“五大”的玄機

郭 正

“中心城市應承擔區域發展帶動的相應責任,而不應成為向國家要政策、要錢的借口或動力”

時下,廣州、天津、重慶很興奮,深圳很失落,中部幾大城也有些心癢難撓,北京、上海則顯得淡定。

一切源于“五大”面紗的揭開。

2月初,尚處草案階段的國家住房和城鄉建設部《全國城鎮體系規劃》先行透露消息:北京、天津、上海、廣州及重慶,確定為國家五大中心城市。

為什么是這五大?中心城市是行政之手規劃出來的嗎?……布局尚未定案,疑問已如潮而至。

深圳再度被拋棄?

“深圳,從‘寵兒到‘棄兒?”

“深圳,再度被漠視?”

落選“五大”后,很多深圳市民發出如前追問。他們想不通:為什么GDP明明排全國第四,卻無緣“五大”?

五大中心城市2009年GDP總量分別為:上海 14900.93億元、北京 11865.9億元、廣州超過9000億元、天津 7000億元左右、重慶超過6500億元。它們分別成為環渤海地區(京津“雙核”)、東部地區(上海)、華南地區(廣州)和中西部地區(重慶)的中心城市。

而深圳GDP為8201.23億元,介于廣州和天津之間,僅僅定位于華南地區的區域中心城市。

繼2003年《深圳,你被誰拋棄》后,深圳再度被“拋棄”、被“漠視”的聲音又此起彼伏。

不過,在敏感的委屈聲中,不乏自省者。

奧一網友“幽壹”發帖,為什么每一次國家出臺什么政策,深圳都會被推到“被漠視”、“被拋棄”的風口浪尖呢?這關鍵還是在于深圳自身的實力不夠強大或曰不夠殷實,不像北京、上海、廣州等城市家大業大,家底深厚,能夠經得起各種風吹草動。

在此前深圳代市長王榮問計網友的“我們一起當市長”網絡問政中,還曾有問政帖提出,深圳定位太過寬泛,搖擺不定,頻繁更改的背后,是深圳還沒有找清楚自己的重點究竟是什么。

近30年來,城市定位經歷了大大小小不下十次爭論和調整。據初步統計,近年深圳的城市定位不斷搖擺,先后有國際化城市、全球先鋒城市、全國經濟中心城市、國家自主創新城市、鋼琴之城、“六區四市”等近二十個城市定位。

清華大學中國發展規劃研究中心深圳分部執行主任王蒲生解釋,深圳定位的搖擺,也由于其發展太快,30年完成西方300年的工業化歷程,在這個過程中,受到外界政策和環境的影響很大,“定位出現搖擺是難免的。”

但王蒲生也指出了深圳的短板,從社會、文化發展等方面來看,“沒有一所一流大學,沒舉辦過世界性的文化活動。”諸如此類,仍是深圳的軟肋。

王蒲生分析,眼下深圳最大的問題是,發展不均衡。二元分割很明顯,特區內外的差距很大,如何實現關內外公共服務均等化、生活質量同質化以及產業的合理布局,應當是深圳接下來不得不面對的問題。

也有對深圳落選“五大”不以為然者。

《深圳,你被誰拋棄》的作者咼中校稱,對這次深圳落選五大中心城市沒怎么留意,也不以為然。“是不是中心城市,也不那么重要。”咼中校說,如果社會、經濟發展,老百姓生活過好,城市現代化文明水平提高,“管它什么中心不中心”。

深圳市社科院院長樂正表示,這一評選結果對深圳不會產生太大影響。“我個人認為對此事不必太在意。因為這個評選是由建設部提出,而不是國務院。而且對于中心城市,不同的人有不同看法。”

深圳市規劃和國土資源委員會副總師張一成還表示,深圳前30年來看,都是引領中國城市化的發展,現在下一步呢,就該轉變發展模式,如低碳模式等。作為先行一步的特區,深圳這個年輕城市最早遇到土地、資源、環境、人口四個“難以為繼”的發展瓶頸。后30年如何發展,“如果老是GDP至上,深圳永遠成不了有分量的中心城市”。

這一問題同樣是“全國命題”。深圳作為改革試驗田的地位仍將在未來持續。在《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008—2020年)》中,也已經對深圳定位做出回答:深圳要成為綜合配套改革試驗區、全國經濟中心城市、國家創新型城市、中國特色社會主義示范市和國際化城市。

廣州為何能擠上?

