廣東產業與勞動力雙轉移:現狀問題和趨勢

桂 花

為了增強珠江三角洲地區的長遠競爭力和實現廣東各區域經濟的協調發展,自2008 年以來,廣東省政府以實施產業和勞動力雙轉移戰略為重要載體,全力推進產業升級和建設現代產業體系。寄希望于通過政策引導和成本上升帶來的壓力,使以勞動力密集型為主的低端加工制造企業從珠江三角洲轉移至廣東的東西兩翼及北部山區,同時使高素質的勞動力向珠江三角洲地區轉移。“雙轉移”是廣東創造性的新詞匯,是由“產業轉移”和“勞動力轉移”概括的統稱。

“雙轉移”戰略基本思路是珠三角地區把部分低附加值和勞動密集型產業向東西兩翼、粵北山區轉移。

一、廣東雙轉移的現狀

(一)廣東雙轉移已取得的成就

1.產業轉移工業園初見成效。其實在提出“雙轉移”戰略之前,廣東省已經開始這方面的嘗試。廣東早在2002年就開始探索產業轉移的有效途徑,并出臺了《廣東工業產業結構調整的意見》,推動珠三角勞動密集型產業向東西兩翼和粵北山區進行轉移。2005年,廣東又出臺了《山區及東西兩翼與珠江三角洲聯手推進產業轉移的意見》,并在政策和資金上扶持山區市縣建立產業轉移工業園。截至2008年6月底,廣東已建立26個經省政府認定的產業轉移工業園,并取得階段性的成效。已有廣州、深圳、佛山、東莞、中山等5個珠三角市與韶關、梅州、河源、惠州、肇慶、湛江、茂名、陽江、云浮等12個山區和東西兩翼地級市共建產業轉移工業園,簽訂入園投資意向項目(企業)287個,投入開發建設資金近46億元。

2.區域協調發展加速。發展不平衡一直是廣東的“內傷”。北部山區和東西兩翼就像廣東的“寒極”。珠江三角洲的GDP總量是山區的5倍,東西兩翼的4倍。2007年廣東地區差異系數0.77,全國是0.6。在廣東欠發達地區,“雙轉移”成為刺激增長的加速器,廣東各山區市縣財政收入增長速度,都超過了全省平均速度。珠三角和廣東欠發達地區差異在縮小。2009年1至5月,受國際金融危機的沖擊,全省經濟增速明顯回落,僅為5.8%;但粵東4市逆勢上揚,GDP增速仍達到9.2%,在全省四大區域里增速最高,汕頭、揭陽等成為全省經濟增長的排頭兵,一季度經濟增速躋身全省前四位。“雙轉移”實施一年來,有力促進了廣東城鄉區域協調發展。在“雙轉移”策略推動下,2008年,粵北山區GDP增長19.7%,高于珠三角地區5.4個百分點,一般預算收入增幅達25.3%,高于珠三角地區6.3個百分點。

3.農民非農收入、人均收入雙提高。2008年,廣東省農村居民人均純收入6399.8元,增長13.8%,全省農村勞動力從事非農產業的年務工收入達1300多億元,非農收入在農民收入總額的占比較2007年提高了2個百分點,達到73%。2008年廣東省各地共組織培訓勞動力同比分別增長51.6%、18.2%。今年前四個月,廣東省培訓農村勞動力16.1萬人,轉移就業39.6萬人,其中相對欠發達的東西北地區組織培訓13.9萬人、35.1萬人,分別占全省總量的86.1%和88.6%。這種大規模的培訓、轉移為提高農民收入,增加農村發展后勁提供了支持。來自廣東省勞動保障廳的數據顯示,“雙轉移”拓寬了農民就業渠道,提高了就業質量,培訓轉移后的工資水平比未受訓的農民普遍提高20%至30%。

