農業補貼的歷史與理論探析

摘 要: 對農業補貼的歷史進行了回顧，探討了支持農業補貼的主要理論依據，包括公共財政理論、非均衡理論、土地資源價值全面實現論以及農業的弱質性理論和農業多功能理論。借鑒國際經驗，結合中國特點，認為我國迫切需要加大農業補貼力度，增加農民收入，調動農民發展農業的積極性;在WTO規則下完善補貼體系，不斷優化農業發展環境和提高農業的可持續發展能力;充分發揮農業的多功能性，促進農業的經濟、生態、社會功能協調發展。

關鍵詞:農業發展理論;農業補貼;農業政策

中圖分類號:F320.2文獻標識碼:A 文章編號:1009-9107(2010)03-0018-05

農業補貼是一國政府對本國農業支持和保護政策體系中最主要、最常用的政策。各國對本國農業進行補貼的歷史并不長，但在當今國際貿易格局中，所有國家都不遺余力地在世界貿易規則框架下進行農業補貼，以保持本國農產品的競爭優勢，保護本國農業，增加務農人員的收入，其背后有著充足的理論依據做支撐。對農業補貼的歷史和理論進行分析，從中找出值得借鑒的經驗和做法，對角色剛剛從農業“索取者”轉變為“反哺者”的我國而言尤為重要。

一、農業補貼的歷史

在人類發展的歷史長河中，農業長時間作為最重要的產業伴隨著人類的發展，盡管其自身存在著很大的風險，但人類并沒有余力對農業進行支持和保護。工業社會到來之前，人類面臨的問題并不是很復雜，與其他產業相比農業并無明顯劣勢，農業補貼無從談起。我們從歷史中能了解到的農業保護措施僅僅局限于遇到自然災害，國家采取減稅和賑災等舉措。這種情況持續到工業的興盛和國際貿易的頻繁時期。

18世紀末，拿破侖在歐洲發動的一系列戰爭殃及整個歐洲大陸，戰亂導致歐洲農產品嚴重匱乏，由此各國采取了相應的措施來支持和保護農業。英國于1815年頒布《谷物法》，規定只有當英國國內糧食價格超過“法定水平”時才允許國外的谷物輸入;法國于1819年開始征收谷物進口關稅;與此同時，美國、加拿大也開始實施農業保護政策。19世紀初農產品貿易保護主義正式走上歷史舞臺。

隨著商品經濟的發展和交通運輸革命的發生，自由主義逐漸占據上風，并逐漸取代了以關稅為特征的貿易保護主義。19世紀六七十年代，國際農產品貿易步入了自由貿易時期，直到19世紀70年代中葉出現的第一次世界性農業危機。由于世界性農業危機的出現，農產品貿易保護主義漸漸復蘇，各國相繼提高農產品進口關稅以保護國內農業發展。在此期間，一直奉行自由主義的英國、荷蘭和丹麥頂住了各方壓力，拒絕加入保護主義的行列。20世紀初的第一次世界大戰嚴重破壞了歐洲農業，直到20世紀20年代才逐步恢復，盡管如此，第二次世界性的農業危機還是出現了。美國、澳大利亞、加拿大等國由于遠離戰火，其農產品出口能力迅速擴大，由此導致農產品價格進一步下跌。農業危機使美國迅速制定一系列法案，通過使用關稅措施保證美國農產品在世界范圍內的競爭力，澳大利亞、加拿大等國也采取了相應的措施。值得一提的是，20世紀30年代，奉行自由主義貿易政策的英國也最終放棄了自己的立場，加入了世界貿易保護主義的潮流——世界范圍內采取貿易保護政策支持國內農業價格與收入的趨勢已具雛形。

20世紀50-70年代，國際貿易保護主義呈現減弱趨勢。但國際農業貿易的保護形式趨于復雜化:國際農業貿易長期游離于有效約束的框架之外;各國農產品保護的形式也不僅僅是使用關稅手段，而是更多地利用各種非關稅壁壘，使得保護體系更加復雜;各國的農業保護政策趨于法律化，政府對農業的保護向范圍更加廣泛、管理更加系統的方向轉變。而發展到今天，不管是發達國家還是發展中國家，對農業進行補貼以保護本國農業已形成了共識，名目繁多的補貼措施構成了今天世界上各國農業補貼的現狀。以美國、歐盟和日本為例，在經濟全球化加劇、貿易自由化呼聲日緊的形勢下，美國、歐盟、日本對農業的補貼數量不僅沒有減少，反而在增加。在世界貿易的框架下，發達國家大幅度削減了價格支持力度，但同時增加了直接收入補貼和其他名目繁多的高額保護和支持。[1]自從1994年烏拉圭回合達成《農業協議》，美國、歐盟、日本等發達國家在削減價格支持力度的同時，增加了其他方面的保護和支持。美國、歐盟、日本的農業補貼總額2002年高達3 000億美元，占世界各國農業補貼的80%左右。

