利的社會堤壩，從而奠定了西方近代以來“自生自發(fā)”秩序的基礎(chǔ)，構(gòu)成了近代法治發(fā)展變革的深層動力。而中國歷史則具有較濃重的“東方主義”色彩，它的突出特點是家國同構(gòu)、等級差序、儒法一統(tǒng)，因此，鑄就了高度中央集權(quán)的社會制度和封閉運行的等級體系。在價值導向上，它貫徹著悖離反向的權(quán)力本位和義務本位;在社會結(jié)構(gòu)上，它呈現(xiàn)著單元板結(jié)的等級身份和宗族血緣紐帶;在社會管理上，它表現(xiàn)為單向指令、垂直統(tǒng)攝的社會控制模式;在社會生活上，它遵行著忠孝認同的思想觀念和行為模式。因此，在幾千年的傳統(tǒng)中國社會中，一直是國家權(quán)力單向運行的社會控制模式，民間結(jié)社常常被官府視為“朋黨”甚至“謀逆”，〔1〕予以重刑處置。即便一些行會、會館、詩社、廟會之類的民間組織和活動，也要受到官府的嚴格控制。這樣，就形成了一種等級他律的社會秩序傳統(tǒng)和歷史慣性，民主法治也就因缺少社會動力和根基而難以形成。

新中國成立后，建立起了優(yōu)越的社會主義制度體系，極大地解放了社會生產(chǎn)力和促進了社會進步，也為社會主義民主法制建設(shè)開辟了廣闊前景。然而，隨后極“左”思潮和“冒進”意識開始抬頭，以致在 “文化大革命”中，極力推行“一大二公”和大搞“階級斗爭”，從而形成了高度中央集權(quán)的政治經(jīng)濟體制和權(quán)力高度管控的社會控制模式，這里也不難看出帶有傳統(tǒng)社會秩序慣性的痕跡。

改革開放后，隨著社會主義市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展和民主法治進程的不斷推進，多元化、世俗化、自主化、個性化趨向日益凸顯，國家權(quán)力不斷讓位于社會權(quán)利，因而，傳統(tǒng)的社會控制模式也就日益失效，建立新型社會控制模式和社會秩序形態(tài)也就成為濃重的時代訴求。另一方面，隨著兩個多世紀的法治發(fā)展，西方經(jīng)歷了自由資本主義時期的“自由主義法治范式”—壟斷資本主義時期的“福利國家法治范式”—全球化時代的“程序主義法治范式”的演進和轉(zhuǎn)向，其軸心是從形式合理、規(guī)則至上的秩序理念，走向?qū)嵸|(zhì)公平、弱者保護的秩序理念，進而走向反思理性、自主協(xié)商性秩序理念的發(fā)展進程。在這一進程中，“全球社團革命”所造就的民間組織崛起發(fā)揮著主導性的功能和作用，在多元利益格局中形成了互動協(xié)商性、規(guī)則自主性、回應反思性的法治秩序運行機制。〔2〕我國的社會主義法治國家建設(shè)，固然不能照搬西方的法治發(fā)展模式，但是卻應該符合法治發(fā)展的時代趨向，因此，當代中國的新型社會控制模式建立和法治秩序建構(gòu)，就不能再走“自由主義法治范式”—“福利國家法治范式”—“程序主義法治范式”的演進道路，而是應直接與全球化時代的法治發(fā)展步伐相吻合，建立多元互動、民主理性、自主協(xié)商性的法治秩序。事實表明，我國近年 40余萬民間組織的蓬勃興起，恰恰成為促進當代中國社會秩序轉(zhuǎn)型、構(gòu)造自主協(xié)商性的秩序生成機制的主導力量，從而成為當下中國民主法治進程的新興動力。

