榆林地區鄉鎮煤礦安全管理中的政府管制研究

摘 要: 影響煤礦安全的因素既有外部因素也有內部因素，對榆林地區鄉鎮煤礦安全從外部原因中的政府管制方面進行了研究，從煤礦的市場準入、日常監管以及事后處理三個環節揭示政府管制目前存在官煤勾結、管制人員不作為及事后處罰力度太小等問題，通過分析原因，提出引入行政問責制、加大法律處罰力度、改革稅收體制、壯大監察力量以及引入群眾監督等解決對策。

關鍵詞:榆林地區;煤礦;安全管理;政府管制

中圖分類號:F407.21 文獻標識碼:A 文章編號:1009-9107(2010)03-0075-05

一、研究背景

榆林是煤炭資源富集區，是國家規劃的大型煤炭建設基地之一。全市含煤面積占總土地面積的54%，煤炭資源的預測儲量為275.7噸，探明儲量為148.3噸，占全省已探明儲量的86%，占全國已探明儲量的12%。榆林地區行政區域內目前共有各類礦井400處，產煤區域主要集中在榆陽區和神木、府谷、橫山縣。其中生產礦井385處(國有重點7處，國有地方23處，鄉鎮355處)，基建礦井15處。[1]可見榆林地區煤礦不僅數量多，而且戰線長，管理水平參差不齊。有代表中國先進生產力和世界領先水平的神華煤炭集團，可更多的是鄉鎮、個體小煤礦。這些小煤礦多數是20世紀80年代初建成的，先天裝備及管理不足，再加上20多年的開采，煤礦井下千瘡百孔。因開采帶來的隱患日益嚴重，采空區懸空頂板大面積冒落、井下煤層自然發火等隱患非常突出，存在著基礎薄弱，管理粗放，生產者大部分為農民工，文化知識淺薄，勞動技能低下，自我防范能力差且事故發生率較高的現狀。

榆林是國家能源重化工基地之一，當前正處在全面發展的重要時期，煤炭既是榆林的龍頭產業，又是榆林經濟的快速增長點。但鄉鎮煤礦事故的發生卻大大阻礙了榆林地區的發展腳步。事故的發生既有內部原因，也有外部原因，本文將從外部原因中的政府管制方面進行研究，期望從政府管制角度找到解決問題的思路和方法，以改善榆林地區鄉鎮煤礦的安全現狀，推動榆林地區經濟發展。

二、煤礦安全管理中政府管制的現狀及存在問題

(一)政府管制的市場準入環節

《煤炭法》第十九條規定，開辦煤礦企業，必須依法向煤炭管理部門提出申請;依照本法規定的條件和國務院規定的分級管理的權限審查批準。審查批準煤礦企業，須由地質礦產主管部門對其開采范圍和資源綜合利用方案進行復核并簽署意見。經批準開辦的煤礦企業，憑批準文件由地質礦產主管部門頒發采礦許可證。第二十二條規定，煤礦投入生產前，煤礦企業應該依照本法規定向煤炭管理部門申請領取煤炭生產許可證，由煤炭管理部門對其實際生產條件和安全條件進行審查，符合本法規定條件的，發給煤炭生產許可證。第四十八條規定，設立煤炭經營企業，須向國務院指定的部門或者省、自治區、直轄市人民政府指定的部門提出申請，由國務院指定的部門或者省、自治區、直轄市人民政府指定的部門依照本法第四十七條規定的條件和國務院規定的分級管理的權限進行資格審查，符合條件的，予以批準。申請人憑批準文件向工商行政管理部門申請領取營業執照后，方可從事煤炭經營。采礦許可證、煤炭生產許可證和煤炭營業執照法律設定其作為煤礦企業市場準入的必備條件，由政府的不同職能部門分別對準煤礦企業進行審查，頒發或不頒發許可證。[2]但是，榆林地區本身是個相對落后的地區，科技含量低，鄉鎮煤礦根本達不到相應要求。而煤炭這種稀缺性資源的開發絕對是暴利，因此煤礦主們寧愿當前付出一些成本以換取煤礦的開辦，于是他們尋租于行政管制人員，出現官煤勾結。結果有兩種:一種是一次性賄賂大量現款，另一種是現有的行政機關濫用職權、以權謀私，采取“變通”辦法給煤礦頒發采礦許可證、營業執照或安全生產許可，并入“干股”。當官的分文不出，只要坐在辦公室里，礦主們就會乖乖地自動送上股份，官員權力尋租，老板花錢買路，結成利益共同體，雙方利益均沾。這種做法等于為礦井買了保險，煤礦安全也因此拋開，很多問題就此發生。如榆林市橫山縣官煤勾結，明令關閉的煤礦依舊非法開采。據中央電視臺《中國之聲》調查，中國農業銀行衡山支行、橫山縣城建局以及橫山縣礦產資源局領導涉入其中，且最低入股百萬元，最高達1 600萬元。據當地村民反映，附近的兩個煤礦都是國家命令禁止、要求關閉的，但由于政府官員的入股參入，煤礦依舊越界非法開采，結果導致山上的13.3公頃耕地出現不同程度地裂地陷，水源枯竭，人畜飲水困難，發生2人傷亡事故，引發村民上訪，接著還發生了縣領導下令要求某教師停課回家勸家人，勸不好不許回來上班的可笑又可悲的事情。