許多深圳官員和市民稱,深圳是被廣州擠掉的。“有廣州定位為中心城市,深圳就不可能是啊,那么近,怎么可能是兩個中心城市呢?”這是深圳一名官員得知“五大”劃分后的第一反應。

但很快有觀察人士反駁:如果一個區域只能有一個中心城市,又怎么解釋在環渤海地區比肩而立的京津同時入選?

王蒲生教授仍然認為,一般而言,在地理上挨得很近的兩個城市,不能同時成為中心。從城市定位來看,中心城市是有一些綜合指標的,如經濟、社會發展具有很強的輻射功能,成為一個區域的增長極,能帶動周邊其他城市的發展,并匯聚各種資源。如同樣處于西南的重慶和成都,兩者只能取其一為中心。

為什么是廣州而不是深圳?廣東省社科院企業管理與決策科學研究所所長林平凡表示,選廣州是意料之中的事情。

“從政治、經濟、文化等各方面綜合因素考慮,有兩千年歷史的廣州無疑比深圳更適合成為中心城市。深圳只有30年歷史,從文化、歷史等各方面來說,輻射范圍的確比廣州弱。”林平凡說,“廣州作為中心城市還在于它從海陸空各方面的交通輻射能力比深圳強得多。”

值得一提的是,五大中心城市中,僅廣州是惟一的非直轄市,廣東社會科學院研究員丁力說,廣州的入選,說明國家把廣州當“國家隊”來培育,“這很值得。”

丁力說,廣州作為中心城市的地位,不是深圳可以替代的。主要是因為華南地區的經濟發展需要“領頭羊”,廣州當選是情理當中的,因為中心城市必須具備一定行政架構,有一定能量帶動周邊的發展,還要考慮歷史的成因。“但并不是說廣州作為國家中心城市就是完美無缺的,不能忽視廣佛同城化的推進作用,在發展中更不能忽視了香港、深圳等地區的優勢。”

與其他四個直轄市比較,丁力認為,廣州最大的優勢在于市場化的能力,市場化是廣州成為中心城市的靈魂。雖然廣州在五個中心城市中的行政資源配置是最低的,但是廣州是改革開放最早的城市,市場化的理念和推進是最快的。

廣州市社會科學院研究員彭澎表示,作為中心城市的廣州,一定要從自身的輻射和服務功能來考慮,把基礎設施做好,大力發展服務業,提升在亞洲乃至世界的地位。對內,廣州要做好珠三角的“大哥”、一小時城市圈的核心、全省“首善之區”、區域文化教育中心;對外,廣州要做綜合性門戶城市,面向世界、服務全國的國際大都市。廣州應該形成強大的對內對外區域輻射力,搭建國家戰略平臺,建立與東盟國家首都及大城市的城際聯系。在經濟社會發展戰略中體現“國家意志”,承擔“國家使命”。

暨南大學經濟學院教授楊英則認為,廣州成為國家五大中心城市之一,必須著力培育中心城市對區域發展的引領、輻射和帶動等功能,而這些功能的形成必定得有與這一功能所要求的社會經濟結構作支撐,即“結構”決定“功能”。

楊英說,在各產業中,服務業對區域發展的引領、輻射和帶動功能是最強的。雖然目前廣州的第三產業發展在全國各大城市中名列第二,但不能光看這一指標便斷定廣州具備相應的中心城市功能。畢竟,廣州目前的現代服務業所占的比重還是有限,廣州的經濟結構必須下很大功夫進行調整

重慶需冷靜?