1. 促進由“單向管制”向“雙向合作”的轉(zhuǎn)型，構(gòu)建了權(quán)力與權(quán)利的多元互動制約體系

在馬克思恩格斯看來，公共權(quán)力和國家的產(chǎn)生最初只是人類社會發(fā)展的需要，只是從它產(chǎn)生那天起便被統(tǒng)治者所異化了，繼而形成了“權(quán)力拜物教”和“國家崇拜”，〔3〕造成國家“極權(quán)主義”和專制統(tǒng)治，社會成員的自由和權(quán)利受到了嚴重的蔑視和踐踏。因此，馬克思主張必須對“權(quán)力拜物教”和“國家崇拜”進行深刻的揭露和批判，以確保人的權(quán)利和自由，這樣，民主法治才有可能。應當說，這是民主法治建設(shè)的核心和關(guān)鍵。而在當今全球化時代，較為成熟的西方法治也面臨著一定的困境和危機，傳統(tǒng)的三權(quán)分立、自由平等、司法正義等等受到了時代發(fā)展的挑戰(zhàn)，特別是需要應對國家權(quán)力擴張與多元權(quán)利崛起的特殊境遇。為此，很多國家都在建構(gòu)“治理”或“善治”機制，也即政府由“劃船者”向“掌舵者”角色轉(zhuǎn)變，鼓勵出現(xiàn)多種多樣的解決問題和分配服務的安排，發(fā)揮民間組織等多種力量的積極性、創(chuàng)造性。它的基礎(chǔ)不是控制而是協(xié)調(diào)、不是正式制度而是持續(xù)的互動、不是集權(quán)而是權(quán)力分散、不是自上而下的單一權(quán)力向度而是上下合作的多元權(quán)力向度，以應付市場或國家協(xié)調(diào)的失敗，探索權(quán)力與權(quán)利的多元互動制約體系和反思回應框架，〔4〕從而建立符合全球化時代發(fā)展需要的自主協(xié)商性法治秩序。

從本質(zhì)上說，我們是社會主義國家，是最能體現(xiàn)人民自由和權(quán)利的先進制度，但社會主義建設(shè)也會遭遇挫折。特別是在極“左”思潮的影響下，我們曾推行高度的中央集權(quán)體制和實行全面徹底的“國有化”，國家權(quán)力代行一切，個人和群體只能聽從組織的安排。尤其是過度相信國家計劃的準確性、國家利益的先在性，欣賞行政權(quán)力的靈驗性，崇尚行政包辦的賢德性，主張由強制帶來的沉靜自在的秩序性，而否認市場經(jīng)濟的效率性、個人利益追求的合理性，懷疑人民群眾的民主能力和自由自主能力，否認民主所帶來的活躍自覺的秩序性。換句話說，這種體制崇尚“萬能”、 “善德”的國家權(quán)力，倡導 “為民做主”和“監(jiān)護包辦”，形成了一種消融個人和群體利益主張與價值追求的國家形態(tài)。于是，也就造成了以主觀權(quán)力對抗客觀經(jīng)濟規(guī)律，以國家利益吞噬個人利益，以國家權(quán)力限定乃至替代個人權(quán)利的不良后果。〔5〕這樣，就形成了從上至下的、單向度管制的社會控制模式和秩序形態(tài)，不僅嚴重遏制了生產(chǎn)力發(fā)展和社會生機活力，也使得權(quán)力制約、權(quán)利保障、正當程序、法律至上等民主法治精神難以形成和確立。