(二)政府管制的日常監管環節

1.榆林地區本身監督管制力量薄弱。按照國家規定，省級監察機構人員編制應為40名左右，近幾年榆林地區現有煤礦安全監察人員僅20名左右，卻要監察榆林地區煤礦400多處，平均每位行政監管人員監管的煤礦數量為20個，二者力量對比較為懸殊，近幾年煤礦和監察人員數量發展情況見表1。

雖然煤礦整頓和監察隊伍建設比例逐年縮小，但由于一些礦主的私人關系以及政府的不支持，致使榆林地區行政管制人員一年真正下礦不到2次。2009年10月17日凌晨1時左右，榆林市神木縣永興鄉高莊煤礦井下601工作面發生大面積冒頂事故，3人被困井下，經過196小時的緊急救援，被困3名礦工于25日凌晨3時左右成功獲救。經調查，政府派駐該煤礦的安全監督員只有1名，導致日常監督不能深入到煤礦生產的全過程，不能及時發現問題，監督的作用沒有充分發揮。雖然這次事故未造成人員傷亡，但不得不引起人們的思考。

此外，管制力量的薄弱還體現在管制者管制權的不完整。作為煤礦安全監察人員，雖然對煤礦安全生產負有管制責任，但由于缺乏必要的管制手段，其管制權力并不完整。地方保護以及官員私人利益的介入等因素使得其管制無效，所發出的監察指令也只是一紙文書，失去了強制力和約束力，久而久之也就無人再把安全監察部門的監察指令放在眼里。這種執行力的危機一方面是源于地方保護或管制權力缺乏監督，以致出現權錢交易的腐敗現象，另一方面則源于安全生產管制部門管制權的不完整，使得其安全監察指令得不到有效執行。[3]作為煤礦安全監察部門，由于缺乏強制性執法手段，對于無視監察指令的行為，盡管可以申請公、檢、法部門強制執法，但是需要經過許多程序，而且執法過程中的經費按規定要由安全監察機關出，而安全監察機關卻由于經費不足無法支出這筆開支。因此，煤礦安全監察部門真正的權力也就只是發布監察指令書而已，具體的執行如果沒有榆林地區政府的配合無法得到落實。

2.行政管制人員的不作為。法律規定行政管制人員不僅要對煤礦準入給予一定的限制，更要對日后的安全生產實行監管。但榆林地區產業結構單一(見圖1)，煤炭資源作為主要經濟發展支柱，是政府稅收的主要來源和政績的體現。對于榆林地區的鄉鎮煤礦，其擔當的責任決定了政府管制人員會“睜一只眼閉一只眼”，在鄉鎮煤礦不發生重大事故的情況下，不會主動去監管，督促其化解潛在的危險因素。榆林市神木縣的“10·17”事故就和監管部門日常監管不嚴不細有著重大關系。經調查，神木縣煤礦局全年計劃對該礦檢查9次，截止事故發生時，已檢查了6次，均沒有發現煤礦違規組織開采。