二、農業補貼的理論依據

農業補貼作為針對農業生產和農民的激勵措施，其背后存在各種理論依據，支持農業補貼的理論依據主要有:

(一)公共財政理論

在市場上，具有外部性的產品在供給調節上存在失靈，必須由政府進行干預才能解決這一問題。農業不同于一般產業，也不是一個純粹的經濟要素，其本質是公共產品。[2]農村基礎設施、農民的技術培訓和農業科研創新等方面在農業發展中具有重要作用，它們具有明顯的正外部性，但這些領域存在市場失靈和搭便車行為。因此，客觀上要求全社會補償農業，使農業正外部性“內化”。具體做法有:通過政府的干預，一方面通過政策手段從社會上其他人所得的收益中拿出一部分來補償農民的損失，將農業社會效益、生態效益和農業經濟效益的差額返給農業;另一方面充當制度供給者、環境營造者和主要投資者的角色，促進農業的健康發展。

(二)非均衡理論

按照非均衡理論，國民經濟的發展是不平衡的，出現越早的產業，比較利益就越低，而生產較晚的產業，其比較利益就越高。農業作為一個“母親產業”，是人類最早的產業之一，這就造成了其比較利益的低下。農業部門的比較效益低下，因此缺乏對逐利資本的吸引力，而且難以阻止農業內部各種要素資源向非農產業流動，致使農業缺乏競爭力，最終導致農業的萎縮。在20世紀90年代，農村勞動力的大幅度轉移、農業投資的減少、土地的荒廢等現象告訴我們，在沒有扶持政策的情況下，農業比較利益低這一特點決定了農業無法作為一個平等的成員參與市場競爭。因此，只有政府補償農戶市場所不能彌補的收入機會成本，才能把部分農戶留在土地上，減少農民無休止地由于農業缺陷而棄農從工、棄農從商，甚至撂荒，才能穩定農業，保障農產品的正常供給和糧食安全。[3]

(三)土地資源價值全面實現論

現代經濟學認為，稀缺性是價值形成的前提，效用是價值形成的源泉，效用和財富的稀缺性相結合而形成的邊際效用是價值形成的條件，也是價值的尺度，它決定了價值量的大小。土地資源有價值，其價值取決于土地資源的效用，價值量則由土地資源的邊際效用決定，并服從邊際效用遞減規律。當土地資源無限供給時，其邊際效用為零，其價值為零，當土地資源日益稀缺時，土地的價值就越來越大。在當代，土地效用多元化，已不僅僅是經濟價值所能概括的，同時還包括生態價值、社會價值和文化價值等。土地資源的經濟價值是指土地用于農業生產所獲得的農產品的價值;生態價值是指土地及其上的生物構成的生態系統所具有的調節氣候、凈化環境、維持生物多樣性等方面的價值;社會價值是指經濟價值和生態價值等轉化為社會功能的間接價值，以及人們考慮到土地利用一定程度的不可逆性及未來對土地需求的不確定性而愿意支付的價值，主要包括保障糧食安全、維護社會穩定、提供就業和收入保障(代內公平)、推動人類可持續發展(代際公平)等方面的價值;文化價值是指土地本身構成的自然和人文綜合景觀帶給人們的休閑、審美和教育的價值，以及維護原有鄉村生活形態、保留農村文化多樣性遺產、傳承傳統歷史文化的價值。[4]

長期以來，我國農民的土地收益只是土地經濟價值的一部分，生態價值、社會價值和文化價值沒有得到實現，因此，農業補貼雖表現為政府對農民的轉移支付，但實質上不是對農民的恩賜，也不是償還歷史的欠賬，而是農民作為集體土地最終所有者的應得，是土地資源價值的各個組成部分在經濟上的實現。[5]在這種認識下，農業補貼政策的執行，有助于保障農民的合法權益，穩定增加農民的收入;有利于合理高效和可持續地利用土地資源，從而達到保護耕地的目的。