30年來中國的改革開放進程，也就是一個“管退民進”的民主化、自主化進程，社會成員的自由和權(quán)利訴求得到了巨大的釋放，社會利益不斷分化和重組，因此，代表不同群體利益的民間組織也就迅速應運崛起。為了適應這一時代要求，一方面，黨和政府不斷轉(zhuǎn)變職能和下放權(quán)力，尤其是賦予民間組織以行業(yè)管理、利益代表、社會服務等功能，甚至直接把一些政府職能部門(如紡織工業(yè)部、輕工業(yè)部等)轉(zhuǎn)化為民間組織;另一方面，注重加強與民間組織的互動合作，鼓勵民間組織通過聽證會、咨詢建議、民主對話等方式來參與政治生活和國家決策，使國家決策能夠建立在不同利益群體和社會公眾廣泛認同的“合法性基礎(chǔ)”之上，從而改變了傳統(tǒng)那種權(quán)力本位的、垂直管控的“行政統(tǒng)治”模式，形成了國家與民間組織進行互動協(xié)商、雙向合作、民主多元的“社會治理”機制，(注:如2001年由勞動保障部、中華全國總工會和中國企業(yè)聯(lián)合會組成的國家協(xié)調(diào)勞動關(guān)系的“三方機制”，就取得了較好的效果。參見冷明權(quán)等《經(jīng)濟社團的理論與案例》，社會科學文獻出版社，2004年，178-181頁。)進而構(gòu)建了權(quán)力與權(quán)利的多元互動制約體系，增進了規(guī)制的自主性、多元性和回應性。這種運行體系無疑為中國走向民主法治、建立自主協(xié)商性秩序提供了根本性動力。

2.促進由“被動分配”向“主動協(xié)商”的轉(zhuǎn)型，構(gòu)建了自主自律秩序的生成機制

法治發(fā)展變革的趨向表明，當代法治秩序并不是簡單的國家法“至上主義”所足以建立的，在更多時候則是通過多元權(quán)利訴求的理性對話、反思平衡和民主協(xié)商而達成的，從而形成當代法治秩序的“自主自律”品格。在這一進程中，民主多元、自治管理、理性自律的各類民間組織無疑就會承擔起重要的動力和支撐功能。

然而，我國改革開放前則是政治原則統(tǒng)帥一切，強調(diào)國家和集體利益至上。因此，社會結(jié)構(gòu)也較為簡單，主要是工、農(nóng)、學、兵和國家干部，民間組織極不發(fā)達，僅有的工會、婦聯(lián)等“群團組織”也是高度行政化的，難以有“利益代表”功能和“權(quán)利維護”功能，幾乎社會各界的所有利益均是由國家或集體權(quán)力來直接分配的，不同的利益群體更多的時候只是響應國家號召和聽從分配，因而形成了一種 “被動分配”的生活方式。盡管這種方式靠政治動員也能有一定的“優(yōu)勢”，但是，長此以往就束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展，也泯滅了民主法治精神，自主自律的秩序機制自然也就無從建立。

近年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，出現(xiàn)了巨大的利益分化和解組，不僅過去的“階級劃分”難以奏效了，而且不斷涌現(xiàn)出諸多新的權(quán)利主張和訴求，并經(jīng)常與國家利益、其他群體利益發(fā)生分離、摩擦、碰撞乃至沖突。為此，具有相同利益需求、相同志愿、相同權(quán)利主張的人們就開始行動起來，形成各種民間組織。這些民間組織的業(yè)務活動和利益訴求，徹底改變了過去那種“被動分配”生活方式，不僅展開與國家權(quán)力的對話與合作，也形成了與不同利益群體進行平等對話、權(quán)利平衡的理性協(xié)商機制，促動著多元均衡、民主自治的社會秩序的形成，如幾年前中國消費者協(xié)會對四大銀行(中國農(nóng)業(yè)銀行、中國工商銀行、中國建設(shè)銀行、中國銀行) “借記卡收費”問題的交涉對話、青島船東協(xié)會的“付款贖單”和“清欠運費”行動等，(注:中國消費者協(xié)會交涉“借記卡”事件和青島船東協(xié)會的“付款贖單”運動，參見路行者《中消協(xié)狙擊借記卡收費》，《中國社會報》2004年4月8日;賈西津等《轉(zhuǎn)型時期的行業(yè)協(xié)會——角色、功能與管理體制》，社會科學文獻出版社，2004年，251-253頁。)就是這方面的典型。這樣，就形成了一種不同利益群體的“自主協(xié)商”機制，從而推動自主自律秩序的形成，為當代中國的法治國家建設(shè)注入了“自主自律”品格，并與全球化時代的法治發(fā)展趨向相契合。