數據來源于榆林市統計年鑒(三)政府管制的事后處理環節

各部門對煤礦責任人和政府管制者的處罰力度太小。《生產安全事故報告和調查處理條例》第九條規定，事故發生后，事故現場有關人員應當立即向本單位負責人報告;單位負責人接到報告后，應當于1小時內向事故發生地縣級以上人民政府安全生產監督管理部門和負有安全生產監督管理職責的有關部門報告。情況緊急時，事故現場有關人員可以直接向事故發生地縣級以上人民政府安全生產監督管理部門和負有安全生產監督管理職責的有關部門報告。但是實際榆林地區鄉鎮煤礦存在著頂風作浪，直到隱瞞不住才上報的情況。政府部門對煤礦責任人較少實施行政處分，法律責任更是屈指可數，基本只做罰款處理而且數額偏小，對煤礦責任人的警戒作用很小(見圖2)。

安全事故發生后，在對尋租于權利的政府官員的懲處中，以黨紀、政紀等較輕的責任方式取代了較重的法律或政治責任;以集體責任方式代替對個人責任的追究;以“總結經驗、吸取教訓”的模糊責任方式代替對具體責任的追究;以教育方式代替各種形式的懲戒和處罰。官員之所以敢于包庇縱容違法煤礦的生產活動，正是因為這種懲罰制度不夠嚴厲，懲罰力度不夠嚴重，使之存在僥幸心理，導致礦難事件頻頻發生。[4]

三、煤礦安全管理中政府管制問題的成因分析

(一)市場準入環節的原因

眾所周知，煤礦的利潤是相當高的，因此煤礦主會不惜賄賂政府官員而將煤礦開辦起來，政府官員受賄甚至是入干股一旦被揭發，對政府官員的處分也很小，多為行政處分，與巨大的參股利益相比，一些國家工作人員不惜鋌而走險，與煤礦主結為“利益共同體”。

(二)日常監管環節的原因

在煤礦安全生產問題上，雖然中央政府一再強調地方政府對于地方煤礦安全管理問題的責任，要求地方政府履行監管職責，確保地方煤礦的安全，否則將予以懲處。但榆林地區近幾年來實行的干部崗位管理目標責任制使得官員的升遷與重要經濟指標緊密聯系在了一起，經濟指標被作為度量榆林地區官員業績的重要指標，決定著他們的仕途。因此榆林地區的行政管制人員就更關注經濟政績而忽略其他，包括忽略人的生命和健康。加上榆林地區實行干部交流管理制度，使得其任期并不長遠，從而就刺激著他們為了自身仕途寧愿以工人的安全和健康去“賭一把”，畢竟事故的發生屬于小概率事件，尤其在官員短暫的任期內發生的機率更小，這種忽視長遠考慮的行為必然導致管制力度不強和安全事故的發生。[5]

(三)事后處理環節的原因

管制主體的責任不清導致了對相關安全主體的懲罰弱化。榆林地區鄉鎮煤礦的管制情況是安全生產由煤礦安全監察局管理，人事由發展改革委員會管理，土地由土地資源局管理，環境由環境資源管理局管理。榆林地區這種對煤礦企業的多元管理體制導致政府機構之間權責關系不明確，負責管理煤礦生產效益的部門不管安全，負責管理煤礦安全的不管生產效益，不同部門之間在管理上缺乏協調，于是煤礦責任人的處罰就被弱化。[6]隨之產生的問題是行政責任主體及其責任被分散和模糊，加之行政自由裁量權的使用缺乏有效監督，大大降低了官員事后受到責任追究并獲得政治和法律懲罰的可能性和程度。

由于有的煤礦中有行政人員自己的股份，因此他們不愿意煤礦被關閉，故只做表面文章，隱瞞、包庇事故，給予煤礦主們較輕的處罰——金錢罰款即可，以免觸及自己的既得利益。

上述原因，決定了榆林地區鄉鎮煤礦必然會出現安全事故(見表2)。

榆林地區煤礦死亡人數在陜西省所占的比例較大，傷亡現象嚴重。2006年、2007年、2008年、2009年榆林地區鄉鎮煤礦事故分別為33起41人，24起31人，7起22人，1起1人。死亡人數分別占榆林地區煤礦死亡人數的80.4%、75.6%、66.7%、12.5%(見圖3)。事故死亡率雖然在逐漸下降，但離安全生產還有很大差距。