(四)農業的弱質性

導致農業的弱質的原因在于農業承受著自然風險和市場風險雙重影響。農業生產過程是自然再生產過程和經濟再生產的統一。一方面，農業生產可能會遭遇各種自然災害，諸如洪澇、干旱、沙塵暴、病毒害和瘟疫等災害，生產產品的情況在很大程度上依賴于自然條件，具有很大的不確定性。外部自然環境條件的不可預測性與不確定性，直接決定與影響到農業生產經營效率的高低。我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一，而農業生產物質基礎薄弱，抗御自然災害的素質低下，各種突發性的自然災害往往給農業生產造成巨大的經濟損失;在各種自然災害中，水災與旱災對我國農業造成的效率損失大致在80%以上，我國糧食生產每年因水災而減產約89億公斤，因旱災而減產約100億公斤。[6]另一方面，農業生產經營在現代市場經濟條件下面臨著紛繁復雜的市場風險 。在傳統社會，農業生產經營幾乎感受不到來自市場的風險;但是在市場條件下，特別是中國加入WTO之后，農業生產與經營面臨各種市場經濟的機遇和挑戰。我國的農業生產具有小規模分散經營、缺乏專業化分工和生產要素投入少、生產效率低等特點。在我國告別農產品短缺時代，實現總量基本平衡、豐年有余的新階段以后，谷賤傷農的現象屢見不鮮。農產品缺乏需求彈性，同時，農產品供給具有剛性，導致農產品豐收時，其價格下降，嚴重影響了農民農業經營的積極性。市場風險成為廣大農民利益的一個巨大威脅，這與小農經營的天然局限性、農民的市場經營能力低、市場交易的體系和規則不規范、農民很難有效獲取和利用市場信息等因素有關，同時也與政府缺乏應對農業生產過剩的經驗和控制風險的政策體系有關。[7]84-85

(五)農業的多功能性

農業的多元價值主要體現為經濟功能、生態功能、就業與保障功能、文化傳承功能。[7]85-90從經濟的角度來看，農業是國民經濟的基礎，為人類提供食品、工業提供原料和資金積累;從文化角度來看，農業文化是傳統文化的基礎、是民族文化的根和源頭，人類生活方式、行為方式和生產方式幾乎都能從古老的農業中找到根源;從政治角度來看，農業是社會政治穩定的基礎，也是農民發展的依托;從環境生態的角度來看，農業具有維持生態系統、涵養水源、保護土壤、保護生物的多樣性的功能。農業的多功能性決定了政府應重視構筑農業產業體系間各個環節的互動，而非傳統的單一的農業的經濟功能。由于農業再生產的實現問題，基本上不能通過市場競爭在物質上和價值上得到補償，因此，國家和社會必須給農業必要的保護與支持，以增強農業生態再生產的自生能力和自凈能力。

以上分析是從社會學的角度對農業補貼的合理性所做的分析。國外經濟學家則存在不同的觀點，新古典主義認為農業補貼扭曲了市場價格，提供錯誤的價格信息，誤導生產者，因此應該取消農業補貼。貿易保護主義則認為自由貿易雖然有利于發達國家，但不利于發展中國家。新自由主義和新貨幣主義則認為對農業進行補貼是必須的，但不應該補貼生產者，而應補貼消費者。盡管在農業保護與支持方面存在很大的分歧，但各國政府都想方設法增加本國的農業補貼，以確保本國農業不受國際貿易的沖擊，保護本國農業和農業生產者的利益。

三、對我國農業補貼政策的借鑒意義

1949年以來，我國農業補貼政策實行過機耕定額虧損補貼、農用生產資料的價格補貼、農業用電補貼、農業貸款貼息補貼等，但總的來看，我國長期實行的“以工補農”政策，即通過剪刀差形式剝奪的農業剩余要遠遠大于農業補貼。改革開放后，隨著工業化進程的加快，我國對農業剩余的索取逐漸被對農業的補貼和支持所代替。特別是2004年后，農業稅減免、種糧直補等措施出臺，我國農業補貼告別目標單一、手段有限的時代，逐漸形成符合國際貿易規則和國內形勢的農業補貼體系。但綜合農業補貼的歷史和理論，我國現行農業補貼還需在以下方面做出努力。