3.促進由“無為他律”向“參與自律”的轉(zhuǎn)型，構(gòu)建了公民性品格的塑造平臺

縱觀幾百年法治的歷史發(fā)展進程，公民性品格一直是推動民主法治進程的內(nèi)在動力。尤其是在推進理性的民主參與、培養(yǎng)民主生活技能、塑造法治精神、孕育自主自律意識等方面，為法治秩序的建立和運行提供著根本性支撐。在當代，這一公民性品格在很多時候是通過民間組織平臺得以完成的。〔6〕

然而，中國的歷史畢竟有其復雜性，中央集權(quán)的封建歷史較為漫長。新中國成立以來，我們又一直推行中央集權(quán)的政治經(jīng)濟體制。從中央到地方再到基層社區(qū)，各項事業(yè)的發(fā)展都遵循行政管理的原則，幾乎沒有自發(fā)的民間組織，廣大人民群眾基本是靠國家那種“抓革命、促生產(chǎn)”式的政治動員來進行生產(chǎn)生活和參與政治活動，特別是受“階級斗爭為綱”的政治運動支配，很難有發(fā)自本身意愿的主動作為。這種情況在表面上是激情性、政治性、整體性的“人民當家作主”，而其實則是一種“集體無意識”。因此，呈現(xiàn)的是一種“無為他律”的行為模式。這種模式不僅難以與民主法治精神相容，反而很容易與傳統(tǒng)專制主義和極權(quán)主義精神相契合，并以整體性、政治性的“人民”之名的大多數(shù)意志，對多元自由和權(quán)利進行抑制和扼殺，個體性、法律性的公民性品格也就無從談起，從而嚴重阻滯了社會主義的民主法治建設(shè)和發(fā)展。①(注:參見http://www. chinanpo.gov.cn.)

改革開放后，隨著社會主義市場經(jīng)濟的繁榮發(fā)展和民主法治進程的不斷推進，國家管控開始逐步讓位于自律管理，個體意識也開始覺醒，公民精神逐漸形成。在這一背景下，各類民間組織就如雨后春筍，獲得了快速的蓬勃發(fā)展，并成為不同利益群體的代表，它們擔負著對所屬群體利益進行自我保護、自我修復、自我民主管理的功能。一方面，它們向所屬利益群體成員宣傳黨和政府的各項方針政策，架起不同利益群體與黨和政府進行常規(guī)化、理性化、民主化溝通的紐帶和橋梁，動員所屬成員進行廣泛的民主參與和利益表達;另一方面，又以所屬利益群體的整體代表形式，規(guī)范所屬利益群體成員的行為和訴求，進行自我平衡和協(xié)調(diào)，強調(diào)內(nèi)部的自我參與、民主管理和主動作為，充分調(diào)動和發(fā)揮群體利益成員的積極性和創(chuàng)造性，塑造所屬成員的公民精神和品格，并轉(zhuǎn)化成“自生自發(fā)”秩序的深層動力。如溫州煙具行業(yè)協(xié)會對惡性競爭的“行業(yè)治理”等，〔7〕就展現(xiàn)了立足于群體整體利益而對不同成員利益進行平衡協(xié)調(diào)和自律管理的發(fā)展空間和制度實踐，大大推進了理性的民主參與，培養(yǎng)了成員的民主生活技能、法治精神和自主自律意識，從而為建立自主協(xié)商性法治秩序奠定了重要的公民文化基礎(chǔ)，并成為促進中國民主法治進程的深層文化動力。

二、民間組織興起中的“中國問題”