4.“雙轉移”在基本穩定中進行。廣東沒有因為產業結構的調整、升級而產生大的群體性事件。之所以能保證其在基本穩定中進行,關鍵的因素在于,廣東是全國市場經濟發育較好的地區,企業在市場競爭中破產、倒閉是正常的情況,關停也是正常的行為。在廣東,很少有企業因其自身關閉而有人到政府去上訪。汪洋說,“我們是通過制定政策引導它轉制,而不是強迫它轉制。譬如我們希望珠三角企業轉移,不是命令它去,而是通過告訴它,去那里電價等生產成本會降低等優勢,以吸引它轉移。”如韶關玩具廠就是從深圳轉移去的。汪洋曾問企業老板為什么要轉移,他回答說,一是電費便宜了兩角錢;二是人工費比以前低百分之三十;三是水價基本可以忽略不計;四是用地不像在深圳那樣受到限制。

(二)廣東雙轉移戰略的困難與挑戰

1.出現產業空心化,缺乏產業轉移的足夠動力。珠三角當地政府普遍擔心傳統產業大量轉移后,希望進來的先進制造業、高科技產業、現代服務業等高附加值產業并沒有如期而至。如果新興產業部門無法迅速成長,必然造成新舊產業銜接不平穩的局面,從而形成經濟發展的“真空”。事實上,近年來一些外資企業由于國內外各種不利因素疊加的作用,已開始撤離珠三角,尤其是金融危機爆發以來,珠三角經濟發展速度已出現明顯下降的趨勢,產業空心化的苗頭開始浮現。

2.產業和勞動力轉移受到抵制。在過去很長一段時間,GDP成為衡量政府官員政績的核心指標。各地方政府為了追求政績,一方面采取自主發展各類產業的政策,另一方面阻止各類產業遷出或轉移。這不僅抬高了企業遷移的成本,而且阻礙了地區資源優化配置和生產效率的發揮。珠三角地區鄉村的收入主要來自用集體的土地建造廠房出租給企業,當地居民的大部分收入來自建造民宅出租給外來工。企業搬走、工人離開意味著他們的收人來源沒有保障。不僅如此,珠三角地區大量的酒店、飲食店、商店、交通運輸、郵電、銀行等服務業都直接依賴于眾多的勞動密集型企業和外來工。企業和外來工的轉移不僅會減少珠三角當地居民的收入,而且會導致他們的失業率上升。

3.產業轉移所需的高附加值和高新技術產業人才缺乏。高附加值產業的發展需要現代科技的支撐,充足的資本和人才。而恰恰這些方面是廣東的劣勢。珠三角經濟的高速發展是基于低附加值和勞動力密集型的傳統加工制造工業,它被稱為是“世界制造工廠”。但是長期以來,珠三角高附加值現代工業的發展相對滯后,整體工業競爭力較弱。依據官方統計數據,至2007年為止,高科技產業占廣東省工業總產值的比率只有26.5%。信息、計算機、軟件和金融服務等高端領域占第三產業的比率只有18.9%。技術人員短缺是造成高技術工業和現代服務業發展相對滯后的重要原因之一。比方說長江三角洲地區技術人員總量是珠江三角洲的兩倍多。

4.東西兩翼和粵北山區的生態環境面臨遭到破壞的危險。東西兩翼和粵北山區不僅是廣東省重要的生態屏障,而且也是廣東省的水源地,擔負著保障全省生產、生活飲用水源安全的重任。如果產業轉移工作不注意搞好環境保護,一旦山區及東西兩翼的環境遭到破壞,全省的飲用水安全將受到威脅,不僅會造成不可挽回的經濟損失,而且會危害群眾健康和影響社會穩定。從珠三角地區轉出去的企業多是高污染、高耗能,而且東西兩翼和粵北山區在治污能力上無論是財力還是技術都比珠三角弱,工業污染有可能通過產業轉移迅速擴散開來,引發新一輪的環境污染。