(一)加大農業補貼的力度

當今世界各國都對農業進行一定程度的保護和支持，尤其是發達國家。盡管在貿易談判中普遍的呼聲是要求發達國家削減農業補貼，但發達國家利用WTO規則容許的方式予以規避。我國的農業補貼水平不僅與發達國家相比明顯偏低;同時也低于巴西、印度、泰國等發展中國家。如果從人均來看，我國農業補貼水平則更低。盡管我國《農業法》第六章第三十八條規定:“中央和縣級以上地方財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度”，但受財力所限，實際上各地并未嚴格執行。而我國農業面臨諸多問題，主要表現在自然資源條件較差、生產者素質較低、經濟形態多表現為自給自足的農戶經營、農業市場體系和社會化服務體系很不完善、參與國際競爭能力差等，需要大力扶持。因此，我國應該在現有的基礎上對農業進行傾斜性補償，加大農業支持與保護力度，為農業的可持續發展創造條件。

(二)在WTO規則下完善我國農業補貼政策體系

按WTO規則，各國有權不受限制地采取“綠箱”政策來扶持農業，但須按規定時間和幅度削減造成貿易扭曲的“黃箱”政策支持。我國充分利用“綠箱”政策支持的空間還很大，同時，我國利用WTO國內支持“微量允許標準”條款即“黃箱”政策支持的空間也有一定潛力。WTO《農業協議》規定的農業補貼的“微量允許”，我國承諾其標準為不超過1986-1988年平均農業生產值的8.5%，由此計算出今后對農業的AMS為485億元人民幣(折合59億美元)，大大低于美國國內支持239億美元和歐盟769億美元的水平[8]，因此，應該在WTO規則框架下，對容許的補貼政策加以充分利用，在這個框架下構建和完善我國農業補貼政策體系。具體措施包括:采取農產品安全儲備、農業保險、自然災害補貼等形式，對農業生產者進行直接保護;增加對農業基礎設施的投入，為農業生產者提供良好的水利、交通、農村通訊、能源、市場信息等服務，以間接減少農業生產成本;增加對農村環境和生態保護的投入;加強對農業科研與技術推廣及農民培訓的支持力度。

(三)促進農業綜合發展

農業多功能性已成為國際貿易領域內各方高度關注的焦點，歐盟、日本、韓國、挪威、瑞士等發達國家已開始將農業功能多元化作為WTO框架下對農業進行保護的理論依據。我國自然條件千差萬別，人們生活水平總體步入小康，倡導農業功能多元化發展理念，有利于在國際貿易中對包括食品安全、生態與環境保護、健康休閑、社區文化建設等在內的農業非商品功能的重點關注，從而為改善農產品貿易條件、提高農業補貼水平、促進農業多元發展和新農村建設等提供更多的有效手段。

因此，應針對土地的不同功能，采取相應的補貼方式，使土地的多功能得到全面實現。首先，針對農業的經濟功能，采取對農產品價格支持等“黃箱”政策，以及政府一般性服務和對農民收入直接補貼等“綠箱”政策，引導農民進行生產要素的投資，增加農民的農業收入，調動農民發展農業的積極性。其次，對于土地資源生態功能的實現采用農業環境保護補貼政策和農業資源儲備補貼政策，加大保護農業環境的基本建設投資，如生態林的建設和農田水利基本建設，加大退耕還林還草補貼、休耕補貼、造林補助、草場改良保護補助，充分體現土地的生態功能，達到儲備和保護農業資源的目的。再次，為實現土地資源的社會功能，為農民提供糧食安全儲備補貼、自然災害救濟補貼、農業生產者退休或轉業補貼和地區援助等。最后，為實現土地資源的文化功能，政府可提供一般性服務的方式，增加對農業文化、農業教育的投入，更好地保護農業文化資源。

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An Analysis of the History and Theories of Agricultural Subsidies

ZENG Fu-sheng1，2，ZHU Qi-zhen2*

( 1.College of Humanities， Daqing Petroleum Institute，Daqing，Heilongjiang 163318;

2.College of Humanities and Development， China Agricultural University， Beijing 100193，China)

Abstract:This paper reviews the history of agricultural subsidies，and explores main theoretical basis for agricultural subsidies，including public finance theory，non-equilibrium theory，the theory of full realization of the land resources’ value，the theory of weak agriculture and the theory of agriculture multi-functionality.Drawing on international experience with Chinese characteristics，the paper argues that China must increase agricultural subsidies for increasing the income of the farmers and mobilizing their enthusiasm in developing agriculture;improve the subsidy system according to WTO rules，and constantly optimize the environment for agricultural development and improve the capacity for sustainable development of agriculture;give full play to the multi-functionality of agriculture，and promote agricultural development coordinated with its economical，ecological and social function.

Key words:agricultural development theories;agricultural subsidies;agricultural policy