盡管改革開放30多年來的民間組織獲得了飛躍發(fā)展，為中國的民主法治建設(shè)提供了重要動力。然而，民間組織的發(fā)展也并不理想，甚至面臨著一定的困境和問題，如何克服這些問題和困境，將成為發(fā)揮民間組織民主法治功能，推進中國民主法治進程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這些困境和問題主要表現(xiàn)在:

1.管制與放任

30多年來的改革開放使中國發(fā)生了翻天覆地的變化，最具歷史意義的可能就是國家與社會的分離，社會不再是國家的一部分，世俗化、多元化成為不可阻擋的趨勢，“自己的事情自己管”成為社會的自主發(fā)展邏輯，民間組織也就應運而生，承擔起應有的社會責任。但是，中國的社會背景是特殊的:一是中國的改革發(fā)展是由政府發(fā)起、設(shè)計并推動的，因而國家掌控著改革發(fā)展的進程和節(jié)奏;二是中國人口眾多，地區(qū)差異大，情況復雜;三是專制主義傳統(tǒng)濃厚，民主法治精神缺位。在這一背景下，政府自然要扮演主角，要考慮政治風險和社會穩(wěn)定，因此，分級登記、雙重管理體制，從一開始就是保守的、預防式的、國家權(quán)力本位的，帶有嚴重的規(guī)劃管制色彩，民間組織也就一直在國家權(quán)力的陰影下力圖謀求自主性，而過高的登記門檻和不得重復設(shè)立的壟斷性格局，又把大多數(shù)民間組織攔在合法性門外。從數(shù)據(jù)上看，截止2009年底，全國登記注冊的各類民間組織已達 413660個，有員工 4758332人，其中，社會團體 229681個，基金會 1597個，民非182382個。①民間組織數(shù)量已經(jīng)十分可觀，但是，這些登記注冊的民間組織仍然只是活躍在社會上各類民間組織的一小部分，一般估計它可能只占總量的1/10甚至是1/12。這不僅使憲法規(guī)定的結(jié)社權(quán)利受到了嚴重限制，也嚴重制約了社會進步發(fā)展。

然而，問題還有另一面，如果政府放開了管制，走西方式的自主放任道路，建立“追懲式”的監(jiān)管模式，恐怕也難以行得通。因為就現(xiàn)有政府的能力，難以承擔起大量的監(jiān)管責任，其實目前還主要是處于入口的登記監(jiān)督，沒能轉(zhuǎn)向過程監(jiān)管，這就已顯得很吃力了。其次，在太多的人口、復雜多變的變革形勢、民主法治觀念嚴重缺位的情況下，放任大量民間組織的涌現(xiàn)，無疑會出現(xiàn)魚目混珠的嚴峻態(tài)勢，在目前嚴格監(jiān)管的情況下，也不乏有民間組織透明度不高、公信力不足、自律意識不強，甚至有挪用貪污、從事違法活動、假借民間組織偷逃稅款的情況發(fā)生，更嚴重的則有民族分裂組織出現(xiàn)。如果一旦放開，可能會出現(xiàn)很高的政治風險和社會風險。這就形成了一種尷尬的境地，“一統(tǒng)就死、一放就亂”一直是我們的一塊“心病”，這將嚴重制約權(quán)力與權(quán)利的多元互動制約體系的健康運行，并進而對中國民主法治進程的縱深發(fā)展產(chǎn)生重要影響。①(注:參見余暉《轉(zhuǎn)型時期行業(yè)協(xié)會的發(fā)展不足及其阻因》，http://www.finance.sina.com.cn.)

②(注:參見http://www. chinanpo. gov. cn.)