5.資金缺口巨大和招商步履艱難,產業轉移工業園的進展緩慢。產業轉移涉及方方面面的問題,無論是對遷出地,還是對接受地,至今都沒有完善的扶持機制和補償機制。對遷出地來講,地方政府是不愿本地企業外遷的,企業也因遷移成本太高而不愿遷移。對接受地來說,大量高耗能、高污染、低附加值的產業轉移會給當地的生態環境、資源環境、市場環境等帶來巨大變化,其所得可能遠大于所失。產業轉移工業園所在地的縣級財政實力普遍較弱,基本上是拿不出多少錢投入產業轉移工業園的基礎設施建設。

二、對策和建議

1.通過產業結構升級優化,防止產業空心。在產業轉移的過程中,產業的“轉出”和“轉入”在整體上是同步發生的,但相對于不同的地區而言其結果和意義卻完全不同。如果一個地區只“轉出”而不“轉入”,則必將會對該區域的經濟增長造成極為不利的影響:一方面,某種產業的轉移會導致該產業生產能力的下降乃至是消失,造成產業“空心化”,并直接對區域就業、政府稅收等造成損害;另一方面,產業的空心化必然帶來“資金空心化”和“人才空心化”,進而有礙地區的整體形象并導致其他產業的不良的連鎖反應,最終制約地區整體競爭力的提升。所以,對珠三角而言,產業的“存量轉出”只是手段,騰出空間承接更高層次的“增量轉入”才是目的。只有抓住機遇加快高層次的“增量轉入”,才能更加有序地安排好現有的“存量轉出”。

2.建立有效的區域經濟合作機制和區域產業轉移基金。產業轉移需要支付成本,在當今各類機制有待完善且轉移成本居高不下的情況下,建立產業轉移基金是加快產業轉移的有效選擇。各個省區可按經濟發展狀況每年向區域協調機構繳納一定的費用,以支持遷移企業順利遷出或支持接受地搞好企業遷入的各項基礎條件。當然,得到支持的企業必定是鼓勵類的產業或由于環境的限制應該遷出的企業,不得扶持國家明令禁止或淘汰的企業,以防止高耗能、高污染的產業向欠發達地區轉移。區域經濟一體化過程中各成員單位得到的利益是不同的。一般來說,經濟發展水平高、市場容量大的地區收益要高于經濟發展水平低、市場容量小的地區。即使在雙贏的格局中,各自獲得的利益是不相同的,有的大,有的小。這就要求建立泛珠三角利益調整機制,對那些地方獲利較少、利益流失或呈負數的地方給予適當補償,這樣才能調動各方面參與區域經濟合作的積極性。

3.要注重保護產業轉移工業園區的生態環境,走發展綠色經濟的道路。在廣東,產業轉移在很大程度上是作為促進全省區域協調發展的一項重大舉措而施行的,但由于各地的資源稟賦、發展優勢以及環境承載能力都各不相同,并不是每一個地區都適合“加快發展”,更不能把區域協調發展簡單地理解為各地都齊頭并進。對東西北地區,不可能也不應該要求其在經濟總量上都趕上珠三角,地區差距的縮小和經濟指標上的“協調”應主要體現在人均量而不是總量上,在產業轉移的過程中要特別注重環境保護和因地制宜地推進產業集聚。東西北地區的環境保護是確保全省區域協調發展至關重要的內容。破壞了東西北地區的生態環境,就根本談不上全省的區域協調發展。要以大型產業承接園區建設為抓手,制定相應的企業扶持政策和區域利益分享政策,以龍頭企業和項目為核心打造區域產業鏈條,促進產業的集聚發展,建議東西北各市在本市的大型產業承接園區建立利益分享機制,對屬下區縣引入產業園集中布局的項目實行適當的稅收分成,充分調動各區縣的積極性,避免“村村點火、處處冒煙”的粗放型增長。既順應生態環保的要求,也遵循產業發展的規律,進而確保發展的可持續性。

(作者單位:廣東工業大學經濟與貿易學院)