四、煤礦安全管理中政府管制的對策

(一)引入行政問責制，加大事后處罰法律制度

榆林地區的鄉鎮煤礦很多屬于非法和違法煤礦，在煤礦整改過程中，應該規范行政機關的行政行為，并詳細規定行政失職的責任。事實證明，由于行政機關沒有盡到監管的義務，對安全生產的事故隱患視而不見，這種行政不作為導致了很多事故的發生。筆者建議應該完善對礦難責任的追究機制，引入行政問責制，加大對行政機關工作人員的處罰力度，提高行政執法人員的違法成本。對于國家工作人員參股的問題，更要嚴加處分，如果構成犯罪的，要追究當事人的刑事責任。此外，法律還應加大對煤礦責任人的處罰力度，對其責任給予具體說明，改變煤礦主對事故無視和僥幸心理。[7]

(二)改革稅收體制，防止行政壟斷

煤礦業是榆林地區經濟的支柱產業，所以停業整頓違法鄉鎮煤礦和關閉非法鄉鎮煤礦，榆林地區行政機關的稅收就會大打折扣，地方經濟發展也將深受影響，當地政府的政績、業績也會相應地受到影響。筆者建議取消國家和地方的分稅制，即取消國稅和地稅之分，所有應納稅額由國家統一征收，地方經濟的好壞與地方財政沒有關系，而與安全事故率和可持續發展等相掛鉤。[8]這樣安全和經濟效益兩個目標都能達到，符合了煤礦安全管制的本意。行政人員自然就會加大對煤礦的安全投入管制，充分保障安全生產，地方經濟效益自然也就相應提高了，同時也解決了管制主體的責任不清的問題。

(三)壯大監察隊伍，完善管制權利

榆林地區煤礦安全監察力度較弱，而且一年中礦井下會發生很大變化，管制力量顯得更弱。鑒于此，榆林地區應招聘監察人員，壯大行政管制隊伍，爭取煤礦和行政管制人員形成一定的對應關系，將責任具體落實到實處，保證管制作用的真正發揮。同時擴大管制權利，并要求公、檢、法等部門配合實施強制性執法手段，共同發揮行政監管的作用。

(四)引入群眾監督，避免評價主體單一化，實現全民監督

榆林地區鄉鎮煤礦安全生產的政府管制體系是自上而下的安全生產管制體系，其最根本的弊端即在于對“上”而不是對“下”負責，缺乏自下而上的群眾監督機制，這樣的監督機制使得政府管制人員只重視上級吩咐的指標，不利于監管機制的健康運行，因此必須建立一種主動的自下而上的信息來源渠道——群眾監督機制以保證管制的實效性。[9]避免對行政管制人員的評價只由上級決定的這種評價主體單一化的現象，有效實現上下互動的日常監管機制。在這種機制中，將行政官員的升遷與群眾意見掛鉤，這樣，只關心經濟政績而忽視安全生產的行政官員就很難獲得升遷，迫使官員們注重安全工作，竭力為人們創造一個安全的生產環境。

參考文獻:

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Government Control of Coal Mine’s Safety Management in Yulin Area

WANG Liang1，LAN Zhe1，YU Ji-cong2

(1.School of Economics and Management，Beijing Jiaotong University，Beijing 100044;

2.Shandong Zhaojin Group，Zhaoyuan，Shandong 265400，China)

Abstract:The influencing factors of coal mine safety are both external and internal，this study analyzes government control which is one of external factors to township coal mines in Yulin area，reveals its current situations from the steps of market access，the daily supervision and post-processing，such as official and coal collusion，official’s nonfeasance and light punishment，then the reasons are analyzed，and finally the countermeasures are proposed，including implementing the accountability system，enhancing punishment，reforming tax system，expanding supervisory power，bringing public supervision into play and so on.The study aims to improve the safety of township coal mine effectively in Yulin area，and it has certain reference function to township mine in other areas in some way. 

Key words:Yulin area;coal mime;safety management;government control