2.自主與依賴

中國民間組織的發(fā)展主要分為五種類型:一是原來就具有行政性質(zhì)和職能的群團組織(如工會、婦聯(lián)、共青團等);二是由政府職能部門轉(zhuǎn)化的行業(yè)組織(如1993年政府機構(gòu)改革中轉(zhuǎn)化的紡織行業(yè)總會、輕工業(yè)總會等);三是政府支持的各類社會組織 (如各種行業(yè)協(xié)會、學會等);四是民間自發(fā)形成的社會組織(如立足民間需要而興起的一些民間組織:青島船東協(xié)會、溫州服裝商會、齊齊哈爾塑料門窗協(xié)會等);五是尚未登記但仍活躍于社會上的各種民間組織(如各種同學會、同鄉(xiāng)會等)。一項調(diào)查顯示，民間組織中官辦占34.0%、官民合辦占41.8% (合計75.8%)、民辦占24.2%，目前看，民辦數(shù)量總體較少，特點是越是基層、越是遠離權(quán)力中心的，民辦的數(shù)量越多。〔8〕

這樣，一方面，國家對民間組織的管理、扶持和鼓勵，在相當意義上是令其成為政府行政職能的實際延伸和助手，力圖借此更好地實施社會管理和維持社會秩序。因而，要在人、財、物等各方面來控制或制約民間組織，甚至使其成為重要的機構(gòu)改革的人員分流渠道，這就造成了民間組織的自主性嚴重不足;而另一方面，相當數(shù)量的民間組織卻出于風險、收益和績效考慮，往往主動靠近政府，甚至熱衷于向政府要編制、要經(jīng)費、爭職能，這樣它們就能更有效地獲得合法性、權(quán)威性，獲得更多的動員能力，所以它們不愿離開政府庇護下的安逸生活，這就造成了民間組織的習慣性依賴。這樣，既尋求自主性、又習慣依賴性，無疑也給監(jiān)管體制改革造成了兩難境地。這種困境和問題無疑會阻礙民間組織的自主自律秩序構(gòu)建功能的正常發(fā)揮。

3.民主與參與

民間組織的重要功能是利益代表、民主管理、社會服務、增進善業(yè)。然而，目前的制度機制和監(jiān)管體制下，并沒有給民間組織開辟太多的民主參與空間，很多時候只能扮演“拾遺補缺”的角色，人事安排、業(yè)務活動等等更是常常受到業(yè)務主管部門的審批、規(guī)劃和干預，有時還受到“掛靠單位”的制約。因此，體制機制障礙成為民間組織民主參與功能發(fā)揮的根本瓶頸因素。

但另一方面，民間組織的動員能力和公信力也一直不很理想，特別是覆蓋范圍不大、代表性不強，難以形成較高的民主參與能力和水平。在對黑龍江省民間組織的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，覆蓋率能達到80%以上的，省級民間組織占總數(shù)的 31.2%，市級民間組織占總數(shù)的27.0%，縣級民間組織占總數(shù)的31.5%。而發(fā)展較好的上海行業(yè)協(xié)會的平均覆蓋率也只有50.7%，而全國性行業(yè)協(xié)會的覆蓋率一般不超過40%。①另外，領(lǐng)導層和工作人員老齡化、“非精英化”，如幾年前的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，北京行業(yè)協(xié)會中年齡超過60歲的會長就超過了40%，〔9〕因而業(yè)務活動的組織能力和服務能力差;領(lǐng)導機構(gòu)官僚化、附庸化，因而對成員的權(quán)益主張和維護的能力差，甚至可能會出現(xiàn)與政府的某種“串通”和“共謀”來悖離成員的整體利益。這就使得成員對其缺少認同感、歸屬感和“家園感”，加之人們普遍缺少通過自組織力量解決問題、謀求發(fā)展的信念和習慣，因而，民間組織在收繳會費、自治管理及其他業(yè)務活動中，往往得不到成員和社會應有的信任和支持。這樣，就呈現(xiàn)出明顯的動員能力不足和公信力缺乏，因而嚴重抑制了自身的民主參與能力。這樣，一方面現(xiàn)行制度沒能開放更多的民主參與空間，另一方面，民間組織自身也缺乏這樣的能力，這就形成了又一個嚴重的問題，并對民間組織的公民性塑造功能產(chǎn)生一定的制約作用。