占全國大半壁江山的中西部,僅有重慶一城入選“五大”。

重慶媒體對此喜出望外地說,“繼國務院3號文件后,又一重要規劃將重慶發展提升到國家戰略!”

重慶市規劃局總規劃師張遠說,國務院在2007年批準實施重慶城鄉總規劃時就提出,重慶有“全國重要的中心城市之一”、“國家歷史文化名城”、“長江上游地區經濟中心”、“國家重要的現代制造業基地”、“西南地區綜合交通樞紐”等五大定位。這五大定位相互支撐,使得重慶的戰略地位在西南乃至整個大西部地區都突兀而起。

而此次入選國家中心城市,“是一張非常重要的名片,對重慶經濟社會發展具有重大意義”。張遠說。

“重慶入選意義非常重大,關系到未來國家深度開發西部的戰略”。國家發改委咨詢專家周立群解釋重慶入選原因時稱,從上世紀末期起,西部大開發、振興東北、環渤海地區開發等國家戰略陸續推出,其中,中西部地區的戰略地位越來越重要。而重慶不僅是中西部唯一的直轄市,周圍又集中了一個具備較強實力的城市群,被確定為國家中心城市,也是中央的戰略性決策要義和重要棋子。

事實上,不僅重慶市內各區縣在向主城區靠攏,連四川六城也主動融入重慶。去年10月27日,四川省出臺《關于加快“一極一軸一區塊”建設推進成渝經濟區發展的指導意見》,達州全市,廣安、瀘州、資陽、內江、遂寧部分縣區市,將形成一個新的板塊,努力成為重慶的“菜籃子”、引進重慶的“車輪子”,成為川渝經濟活動聯系最緊密的區域。

重慶市規劃局局長扈萬泰認為,作為國家中心城市,重慶要肩負五重使命。事實上,在入圍國家中心城市之前,重慶就已開始在逐漸承擔這些使命:區域領軍功能、對外開放型城市、國際門戶性樞紐、國家戰略性產業基地和改革開放政策試驗區。

重慶如何建國家中心城市?中國城市規劃設計研究院院長李曉江勾勒了一路徑:北拓東跨和西進南優。“北拓東跨”是指以兩江新區為依托,全面打造內陸開放高地,并解決動力不足的問題;“西進南優”是指提升西永和西彭組團,優化南部老城區,建設外圍衛星城,解決培育腹地、均衡發展的問題。

“這兩個問題解決了,重慶作為國家中心城市的支撐也就有了。”李曉江說。

不過,參與《全國城鎮體系規劃》的編制工作的李曉江坦言,目前重慶自身的實力還不足以扮演這一角色。他認為,目前重慶的整體規劃布局尚不完善:一方面,重慶城市功能還不完善,城鄉二元結構突出;另外,重慶城市的空間布局也不盡合理,現在還處于“小城市”拼合成“超大城市”的階段。

張遠也承認,重慶與國家中心城市的規劃定位相比,差距不小,“不是說確定為中心城市,你就已經是了”。“經濟總量我們還很小,交通樞紐中心的地位也沒有建立起來,文化軟實力也有欠缺。這是一個漸進的過程,重慶需要突破的瓶頸還很多。”

更有分析人士指出,和其他幾個國家中心城市相比,重慶有著很多的相形見拙。比如,在老工業改造和新區開發方面,天津比重慶走在了前面;比如,在經濟體制改革和跨越禁區解放思想方面,廣州有很多值得重慶學習的地方;比如,在繁榮城市、經營城市和保護城市文明以及吸收外來文明方面,上海不啻為重慶的“好老師”。

于是,重慶本地觀察人士呼吁:“冷靜!冷靜!”

重慶何時能成為名副其實的國家中心城市?張遠給出的答案是:10年內。

為何獨缺其“中”?