4.統(tǒng)一與多元

從改革開放之初，中國就奉行“讓一部分人先富起來”的策略，后來又開始建設(shè)深圳和珠海等特區(qū)、發(fā)展“珠三角”和“長三角”、西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興、中部崛起等等發(fā)展戰(zhàn)略，總之是在重點發(fā)展中尋找平衡與和諧。實際上，我國現(xiàn)在城市和農(nóng)村、東部和西部、南方和北方，無論在經(jīng)濟、文化還是社會發(fā)展上都有很大差距，這樣就決定了民間組織在各地發(fā)展的不平衡。從2009年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，民間組織數(shù)量最多的是山東，達到49531個，最少的是西藏，只有306個;在直轄市中，最多的是上海，總數(shù)為8943個，天津為4019個。②

在民間組織的動員能力、民主參與和管理能力、社會公信力等方面，溫州、上海、深圳、北京等地要遠遠超過西部地區(qū)，城市要遠遠超過農(nóng)村。然而，我們畢竟不是聯(lián)邦制國家，所以應建立統(tǒng)一的制度體系，實行相同的監(jiān)管模式和運行機制，這也是法治社會的要求，但同時，又不得不考慮不同地方的差異，反映不同地區(qū)民間組織發(fā)展的狀況和需求，各地也確實因地制宜地建立了不同的具體制度和操作規(guī)范，這就形成了統(tǒng)一和多元的矛盾，這無疑也會對民間組織監(jiān)管體制的改革和創(chuàng)新產(chǎn)生一定的影響，也不利于民間組織民主法治功能的正常發(fā)揮。

三、推進體制改革與創(chuàng)新，構(gòu)建自主協(xié)商性法治秩序

這些困境和尷尬有太多的復雜因素和深層背景，但最核心的問題是國家直接管控社會的歷史太久，特別是封建社會的歷史慣性太大，嚴重缺少社會自主自律機制，所以要么專制橫行，要么“官逼民反”，總在 “專制集權(quán)”和 “無政府”的兩極模式中徘徊，社會周期性動蕩和危機也就在所難免。新中國的成立，從根本上改變了封建社會的歷史，開辟了中國現(xiàn)代化建設(shè)的新局面。尤其是在當代中國，民間組織蓬勃興起就成為抵御國家權(quán)力、維護自律秩序的重要力量，但它卻不宜有太多與國家對抗的性質(zhì)。這就意味著，應采取漸進主義的策略，建立民間組織與國家的互動合作機制，才是中國更為現(xiàn)實的選擇，從而推進社會轉(zhuǎn)型與和諧穩(wěn)定。〔10〕因此，民間組織監(jiān)管體制改革需要努力推進，但卻不能過于激進。

其一，政府應放松管制，著力打造并健全權(quán)力與權(quán)利的雙向互動制約體系。民間組織監(jiān)管體制改革離不開政治體制改革的大背景，政府簡政放權(quán)的力度越大，民間組織監(jiān)管體制改革的空間也就越大。在當前民間組織的成長期和轉(zhuǎn)型期，政府既不應把民間組織視為“衙門腿”，也不應視為不穩(wěn)定的力量，而是應把民間組織看作平等的合作伙伴。基于這樣一種監(jiān)管定位，民間組織的“雙重管理體制”可以不變，但必須重新定位和明確規(guī)范。改革的總體趨向必須是放松管制，因而應適當放低門檻、放寬對重復性設(shè)立的限制，變?nèi)肟诠芾頌檫^程管理。這樣，登記機關(guān)除核準登記外，應肩負起更多的日常監(jiān)管職責，特別是要加強對民間組織透明度、自律性和非法活動的監(jiān)控力度。業(yè)務主管部門則只能業(yè)務指導、協(xié)助監(jiān)管，不能干預，而是應更多地為民間組織創(chuàng)造空間、條件和機會，把不該管的職能放權(quán)給民間組織，在政策導向、經(jīng)費籌集、授權(quán)委托、業(yè)務活動等方面給予積極支持和合作，幫助民間組織打造公信力、提升動員能力、民主參與能力和自主管理能力，真正扶上馬、送一程。民間組織也會以更好的自律管理能力來幫助政府實施社會管理、保障權(quán)益和建立秩序，從而形成相互尊重、相互信任、良性互動的合作機制，這樣，才能逐步走出管制與放任、自主和依賴的困境，確實建立起雙向自主、互動平衡的權(quán)力與權(quán)利制約體系，從而為建立自主協(xié)商性秩序和推進法治國家建設(shè)提供根本動力。

其二，拓展開通民間組織在“體制內(nèi)”的民主參與渠道，充分發(fā)揮其民主法治功能。民間組織監(jiān)管體制改革與創(chuàng)新的目的并不在于簡單的監(jiān)管，而更主要的是更好發(fā)揮民間組織在民主法治進程和社會建設(shè)發(fā)展中的重要功能和作用。改革開放30多年來，中國的民主法治進程不斷加快，但是，民主參政議政的空間還遠遠不夠。目前，在“體制內(nèi)”的人民代表大會、政治協(xié)商會議等還沒有民間組織的界別，這不僅是民間組織民主參與的一個重要瓶頸，也是民間組織缺乏公信力、影響力、代表力的一個重要原因。因此，有必要把民間組織納入 “體制內(nèi)”民主參與渠道，在“兩會”中為民間組織搭建民主參與、利益代表和對話協(xié)商的平臺，使民間組織在國家民主政治生活和法治建設(shè)進程中有更大的空間和作為，并為“民間治理”提供更好的宏觀環(huán)境和民主條件，從而推進自主協(xié)商性法治秩序的早日建立。

其三，對民間組織開放公共事務管理和公共服務領(lǐng)域，大力推進多元自主的 “民間治理”。目前中國的民間組織更多地致力于自身利益的代表和權(quán)利維護，而在“公共政治”中的作用沒有得到有效發(fā)揮。因此，政府和相關(guān)公共服務部門應進一步開放公共事務管理和公共服務領(lǐng)域，積極挖掘民間組織的潛力，在基層自治和社區(qū)治理(如社會治安綜合治理、居委村委自治、環(huán)境整治工程、市場自治管理等)中，更多動員和發(fā)揮民間組織的力量和作用。同時，民間組織也應更積極主動地投身于“公共政治”。這樣，才能形成政府、公共部門、相關(guān)單位和個人、民間組織等共同參與、互動支撐的“多中心、多向度”的社會治理結(jié)構(gòu)，積極推進適應全球化時代發(fā)展要求的“民間治理”，從而培育民主法治的社會根基和建立多元和諧秩序。

其四，加速建立民間組織立法，形成基本法、單行條例和地方規(guī)章相統(tǒng)一協(xié)調(diào)的制度體系。盡快出臺結(jié)社法或民間組織法，輔之以單行條例，形成統(tǒng)一的監(jiān)管制度。但同時，在統(tǒng)一監(jiān)管制度下，各地方可根據(jù)不同情況和條件，制定靈活適宜的地方規(guī)章，以滿足不同地方民間組織監(jiān)管狀況的需要。只有這樣，才能更好地、因地制宜地發(fā)揮不同地方民間組織的民主法治功能，從而推進自主協(xié)商性秩序，為法治國家建設(shè)提供根本性動力和支撐。

總之，民間組織在我國民主法治進程中承擔的使命是重大的，但它在發(fā)展中所面臨的問題和困境也是復雜的，切實深化政治體制和民間組織管理體制改革，克服民間組織的發(fā)展障礙，充分發(fā)揮其應有的民主法治功能，將成為構(gòu)建自主協(xié)商性秩序、推進法治國家建設(shè)的重要新興動力。

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(責任編輯:何進平)