北部有京津,東部有上海,南部有廣州,西部有重慶,那中部的代表呢?很多人對重慶代表了整個中西部表示不解。

此外,東北也無城市入選“國家中心城市”。

政經評論人士盛大林指出,中部六省(山西、河南、安徽、湖南、湖北、江西)的人口占全國的28%,GDP占全國的近20%,其重要性難道還比不上小小的環渤海地區?

區域經濟專家、中國社會科學院榮譽學部委員陳棟生解釋,東北、中部地區的城市的經濟總量、引領、輻射、集散功能還不能和5大中心城市相媲美。他建議,規劃中將全國的城市分為若干級,5大中心城市后面是各省省會等,依此類推。

盛大林稱,誠然,中部地區目前還沒有輻射力很強的“龍頭”城市,但這更需要國家在戰略上進行扶持。

區域之間發展的不平衡是中國經濟社會發展中最突出的問題之一,而“中部塌陷”就是這一問題的主要體現。正是為了解決這一問題,國家在繼西部大開發和振興東北之后作出了“中部崛起”的戰略部署。從中國整體發展的角度考慮,中部就是中國的“腰”,只有“腰板”直了,中國這個巨人才能走得正、走得穩,中國經濟才能協調健康發展。從這個意義上來說,加快中部地區發展是提高中國國家競爭力的重大戰略舉措,是東西融合、南北對接,推動區域經濟發展的客觀需要。

盛大林質疑,中西部地區的面積占大半個中國,“重慶一個城市能帶得動那么大的地區嗎?”作為中心城市,首先應該考慮的是地理上的均衡分布。

曾有人說,中部地區“不東不西,不是東西”,因此而成為了“被遺忘的區域”——“城鄉建設部難道真把中部地區給‘遺忘了嗎?”盛大林追問。

行政規劃效果幾何?

對“五大”最根本的質疑是:中心城市是行政規劃得出來的嗎?

“國家中心城市”發端于2005年,建設部根據《城市規劃法》編制全國城鎮體系規劃時就提出這一概念,是指在全國具備引領、輻射、集散功能的城市,這種功能表現在政治、經濟、文化諸方面。

在計劃色彩尚未脫盡的中國,有各式各樣的規劃。陳棟生對這次規劃的執行力表示擔心,他說,從各個部門的職能來看,城鄉建設部負責編制《全國城鎮體系規劃》,國家發改委負責編制《國民經濟和社會發展規劃》、農業部負責編制《土地利用規劃》。“在很多年前,學界的許多專家就都在強烈呼吁將這幾大規劃進行整合,因為涉及到空間問題,出現了反復規劃、重復規劃。”

他建議,各部委之間編制的規劃,可以分別研究,但需要一個整合的過程,應該建立協調機制,開展部門聯席會議,否則以后在執行過程中會遇到各種各樣的困難和阻力。

“中心城市不是封的,如果一個城市本身聚集了足夠的人口、生產經濟活動,并對周邊產生足夠的輻射能力,就自然會形成這個中心城市的地位。”國務院發展研究中心一位學者提醒,“中心城市應承擔區域發展帶動的相應責任,而不應成為向國家要政策、要錢的借口或動力。”

另有評論人士指出,之所以不能靠紙上“規劃”出中心城市,是因為這種“規劃”,很難擺脫行政權力和利益爭奪的影子。尤其是在當前城市你追我趕日趨激烈的背景下,各城市同樣渴望公平的發展環境,渴望憑自己的實力而非借“外力”來競爭,唯恐計劃性“規劃”帶來資源分配或政策“加分”的不公。一旦“國家中心”了,很可能導致所有資源和優惠政策進一步向“中心”集聚,因“馬太效應”而導致區域發展更加不平衡,輻射作用還未發揮,對農村、中小城市人才、資源的“倒吸”效應先來。

“我們不反對中國應該有自己的中心城市,13億人的大國,能夠支撐也需要借助其輻射的中心城市,恐怕遠不止5個。”該人士稱,“至于誰才是‘中心,應繼續交給自然的經濟社會發展進程,交給公平的城際競爭。”